L'Intérieur lève les évacuations dans 13 municipalités de Madrid et d'Ávila évacuées en raison des incendies

En España no existe un “acto tipo” único para levantar una orden de evacuación, sino un esquema común: la misma autoridad de protección civil que ordenó la evacuación (local, autonómica o estatal), una vez valorado que el riesgo ha cesado o se ha reducido a niveles asumibles, dicta la desactivación o cambio de fase del plan de protección civil y deja sin efecto las medidas de protección a la población, entre ellas la evacuación. Ese levantamiento se formaliza mediante resoluciones u acuerdos (de alcaldía, consejos de gobierno autonómicos, dirección del plan, etc.) y se traslada de inmediato a los servicios de emergencia y a la población a través de los mismos canales que se usaron para ordenar la salida. Los detalles concretos (órganos, fórmulas, canales de comunicación) vienen definidos en los planes territoriales y especiales de protección civil de cada comunidad autónoma y municipio, que deben ajustarse al marco básico estatal.

Marco jurídico básico

La base general es la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil. Esta ley establece que las autoridades competentes pueden adoptar medidas como la evacuación, pero también que las medidas restrictivas de derechos “tendrán una vigencia limitada al tiempo estrictamente necesario” y deberán ser adecuadas a la entidad de la emergencia. El desarrollo reglamentario se hace a través de la Norma Básica de Protección Civil (Real Decreto 524/2023), que fija el contenido de los planes (territoriales y especiales) y exige que incluyan:

• Fases y situaciones operativas (alerta, emergencia, recuperación).
• Medidas de protección de la población (información, confinamiento, evacuación, etc.).
• Sistemas de información y alerta y órganos de dirección y comunicación pública.

Otros desarrollos estatales (por ejemplo Real Decreto 734/2019, Orden PCI/1283/2019, Orden INT/2584/2014 o Real Decreto 906/2013) inciden en colectivos vulnerables, subvenciones o formación, pero no cambian la lógica básica: la evacuación es una medida de protección recogida en los planes y su levantamiento pasa por la desactivación o cambio de fase del plan correspondiente.

Competencias: quién ordena y quién levanta la evacuación

La norma básica estatal establece que:

• Los planes estatales los aprueba el Consejo de Ministros.
• Los planes autonómicos los aprueba el órgano competente de cada comunidad autónoma.
• Los planes locales los aprueba la entidad local correspondiente.

En la práctica, la evacuación y su levantamiento se deciden por la Dirección del Plan que esté activado. Por ejemplo, la Ley 13/2010 de Protección Civil y Gestión de Emergencias de la Comunitat Valenciana (también publicada en BOE: [enlace]) establece que la dirección política de la emergencia puede adoptar medidas de protección como el alejamiento o evacuación y, además, “declarar la finalización de la emergencia” según lo previsto en los planes. Es decir, la misma autoridad que activa y dirige la emergencia es la competente para darla por terminada y, con ello, levantar oficialmente la evacuación.

Actos formales habituales

La forma jurídica concreta depende del nivel territorial y del tipo de plan, pero suele adoptar una de estas fórmulas:

• Resolución o decreto de alcaldía en emergencias estrictamente municipales, al amparo de los planes municipales (en Cataluña, regulados por el Decret 155/2014 y la Llei 4/1997 de protecció civil).
• Acuerdo del Consejo de Gobierno autonómico o resolución del conseller competente cuando está activado un plan territorial o especial autonómico (por ejemplo, en la Comunitat Valenciana, el Plan Territorial de Emergencia aprobado por Decreto 119/2013).
• Acuerdo del Consejo de Ministros o decisión del Ministro del Interior/director del plan estatal en emergencias de interés nacional, en el marco de la Ley 17/2015 y la Norma Básica.

En todos los casos, el levantamiento se articula como un cambio de situación operativa (por ejemplo, pasar de “emergencia” a “recuperación”) y la desactivación total o parcial del plan. El Plan Territorial de Protección Civil de la Comunidad de Madrid, aprobado por Acuerdo de 30 de abril de 2019 y que se integra en el sistema creado por la Ley 5/2023 madrileña (BOCM: [enlace]), atribuye al Director del Plan la orden de las medidas de protección (incluida la evacuación) y la aprobación de los comunicados oficiales sobre la emergencia; de hecho, en la Comunitat Valenciana la ley autonómica prevé expresamente que la misma autoridad declare la finalización de la emergencia.

