Interior aixeca les evacuacions en 13 municipis de Madrid i Àvila desallotjats pels incendis

A Espanya no existeix un “acte tipus” únic per aixecar una ordre d'evacuació, sinó un esquema comú: la mateixa autoritat de protecció civil que va ordenar l'evacuació (local, autonòmica o estatal), un cop valorat que el risc ha cessat o s'ha reduït a nivells assumibles, dicta la desactivació o canvi de fase del pla de protecció civil i deixa sense efecte les mesures de protecció a la població, entre elles l'evacuació. Aquest aixecament es formalitza mitjançant resolucions o acords (d'alcaldia, consells de govern autonòmics, direcció del pla, etc.) i es trasllada immediatament als serveis d'emergència i a la població a través dels mateixos canals que es van usar per ordenar la sortida. Els detalls concrets (òrgans, fórmules, canals de comunicació) vénen definits en els plans territorials i especials de protecció civil de cada comunitat autònoma i municipi, que han d'ajustar-se al marc bàsic estatal.

Marc jurídic bàsic

La base general és la Llei 17/2015 del Sistema Nacional de Protecció Civil. Aquesta llei estableix que les autoritats competents poden adoptar mesures com l'evacuació, però també que les mesures restrictives de drets “tindran una vigència limitada al temps estrictament necessari” i hauran de ser adequades a l'entitat de l'emergència. El desenvolupament reglamentari es fa a través de la Norma Bàsica de Protecció Civil (Reial Decret 524/2023), que fixa el contingut dels plans (territorials i especials) i exigeix que incloguin:

• Fases i situacions operatives (alerta, emergència, recuperació).
• Mesures de protecció de la població (informació, confinament, evacuació, etc.).
• Sistemes d'informació i alerta i òrgans de direcció i comunicació pública.

Altres desenvolupaments estatals (per exemple Reial Decret 734/2019, Ordre PCI/1283/2019, Ordre INT/2584/2014 o Reial Decret 906/2013) incideixen en col·lectius vulnerables, subvencions o formació, però no canvien la lògica bàsica: l'evacuació és una mesura de protecció recollida en els plans i el seu aixecament passa per la desactivació o canvi de fase del pla corresponent.

Competències: qui ordena i qui aixeca l'evacuació

La norma bàsica estatal estableix que:

• Els plans estatals els aprova el Consell de Ministres.
• Els plans autonòmics els aprova l'òrgan competent de cada comunitat autònoma.
• Els plans locals els aprova l'entitat local corresponent.

En la pràctica, l'evacuació i el seu aixecament es decideixen per la Direcció del Pla que estigui activada. Per exemple, la Llei 13/2010 de Protecció Civil i Gestió d'Emergències de la Comunitat Valenciana (també publicada en BOE: [enllaç]) estableix que la direcció política de l'emergència pot adoptar mesures de protecció com l'allunyament o evacuació i, a més, “declarar la finalització de l'emergència” segons el previst en els plans. És a dir, la mateixa autoritat que activa i dirigeix l'emergència és la competent per donar-la per acabada i, amb això, aixecar oficialment l'evacuació.

Actes formals habituals

La forma jurídica concreta depèn del nivell territorial i del tipus de pla, però sol adoptar una d'aquestes fórmules:

• Resolució o decret d'alcaldia en emergències estrictament municipals, emparats pels plans municipals (a Catalunya, regulats pel Decret 155/2014 i la Llei 4/1997 de protecció civil).
• Acord del Consell de Govern autonòmic o resolució del conseller competent quan està activat un pla territorial o especial autonòmic (per exemple, a la Comunitat Valenciana, el Pla Territorial d'Emergència aprovat per Decret 119/2013).
• Acord del Consell de Ministres o decisió del Ministre de l'Interior/direcció del pla estatal en emergències d'interès nacional, en el marc de la Llei 17/2015 i la Norma Bàsica.

En tots els casos, l'aixecament s'articula com un canvi de situació operativa (per exemple, passar d'“emergència” a “recuperació”) i la desactivació total o parcial del pla. El Pla Territorial de Protecció Civil de la Comunitat de Madrid, aprovat per Acord de 30 d'abril de 2019 i que s'integra en el sistema creat per la Llei 5/2023 madrilenya (BOCM: [enllaç]), atribueix al Director del Pla l'ordre de les mesures de protecció (inclosa l'evacuació) i l'aprovació dels comunicats oficials sobre l'emergència; de fet, a la Comunitat Valenciana la llei autonòmica preveu expressament que la mateixa autoritat declari la finalització de l'emergència.

