Il Supremo inizia ad applicare l'amnistia e cancella i reati a otto condannati per il procés

La conocida como ley de amnistía vinculada al procés catalán ya ha concluido íntegramente su tramitación parlamentaria. Fue definitivamente aprobada por el Congreso tras levantar el veto del Senado, posteriormente sancionada por el Rey y publicada en el BOE, por lo que está en vigor. En consecuencia, no quedan trámites parlamentarios pendientes en Congreso ni Senado. Los pasos que restan tienen que ver ya con su aplicación judicial y el eventual control de constitucionalidad, no con el procedimiento legislativo.

Tipo de iniciativa y cámara de origen

La ley de amnistía se tramitó como una proposición de ley, no como proyecto del Gobierno. El texto fue presentado por el Grupo Parlamentario Socialista en el Congreso de los Diputados, que es la cámara de origen en esta iniciativa. Se siguió el procedimiento de lectura única y tramitación urgente (con diversas decisiones de la Mesa y de la Junta de Portavoces que comprimieron plazos), aunque con fases de comisión y pleno tanto en Congreso como en Senado.

Principales hitos de la tramitación en el Congreso

En el Congreso, el recorrido fue el propio de una proposición de ley:

• Toma en consideración: el Pleno acordó admitir la proposición a trámite y abrir el procedimiento legislativo, con mayoría absoluta favorable.
• Fase de enmiendas y ponencia: se abrió plazo de enmiendas a la totalidad y al articulado, que se trabajaron en la Comisión de Justicia. La ponencia elaboró un informe incorporando transacciones y ajustes técnicos y políticos relevantes (por ejemplo, precisión de los tipos penales cubiertos, exclusiones, plazos y efectos procesales).
• Dictamen de Comisión: la Comisión aprobó un dictamen que elevó al Pleno. Esta fase cerró el trabajo técnico-político principal en la Cámara Baja.
• Aprobación por el Pleno del Congreso: el Pleno aprobó la proposición de ley por mayoría absoluta, requisito necesario al tratarse de una ley orgánica, y la remitió al Senado.

Tramitación en el Senado y levantamiento del veto

En el Senado, donde el Partido Popular tiene mayoría, la cámara acabó acordando un veto (rechazo global) a la proposición de ley, en lugar de limitarse a introducir enmiendas. Al tratarse de una proposición de ley procedente del Congreso, el veto del Senado no es definitivo: la Constitución permite al Congreso levantar ese veto con una nueva votación si se alcanza de nuevo la mayoría requerida.

Tras la decisión del Senado, el texto volvió al Congreso. En una nueva sesión plenaria, el Congreso votó si mantenía su posición inicial; alcanzada otra vez la mayoría absoluta, el veto del Senado quedó levantado y la ley se consideró definitivamente aprobada por las Cortes Generales. En ese momento, la tramitación parlamentaria se dio por concluida.

Promulgación, publicación y entrada en vigor

Tras la aprobación definitiva por las Cortes, el texto pasó a la fase constitucional de promulgación:

• Sanción real: el Rey sancionó la ley como ley orgánica, cumpliendo el trámite previsto en el artículo 91 de la Constitución.
• Publicación en el BOE: la ley se publicó en el Boletín Oficial del Estado, con su número de ley orgánica correspondiente y la rúbrica que hace referencia a la amnistía y a la normalización institucional, política y social en Cataluña.
• Entrada en vigor: de acuerdo con su disposición final, la ley entró en vigor al día siguiente de su publicación (salvo que el propio texto fijara un plazo distinto, normalmente no superior a veinte días).

Desde ese momento, la ley es norma vigente y plenamente aplicable por los órganos judiciales y administrativos competentes.

Próximos pasos: ya fuera del ámbito parlamentario

Dado que el procedimiento en Congreso y Senado ha finalizado y la ley se ha promulgado y publicado, no quedan trámites parlamentarios por realizar. Los “próximos pasos” que se han ido produciendo o se esperan ya pertenecen a otras esferas:

• Aplicación judicial: jueces y tribunales deben examinar caso por caso si los procedimientos penales, administrativos o contables relacionados con el procés encajan en el ámbito de la amnistía y, en su caso, decretar sobreseimientos, archivo, levantamiento de medidas cautelares, cancelación de antecedentes, etc.
• Control de constitucionalidad: distintos actores (por ejemplo, grupos parlamentarios de la oposición, gobiernos autonómicos o el propio Defensor del Pueblo) pueden interponer recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Además, los jueces que apliquen la norma pueden plantear cuestiones de inconstitucionalidad si albergan dudas sobre su ajuste a la Constitución.
• Interacción con el derecho de la UE: en procedimientos con dimensión europea, algunos órganos judiciales pueden dirigir cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para aclarar la compatibilidad de la amnistía con el Derecho de la Unión (por ejemplo, en materia de cooperación judicial, orden europea de detención o protección de los intereses financieros de la UE).