Comunicación a la población y a los servicios de emergencia

Ni la Ley 17/2015 ni la Norma Básica detallan un canal único, pero sí obligan a que los planes incluyan sistemas de alerta e información a la población y un órgano de comunicación pública. De ahí que el levantamiento de la evacuación se traslade normalmente por:

• Órdenes directas y mensajes oficiales a los servicios de intervención desde el Puesto de Mando Avanzado o los centros de coordinación (CECOP, CECOPI, etc.), regulados en planes autonómicos como el Decreto 83/2018 andaluz, el Decreto 107/2016 o el BOJA 2018/87, y en planes de emergencia exterior como los aprobados por Orden andaluza de 29 de enero de 2020, [enlace] o [enlace].
• Difusión pública mediante medios de comunicación y otros canales, a los que la Ley 17/2015 y normas autonómicas imponen el deber de colaborar (por ejemplo, la normativa valenciana, o los planes autonómicos y sectoriales como los de transporte de mercancías peligrosas en Madrid: TRANSCAM).

Los propios planes territoriales y especiales (por ejemplo el de inclemencias invernales de Madrid, aprobado por Acuerdo de 5 de octubre de 2022) concretan cómo se articulan esos avisos y contraavisos a la población.

Órganos de coordinación y revisión

La decisión de levantar una evacuación no es discrecional ni aislada: se apoya en los órganos de coordinación previstos en la Norma Básica (Consejo Nacional de Protección Civil, comités asesores, centros de coordinación operativa) y en los órganos autonómicos creados por sus propias leyes (por ejemplo el sistema integrado de Madrid o los órganos de protección civil catalanes y el Decret 12/2023). Además, la Norma Básica obliga a evaluar las activaciones de los planes en las situaciones operativas 2 y 3, lo que incluye revisar si la evacuación se levantó en el momento adecuado y con las garantías necesarias.

En síntesis, levantar una orden de evacuación en España supone: verificar técnicamente que el riesgo ha remitido, que los servicios esenciales están en condiciones de operar, que el retorno es seguro, y formalizar un cambio de fase o desactivación de plan por la autoridad competente, comunicándolo de forma inmediata y clara tanto a los intervinientes como a la ciudadanía, siempre dentro del marco estatal de la Ley 17/2015 y la Norma Básica y de la normativa autonómica y local de protección civil.

El Ministerio del Interior es la autoridad superior de protección civil y, por tanto, el eje de la gestión de emergencias cuando los incendios forestales alcanzan la dimensión de emergencia de protección civil, especialmente si son de interés nacional. Aunque la extinción ordinaria de incendios forestales es competencia de las comunidades autónomas y del Ministerio para la Transición Ecológica, Interior asume la dirección, coordinación y apoyo del conjunto del Sistema Nacional de Protección Civil. Esto se concreta en la planificación estatal (planes y estrategias), la coordinación con CCAA y otros ministerios, la activación de recursos como la UME y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y la relación con mecanismos europeos e internacionales.

Marco normativo básico

Las competencias de Interior en emergencias que incluyen grandes incendios forestales se regulan principalmente en la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil (Ley 17/2015). Esta ley sitúa la protección civil dentro de la seguridad pública y atribuye al titular de Interior la condición de máxima autoridad en la materia dentro de la Administración General del Estado, bajo la coordinación del Gobierno. Complementan este marco, entre otras:

• Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (PLEGEM), aprobado a propuesta de Interior.
• La Estrategia Nacional de Protección Civil 2024 y la anterior publicada por Orden PCI/488/2019.
• El Real Decreto 524/2023 (Norma Básica de Protección Civil), que deroga en parte la Directriz de maremotos, pero fija el esquema de planificación general aplicable también al riesgo de incendios.
• El Real Decreto-ley 15/2022, que refuerza la prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales en el conjunto del territorio.

Dirección y coordinación de emergencias

Según la Ley 17/2015, Interior ejerce la dirección y coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil en las emergencias de interés nacional. El PLEGEM (Plan Estatal General) concreta que Interior:

• Establece los procedimientos de gestión y dirección de las emergencias de interés nacional.
• Organiza la asistencia y apoyo de la Administración General del Estado a las CCAA cuando la emergencia (incluyendo incendios forestales) es de su competencia pero requiere refuerzos estatales.
• Integra los planes especiales de incendios forestales autonómicos dentro de la planificación estatal, garantizando coherencia y homogeneidad.