Comunicació a la població i als serveis d'emergència

Ni la Llei 17/2015 ni la Norma Bàsica detallen un canal únic, però sí obliguen que els plans incloguin sistemes d'alerta i informació a la població i un òrgan de comunicació pública. D'aquí que l'aixecament de l'evacuació es traslladi normalment per:

• Ordres directes i missatges oficials als serveis d'intervenció des del Punt de Mando Avançat o els centres de coordinació (CECOP, CECOPI, etc.), regulats en plans autonòmics com el Decret 83/2018 andalús, el Decret 107/2016 o el BOJA 2018/87, i en plans d'emergència exterior com els aprovats per Ordre andalusa de 29 de gener de 2020, [enllaç] o [enllaç].
• Difusió pública mitjançant mitjans de comunicació i altres canals, als quals la Llei 17/2015 i normes autonòmiques imposen el deure de col·laborar (per exemple, la normativa valenciana, o els plans autonòmics i sectorials com els de transport de mercaderies perilloses a Madrid: TRANSCAM).

Els mateixos plans territorials i especials (per exemple el d'inclemències hivernals de Madrid, aprovat per Acord de 5 d'octubre de 2022) concreten com s'articulen aquests avisos i contraavisos a la població.

Òrgans de coordinació i revisió

La decisió d'aixecar una evacuació no és discrecional ni aïllada: es recolza en els òrgans de coordinació previstos en la Norma Bàsica (Consell Nacional de Protecció Civil, comitès assessors, centres de coordinació operativa) i en els òrgans autonòmics creats per les seves pròpies lleis (per exemple el sistema integrat de Madrid o els òrgans de protecció civil catalans i el Decret 12/2023). A més, la Norma Bàsica obliga a avaluar les activacions dels plans en les situacions operatives 2 i 3, cosa que inclou revisar si l'evacuació es va aixecar en el moment adequat i amb les garanties necessàries.

En síntesi, aixecar una ordre d'evacuació a Espanya suposa: verificar tècnicament que el risc ha remès, que els serveis essencials estan en condicions d'operar, que el retorn és segur, i formalitzar un canvi de fase o desactivació de pla per l'autoritat competent, comunicant-ho de forma immediata i clara tant als intervinents com a la ciutadania, sempre dins del marc estatal de la Llei 17/2015 i la Norma Bàsica i de la normativa autonòmica i local de protecció civil.

El Ministeri de l'Interior és la autoritat superior de protecció civil i, per tant, l'eix de la gestió d'emergències quan els incendis forestals assoleixen la dimensió d'emergència de protecció civil, especialment si són d'interès nacional. Tot i que l'extinció ordinària d'incendis forestals és competència de les comunitats autònomes i del Ministeri per a la Transició Ecològica, Interior assumeix la direcció, coordinació i suport del conjunt del Sistema Nacional de Protecció Civil. Això es concreta en la planificació estatal (plans i estratègies), la coordinació amb CCAA i altres ministeris, l'activació de recursos com la UME i les Forces i Cossos de Seguretat i la relació amb mecanismes europeus i internacionals.

Marc normatiu bàsic

Les competències d'Interior en emergències que inclouen grans incendis forestals es regulen principalment en la Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil (Llei 17/2015). Aquesta llei situa la protecció civil dins de la seguretat pública i atribueix al titular d'Interior la condició de màxima autoritat en la matèria dins de l'Administració General de l'Estat, sota la coordinació del Govern. Complementen aquest marc, entre altres:

• Pla Estatal General d'Emergències de Protecció Civil (PLEGEM), aprovat a proposta d'Interior.
• La Estratègia Nacional de Protecció Civil 2024 i l'anterior publicada per Ordre PCI/488/2019.
• El Reial Decret 524/2023 (Norma Bàsica de Protecció Civil), que deroga en part la Directriu de maremotos, però fixa l'esquema de planificació general aplicable també al risc d'incendis.
• El Reial Decret-llei 15/2022, que reforça la prevenció, vigilància i extinció d'incendis forestals en el conjunt del territori.

Direcció i coordinació d'emergències

Segons la Llei 17/2015, Interior exerceix la direcció i coordinació del Sistema Nacional de Protecció Civil en les emergències d'interès nacional. El PLEGEM (Pla Estatal General) concreta que Interior:

• Estableix els procediments de gestió i direcció de les emergències d'interès nacional.
• Organitza l'assistència i suport de l'Administració General de l'Estat a les CCAA quan l'emergència (incloent incendis forestals) és de la seva competència però requereix reforços estatals.
• Integra els plans especials d'incendis forestals autonòmics dins de la planificació estatal, garantint coherència i homogeneïtat.