En resumen, desde el punto de vista estrictamente parlamentario, la ley de amnistía se encuentra en estado de tramitación finalizada y ley vigente, y los desarrollos futuros que puedan afectar a su alcance vendrán de la mano de decisiones judiciales y, eventualmente, del Tribunal Constitucional, no de nuevos trámites en las Cortes Generales.

Según la legislación española, las competencias y funciones de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo se encuadran en el marco general que la Constitución y la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial configuran para el Poder Judicial y, en particular, para el Tribunal Supremo como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes. En las fuentes consultadas no aparece el precepto concreto de la Ley Orgánica que enumera de forma detallada las competencias específicas de la Sala de lo Penal, pero sí se recogen los principios y rasgos básicos del ejercicio de la jurisdicción que permiten delimitar su papel. A partir de ellos, puede afirmarse que la Sala Penal ejerce la potestad jurisdiccional en el orden penal, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, con arreglo a las normas de competencia y procedimiento fijadas por la ley.

Marco normativo básico

El régimen jurídico de la Sala de lo Penal forma parte del diseño general del Poder Judicial que realiza la Ley Orgánica del Poder Judicial. Esta norma ha sido objeto de numerosas reformas parciales, entre otras, por:

• Ley Orgánica 7/2015, de reforma de la LOPJ.
• Ley Orgánica 4/2013, de reforma del Consejo General del Poder Judicial.
• Ley Orgánica 1/2014, relativa a la justicia universal.
• Ley Orgánica 4/2018, de reforma de la LOPJ.
• Ley Orgánica 4/2021, sobre CGPJ en funciones.
• Ley Orgánica 5/2022 y Ley Orgánica 8/2022, que modifican artículos concretos de la LOPJ.

Además, otras leyes orgánicas que inciden en la jurisdicción penal o en la organización judicial (por ejemplo, sobre jurisdicción universal o sobre juzgados mercantiles y penales) completan indirectamente el marco en el que actúa la Sala de lo Penal. No se dispone de más información específica en las fuentes consultadas sobre eventuales normas singulares dedicadas únicamente a esta Sala.

Funciones generales que enmarcan su competencia

El preámbulo de la LOPJ, al describir la función del Poder Judicial, indica que los órganos jurisdiccionales:

• Ejercen en exclusiva la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, “juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado”, conforme a las normas de competencia y procedimiento que establezcan las leyes.
• Controlan la legalidad de la actuación administrativa y garantizan la tutela efectiva de derechos e intereses legítimos.
• Actúan con plena independencia, también frente a otros órganos jurisdiccionales, sin instrucciones generales sobre interpretación o aplicación de la ley.
• Integran una jurisdicción única para todo el Estado (con la salvedad de la jurisdicción militar en su ámbito estrictamente castrense y en estado de sitio).

De acuerdo con estos principios generales, la Sala de lo Penal, como Sala del Tribunal Supremo, asume en el ámbito penal esas funciones: resolver los procesos penales que le atribuye la ley, aplicar el derecho penal y procesal penal, garantizar los derechos fundamentales de las personas sometidas a procedimiento penal y hacer ejecutar sus propias resoluciones, dentro de las reglas de competencia que fijan la LOPJ y las leyes procesales.

Posición institucional dentro del Tribunal Supremo

Aunque el texto concreto sobre la estructura interna del Tribunal Supremo no aparece en los extractos consultados, la LOPJ configura a este Tribunal como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales. En ese esquema, las distintas Salas (entre ellas la de lo Penal) se conciben como órganos especializados por orden jurisdiccional, responsables de la aplicación uniforme de la ley en su respectivo ámbito.

La Sala de lo Penal contribuye así a la “totalidad” de la potestad jurisdiccional que destaca el preámbulo de la LOPJ: el control judicial, ejercido por tribunales independientes y sometidos solo al imperio de la ley, sustituye al “gobierno de los hombres” por el imperio de la norma. En materia penal, ello se traduce en asegurar que las decisiones penales más relevantes se adopten conforme a la Constitución y la ley, y que exista un último intérprete ordinario del derecho penal.