La ley atribuye a los Delegados del Gobierno un papel de coordinadores de los órganos y servicios estatales en el territorio, “bajo las instrucciones del Ministerio del Interior”, lo que incluye Guardia Civil, Policía Nacional y otros servicios cuando se interviene en grandes incendios.

Relación con comunidades autónomas y otros actores

En un sistema multinivel, Interior no sustituye a las CCAA, sino que articula la cooperación y coordinación mediante el Consejo Nacional de Protección Civil y los planes estatales. Las CCAA conservan la competencia principal en prevención y extinción, reforzada por el Real Decreto-ley 15/2022, pero Interior:

• Coordina la información y alerta a través de la Red de Alerta Nacional y la Red Nacional de Información sobre Protección Civil, previstas en la Ley 17/2015.
• Gestiona el Fondo de Prevención de Emergencias para financiar análisis de riesgos, mapas de riesgos y campañas de sensibilización, relevantes también para los incendios.
• Promueve la formación ante emergencias junto al Ministerio de Educación, con contenidos específicos de riesgos naturales y de origen humano.

UME, Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

La Ley 17/2015 “reitera la participación de las Fuerzas Armadas y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en las acciones de protección civil, así como de la Unidad Militar de Emergencias (UME)”. La Orden DEF/160/2019 precisa que, en caso de emergencia de interés nacional, el General Jefe de la UME asume la Dirección Operativa “bajo la dirección del Ministro del Interior”. Así, en grandes incendios forestales declarados de interés nacional, Interior dirige políticamente la emergencia y la UME coordina operativamente los medios militares.

Interior, además, ordena la actuación de Guardia Civil y Policía Nacional en tareas de evacuación, control de accesos, protección de bienes y apoyo logístico, en coordinación con los servicios autonómicos y locales de extinción.

Cooperación internacional y otros instrumentos

Interior también participa en la gestión de emergencias por incendios en clave transfronteriza. La Dirección General de Protección Civil e Interior es parte en el acuerdo administrativo con Francia sobre ayuda de emergencia en zonas fronterizas (acuerdo con Francia) y en el protocolo adicional con Portugal sobre ayuda mutua en zonas fronterizas (protocolo con Portugal), relevantes para incendios forestales compartidos.

Otras normas sectoriales (por ejemplo, la Ley 21/2015 de Montes, el Real Decreto-ley 11/2019 sobre catástrofes, la planificación ambiental o de parques nacionales en el Real Decreto 389/2016) interactúan con la protección civil, pero la competencia de Interior se centra en asegurar una respuesta integrada, coordinada y eficaz del Estado frente a emergencias, incluidas las provocadas por grandes incendios forestales.

Como referencia complementaria, el entorno normativo de emergencias y protección civil se completa con otras disposiciones como la regulación de estándares de competencias profesionales, titulaciones de FP en seguridad y protección civil (técnico en seguridad, técnico superior en coordinación de emergencias, técnico en emergencias y protección civil), actualizadas por órdenes de 2024, así como resoluciones laborales vinculadas a TRAGSA (2025, 2019) u órdenes sectoriales de cualificaciones (Orden PRE/1614/2015), que inciden en la profesionalización del sistema que Interior coordina.

La regulación de las emergencias por catástrofes naturales en España se apoya en dos grandes pilares: el sistema de protección civil y, de forma extraordinaria, los estados de alarma, excepción y sitio. La gestión ordinaria (declaración, escalada y desescalada de emergencias) se articula sobre la Ley del Sistema Nacional de Protección Civil, su Norma Básica y el Plan Estatal General de Emergencias. Solo cuando las catástrofes comprometen gravemente la normalidad constitucional se recurre a la Ley Orgánica de estados excepcionales. Además, existen normas sectoriales específicas para riesgos como inundaciones e incendios forestales.

Marco general de protección civil

La norma troncal es la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (Ley 17/2015), que define la protección civil como servicio público para prevenir y afrontar emergencias y catástrofes de origen natural o humano. La ley configura el Sistema Nacional de Protección Civil, refuerza la coordinación entre administraciones y prevé instrumentos como la Red Nacional de Información, la Red de Alerta Nacional y la planificación territorial y especial de emergencias, así como la dirección por el Gobierno de las “emergencias de interés nacional”. Deroga y sustituye en gran parte a la antigua Ley 2/1985 de Protección Civil (Ley 2/1985).