La llei atribueix als Delegats del Govern un paper de coordinadors dels òrgans i serveis estatals al territori, “sota les instruccions del Ministeri de l'Interior”, cosa que inclou Guàrdia Civil, Policia Nacional i altres serveis quan s'intervé en grans incendis.

Relació amb comunitats autònomes i altres actors

En un sistema multinivell, Interior no substitueix les CCAA, sinó que articula la cooperació i coordinació mitjançant el Consell Nacional de Protecció Civil i els plans estatals. Les CCAA conserven la competència principal en prevenció i extinció, reforçada pel Reial Decret-llei 15/2022, però Interior:

• Coordina la informació i alerta a través de la Xarxa d'Alerta Nacional i la Xarxa Nacional d'Informació sobre Protecció Civil, previstes en la Llei 17/2015.
• Gestiona el Fons de Prevenció d'Emergències per finançar anàlisis de riscos, mapes de riscos i campanyes de sensibilització, rellevants també per als incendis.
• Promou la formació davant emergències juntament amb el Ministeri d'Educació, amb continguts específics de riscos naturals i d'origen humà.

UME, Forces Armades i Forces i Cossos de Seguretat

La Llei 17/2015 “reitera la participació de les Forces Armades i de les Forces i Cossos de Seguretat de l'Estat en les accions de protecció civil, així com de la Unitat Militar d'Emergències (UME)”. L'Ordre DEF/160/2019 precisa que, en cas d'emergència d'interès nacional, el General Cap de la UME assumeix la Direcció Operativa “sota la direcció del Ministre de l'Interior”. Així, en grans incendis forestals declarats d'interès nacional, Interior dirigeix políticament l'emergència i la UME coordina operativament els mitjans militars.

Interior, a més, ordena l'actuació de Guàrdia Civil i Policia Nacional en tasques d'evacuació, control d'accessos, protecció de béns i suport logístic, en coordinació amb els serveis autonòmics i locals d'extinció.

Cooperació internacional i altres instruments

Interior també participa en la gestió d'emergències per incendis en clau transfronterera. La Direcció General de Protecció Civil i Interior és part en l'acord administratiu amb França sobre ajuda d'emergència en zones frontereres (acord amb França) i en el protocol addicional amb Portugal sobre ajuda mútua en zones frontereres (protocol amb Portugal), rellevants per a incendis forestals compartits.

Altres normes sectorials (per exemple, la Llei 21/2015 de Muntanyes, el Reial Decret-llei 11/2019 sobre catàstrofes, la planificació ambiental o de parcs nacionals en el Reial Decret 389/2016) interactuen amb la protecció civil, però la competència d'Interior es centra a assegurar una resposta integrada, coordinada i eficaç de l'Estat davant emergències, incloses les provocades per grans incendis forestals.

Com a referència complementària, l'entorn normatiu d'emergències i protecció civil es completa amb altres disposicions com la regulació d'estàndards de competències professionals, titulacions de FP en seguretat i protecció civil (tècnic en seguretat, tècnic superior en coordinació d'emergències, tècnic en emergències i protecció civil), actualitzades per ordres de 2024, així com resolucions laborals vinculades a TRAGSA (2025, 2019) o ordres sectorials de qualificacions (Ordre PRE/1614/2015), que incideixen en la professionalització del sistema que Interior coordina.

La regulació de les emergències per catàstrofes naturals a Espanya es recolza en dos grans pilars: el sistema de protecció civil i, de forma extraordinària, els estats d'alarma, excepció i setge. La gestió ordinària (declaració, escalada i desescalada d'emergències) s'articula sobre la Llei del Sistema Nacional de Protecció Civil, la seva Norma Bàsica i el Pla Estatal General d'Emergències. Només quan les catàstrofes comprometen greument la normalitat constitucional es recorre a la Llei Orgànica d'estats excepcionals. A més, existeixen normes sectorials específiques per a riscos com inundacions i incendis forestals.

Marc general de protecció civil

La norma troncal és la Llei 17/2015, de 9 de juliol, del Sistema Nacional de Protecció Civil (Llei 17/2015), que defineix la protecció civil com a servei públic per prevenir i afrontar emergències i catàstrofes d'origen natural o humà. La llei configura el Sistema Nacional de Protecció Civil, reforça la coordinació entre administracions i preveu instruments com la Xarxa Nacional d'Informació, la Xarxa d'Alerta Nacional i la planificació territorial i especial d'emergències, així com la direcció pel Govern de les “emergències d'interès nacional”. Deroga i substitueix en gran part l'antiga Llei 2/1985 de Protecció Civil (Llei 2/1985).