Límites de la información disponible

En la documentación normativa consultada no figura el articulado concreto que enumera de forma detallada las competencias específicas de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (por ejemplo, en relación con tipos de recursos o con personas aforadas), ni tampoco desarrollos reglamentarios dedicados en exclusiva a dicha Sala. Por ello, la descripción anterior se basa en los principios generales que la Constitución y la LOPJ atribuyen al Tribunal Supremo y al conjunto de órganos jurisdiccionales, proyectados sobre el orden penal.

No se dispone de más información en las fuentes consultadas que permita pormenorizar con exactitud legal la lista cerrada de competencias propias de la Sala de lo Penal. Para un estudio técnico exhaustivo sería necesario acudir al articulado vigente de la LOPJ y a la legislación procesal penal, así como a la jurisprudencia del propio Tribunal Supremo, que no aparecen reproducidos en los fragmentos disponibles.

Para que una persona se beneficie de la amnistía en casos de desórdenes públicos y desobediencia vinculados al procés debe cumplirse, según la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, un conjunto de requisitos objetivos (tipo de hechos, fechas y conexión con el conflicto catalán) y subjetivos (quién los cometió), además de respetar una serie de exclusiones expresas. La aplicación no es automática: la acuerdan jueces, tribunales u órganos administrativos competentes mediante resolución firme, en un procedimiento preferente y urgente. Los delitos de violencia grave, terrorismo con graves violaciones de derechos humanos o delitos de odio, entre otros, quedan fuera. A continuación se sintetizan esos requisitos y el procedimiento, con referencia a los artículos 1, 2 y 3 a 11 de la ley.

1. Ámbito objetivo: qué conductas quedan amnistiadas

El artículo 1.1 de la Ley Orgánica 1/2024 delimita los actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable que se amnistían. En relación con desórdenes públicos y desobediencia, son especialmente relevantes dos bloques:

• Art. 1.1.c: actos de desobediencia (cualquiera que sea su naturaleza), desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes o funcionarios públicos, o resistencia, ejecutados con el propósito de permitir la celebración de las consultas del 9 de noviembre de 2014 y del 1 de octubre de 2017 en Cataluña o sus consecuencias. Se incluyen también los actos de prevaricación u otras resoluciones de autoridades o funcionarios dictadas para “permitir, favorecer o coadyuvar” a esas consultas.
• Art. 1.1.d: actos de desobediencia, desórdenes públicos, atentado, resistencia u otros actos contra el orden y la paz pública realizados con el propósito de mostrar apoyo a los objetivos del proceso independentista o a los encausados o condenados por los delitos comprendidos en el propio artículo 1.

Además, el art. 1.1 a) y b) abarca otros hechos (malversación sin enriquecimiento, usurpación de funciones, etc.) cuando se dirigen a financiar o facilitar el procés o las consultas, pero en su pregunta interesan sobre todo las letras c) y d).

En cuanto al marco temporal, el art. 1.1 y 1.3 exige que los actos:

• Se hayan realizado entre el 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023.
• Si comenzaron antes del 1‑11‑2011, sólo se amnistían si su ejecución finalizó después de esa fecha.
• Si comenzaron antes del 13‑11‑2023, quedan incluidos aunque terminen después de ese día.

Asimismo, el art. 1.2 aclara que la amnistía alcanza cualquier grado de ejecución (incluidos actos preparatorios) y cualquier forma de autoría o participación, y el art. 1.4 precisa que no se considerará “enriquecimiento” el uso de fondos públicos destinado al procés o a las consultas, siempre que no tenga fin patrimonial personal.

2. Requisitos subjetivos: quién puede beneficiarse

La ley no restringe la amnistía a un colectivo cerrado, sino a cualquier persona responsable de los actos descritos en el art. 1:

• Autoridades y empleados públicos (incluidos miembros de fuerzas de seguridad) que hayan dictado resoluciones o ejecutado actos con las finalidades señaladas.
• Particulares que hayan participado en desórdenes públicos, desobediencia, resistencia, manifestaciones u otros actos de apoyo al procés o a las consultas.
• Personas que hayan prestado asistencia, colaboración, asesoramiento, protección o seguridad a los responsables (art. 1.1.a, párrafos posteriores).

No se exige nacionalidad, cargo concreto ni pertenencia a un grupo político: el criterio decisivo es que los hechos encajen en el tipo de conductas y en el marco temporal y político descritos.