Como desarrollo clave, el Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil (Norma Básica 2023) establece el catálogo de riesgos de protección civil, las fases del ciclo de la emergencia (análisis, prevención, planificación, respuesta, recuperación y evaluación) y, de forma muy relevante, la sucesión ordenada de fases y situaciones operativas y los criterios de integración de planes. Este real decreto deroga y sustituye la antigua Norma Básica de 1992 (RD 407/1992) y otras directrices y planes estatales (por ejemplo, RD 1054/2015, RD 1053/2015, RD 1070/2012, RD 1564/2010, RD 393/2007, RD 387/1996, RD 1378/1985), previendo un régimen transitorio hasta la aprobación de nuevos instrumentos.

El dispositivo operativo se concreta en el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (PLEGEM), aprobado por la Resolución de 16 de diciembre de 2020 (PLEGEM). El PLEGEM fija el marco orgánico-funcional, los mecanismos de movilización de recursos y la coordinación entre administraciones, define las emergencias de interés nacional y regula su activación, escalada, apoyo a otros sistemas y desactivación, incluyendo la fase de recuperación y evaluación. Se apoya jurídicamente en la Ley 17/2015 y en la Norma Básica.

Este esquema se inserta en una planificación estratégica más amplia: la Estrategia Nacional de Protección Civil de 2019 (Orden PCI/488/2019) y su actualización de 2024 (Orden PJC/1430/2024), así como la formación específica en emergencias en centros educativos, aprobada en 2025 (plan de formación).

Estados de alarma, excepción y sitio

En el plano constitucional, la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LO 4/1981) regula la declaración y finalización de estos estados. El Gobierno puede declarar el estado de alarma, mediante real decreto del Consejo de Ministros, “en todo o parte del territorio nacional” ante catástrofes, calamidades o desgracias públicas, citando expresamente terremotos, inundaciones e incendios urbanos y forestales. La duración máxima inicial es de 15 días, prorrogables solo con autorización del Congreso, que también puede fijar condiciones; al finalizar el estado decaen las medidas excepcionales. La jurisprudencia constitucional reciente (por ejemplo, la STC 183/2021) ha perfilado los límites materiales de estas declaraciones.

Normas como el Real Decreto-ley 8/2021 sobre medidas tras el fin del estado de alarma (RDL 8/2021 y su corrección de errores) ilustran jurídicamente la desescalada normativa tras un estado excepcional. Aunque se refieren a la pandemia, el esquema de retorno a la “normalidad ordinaria” es extrapolable: recuperación de competencias ordinarias, cese de medidas excepcionales y paso a la gestión por la vía de protección civil y sanitaria general.

Normas sectoriales para riesgos naturales

Para inundaciones, el eje regulador es el Real Decreto 903/2010, de evaluación y gestión de riesgos de inundación (RD 903/2010), que transpone la Directiva europea y articula la evaluación preliminar, mapas de peligrosidad y planes de gestión del riesgo, en coordinación con la protección civil. Se complementa con los planes de gestión del riesgo de inundación aprobados por reales decretos como el RD 198/2023, el RD 27/2023 y la revisión de los planes hidrológicos mediante el RD 35/2023, que sustituyen planes previos (RD 159/2016, RD 1/2016, RD 19/2016). También es relevante el RD 264/2021 sobre seguridad de presas y embalses.

En materia de incendios forestales, la coordinación estatal se refuerza con el Real Decreto-ley 15/2022, de medidas urgentes en materia de incendios forestales (RDL 15/2022), que modifica la Ley de Montes para exigir planes de prevención, vigilancia y extinción permanentes y reforzar las medidas de gestión del riesgo. Operativamente, sigue vigente el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por la Resolución de 31 de octubre de 2014, dentro del marco general del PLEGEM. Resoluciones de 2000–2002 recogen la homologación de planes territoriales y especiales (Resolución 2002, Resolución 2001, Resolución 2000).

Finalmente, hay normas y documentos complementarios (por ejemplo, sobre seguridad privada y sistemas de alarma, Orden INT/316/2011; o gestión de riesgos internacionales y ayuda exterior, como el canje de notas con Indonesia de 2005) que inciden en situaciones de emergencia, pero el núcleo de la declaración, escalada y desescalada por catástrofes naturales está en la tríada Ley 17/2015 – Norma Básica – PLEGEM, y, en el plano constitucional, en la LO 4/1981 para los estados excepcionales.