Com a desenvolupament clau, el Reial Decret 524/2023, de 20 de juny, pel qual s'aprova la Norma Bàsica de Protecció Civil (Norma Bàsica 2023) estableix el catàleg de riscos de protecció civil, les fases del cicle de l'emergència (anàlisi, prevenció, planificació, resposta, recuperació i avaluació) i, de forma molt rellevant, la successió ordenada de fases i situacions operatives i els criteris d'integració de plans. Aquest reial decret deroga i substitueix l'antiga Norma Bàsica de 1992 (RD 407/1992) i altres directrius i plans estatals (per exemple, RD 1054/2015, RD 1053/2015, RD 1070/2012, RD 1564/2010, RD 393/2007, RD 387/1996, RD 1378/1985), preveient un règim transitori fins a l'aprovació de nous instruments.

El dispositiu operatiu es concreta en el Pla Estatal General d'Emergències de Protecció Civil (PLEGEM), aprovat per la Resolució de 16 de desembre de 2020 (PLEGEM). El PLEGEM fixa el marc orgànic-funcional, els mecanismes de mobilització de recursos i la coordinació entre administracions, defineix les emergències d'interès nacional i regula la seva activació, escalada, suport a altres sistemes i desactivació, incloent la fase de recuperació i avaluació. Es recolza jurídicament en la Llei 17/2015 i en la Norma Bàsica.

Aquest esquema s'insereix en una planificació estratègica més àmplia: l'Estratègia Nacional de Protecció Civil de 2019 (Ordre PCI/488/2019) i la seva actualització de 2024 (Ordre PJC/1430/2024), així com la formació específica en emergències en centres educatius, aprovada el 2025 (pla de formació).

Estats d'alarma, excepció i setge

En el pla constitucional, la Llei Orgànica 4/1981, de 1 de juny, dels estats d'alarma, excepció i setge (LO 4/1981) regula la declaració i finalització d'aquests estats. El Govern pot declarar l'estat d'alarma, mitjançant reial decret del Consell de Ministres, “en tot o part del territori nacional” davant catàstrofes, calamitat o desgràcies públiques, citant expressament terratrèmols, inundacions i incendis urbans i forestals. La durada màxima inicial és de 15 dies, prorrogables només amb autorització del Congrés, que també pot fixar condicions; en finalitzar l'estat decauen les mesures excepcionals. La jurisprudència constitucional recent (per exemple, la STC 183/2021) ha perfilat els límits materials d'aquestes declaracions.

Normes com el Reial Decret-llei 8/2021 sobre mesures després del final de l'estat d'alarma (RDL 8/2021 i la seva correcció d'errors) il·lustren jurídicament la desescalada normativa després d'un estat excepcional. Tot i que es refereixen a la pandèmia, l'esquema de retorn a la “normalitat ordinària” és extrapolable: recuperació de competències ordinàries, cessament de mesures excepcionals i pas a la gestió per la via de protecció civil i sanitària general.

Normes sectorials per a riscos naturals

Per a inundacions, l'eix regulador és el Reial Decret 903/2010, d'avaluació i gestió de riscos d'inundació (RD 903/2010), que transponeix la Directiva europea i articula l'avaluació preliminar, mapes de perillositat i plans de gestió del risc, en coordinació amb la protecció civil. Es complementa amb els plans de gestió del risc d'inundació aprovats per reials decrets com el RD 198/2023, el RD 27/2023 i la revisió dels plans hidrològics mitjançant el RD 35/2023, que substitueixen plans previs (RD 159/2016, RD 1/2016, RD 19/2016). També és rellevant el RD 264/2021 sobre seguretat de preses i embassaments.

En matèria d'incendis forestals, la coordinació estatal es reforça amb el Reial Decret-llei 15/2022, de mesures urgents en matèria d'incendis forestals (RDL 15/2022), que modifica la Llei de Muntanyes per exigir plans de prevenció, vigilància i extinció permanents i reforçar les mesures de gestió del risc. Operativament, segueix vigent el Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals, aprovat per la Resolució de 31 d'octubre de 2014, dins del marc general del PLEGEM. Resolucions de 2000–2002 recullen l'homologació de plans territorials i especials (Resolució 2002, Resolució 2001, Resolució 2000).

Finalment, hi ha normes i documents complementaris (per exemple, sobre seguretat privada i sistemes d'alarma, Ordre INT/316/2011; o gestió de riscos internacionals i ajuda exterior, com el canvi de notes amb Indonèsia de 2005) que incideixen en situacions d'emergència, però el nucli de la declaració, escalada i desescalada per catàstrofes naturals està en la tríada Llei 17/2015 – Norma Bàsica – PLEGEM, i, en el pla constitucional, en la LO 4/1981 per als estats excepcionals.