3. Exclusiones expresas

El artículo 2 establece qué actos, aunque estén conectados con el procés, no pueden ser amnistiados:

• Delitos dolosos contra las personas con resultado de muerte, aborto o lesiones muy graves (pérdida de órgano o sentido, impotencia, esterilidad, grave deformidad) – art. 2.a.
• Torturas o tratos inhumanos o degradantes según el art. 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, salvo tratos que no alcancen un umbral mínimo de gravedad – art. 2.b.
• Actos que, por su finalidad, puedan calificarse como terrorismo conforme a la Directiva (UE) 2017/541 y que además hayan causado graves violaciones de derechos humanos (arts. 2 y 3 CEDH) o del derecho internacional humanitario – art. 2.c.
• Delitos con motivación racista, antisemita, antigitana o de otra discriminación (religión, etnia, sexo, edad, orientación o identidad sexual o de género, aporofobia, exclusión social, enfermedad, discapacidad) – art. 2.d.
• Delitos que afecten a los intereses financieros de la Unión Europea – art. 2.e.
• Delitos de traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la Defensa Nacional, siempre que haya habido amenaza y uso efectivo de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de España – art. 2.f.
• Delitos contra la Comunidad Internacional (Título XXIV del Libro II del Código Penal) – art. 2.g.

4. Procedimiento y efectos de la amnistía

El Título II (arts. 3 a 8) y el Título III (arts. 9 a 11) regulan los efectos y el procedimiento:

• Extinción de responsabilidad: la amnistía extingue la responsabilidad penal, administrativa o contable (art. 3), pero mantiene la responsabilidad civil frente a particulares (art. 8.2).
• Órganos competentes: en lo penal, los jueces y tribunales determinados en el art. 11; en lo administrativo y contable, los órganos que tramitan o resuelven los procedimientos (art. 9.1 y 9.2).
• Iniciativa: se aplica de oficio o a instancia de parte o del Ministerio Fiscal, con audiencia obligatoria del fiscal y de las partes (art. 9.1 y 9.2).
• Plazos y prioridad: la tramitación es preferente y urgente; las decisiones deben adoptarse en un máximo de dos meses (art. 10).
• En el proceso penal (art. 11): en instrucción o fase intermedia se decreta sobreseimiento libre; en juicio, auto de sobreseimiento o sentencia absolutoria. El art. 4 ordena la inmediata puesta en libertad de los beneficiarios, el alzamiento de medidas cautelares y la eliminación de antecedentes penales.
• En el ámbito administrativo: archivo definitivo de los expedientes, supresión de anotaciones en el Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana y alzamiento de medidas cautelares, con ciertas salvedades para garantizar la responsabilidad civil (art. 5 y 8).
• Empleados públicos: recuperación de la plenitud de derechos activos y pasivos y reincorporación a sus cuerpos, sin salarios retroactivos pero con reconocimiento de antigüedad (art. 6).
• Indemnizaciones: la amnistía no da derecho a indemnización ni a devolución de multas, salvo, con condiciones de proporcionalidad, algunas sanciones leves o graves impuestas al amparo de la Ley Orgánica 4/2015, excluidas las muy graves (art. 7).

5. Texto legal y contexto constitucional

El texto íntegro de la Ley Orgánica 1/2024 puede consultarse en el BOE de 11 de junio de 2024. Como antecedente histórico de amnistía general figura la Ley 46/1977, de Amnistía, cuyo contenido básico también se ha tenido en cuenta en el debate político y jurídico actual. La constitucionalidad de la nueva amnistía ha sido objeto de numerosos recursos y cuestiones de inconstitucionalidad y de varias sentencias del Tribunal Constitucional, accesibles, entre otras, en estos enlaces del BOE: STC 164/2025, STC 165/2025, STC 177/2025, STC 178/2025, STC 180/2025, STC 181/2025, STC 182/2025 y STC 185/2025, que analizan y, con matices, avalan la constitucionalidad de la amnistía.

Entre los numerosos recursos de inconstitucionalidad aún pueden consultarse, entre otros, los promovidos por distintas comunidades y órganos institucionales: recurso 6436/2024, recurso 6486/2024, recurso 6552/2024, recurso 6556/2024, recurso 6560/2024, recurso 6562/2024, recurso 6575/2024, recurso 6588/2024, recurso 6595/2024, recurso 6607/2024, recurso 6616/2024, recurso 6621/2024, así como las cuestiones de inconstitucionalidad 6053/2024, 6596/2024, 6597/2024 y 6699/2024, todo lo cual refleja la intensa controversia política y jurídica que ha acompañado la aplicación de esta amnistía.