El Gobierno ha decidido adelantar por real decreto ley parte de la regulación de los lobbies mientras el proyecto con el que pretendía ordenar de forma integral las relaciones entre los grupos de interés y la Administración continúa atascado en el Congreso. Son dos instrumentos diferentes, sometidos a procedimientos y tiempos distintos. Y los dos abren una cuestión especialmente relevante para José Luis Rodríguez Zapatero: qué tendrá que hacer público sobre sus trabajos, sus clientes y sus gestiones ante responsables del Gobierno si continúa ejerciendo actividades de influencia.
El primer camino es inmediato. El Ejecutivo ha recurrido al real decreto ley, que podrá entrar en vigor sin esperar a que termine la tramitación de la ley pendiente, pero tendrá que someterse al Congreso: el artículo 86 de la Constitución obliga a que los decretos leyes sean convalidados o derogados por la Cámara en un plazo máximo de 30 días.
El segundo lleva más de año y medio en las Cortes. El Gobierno presentó el Proyecto de Ley de Transparencia e Integridad de las Actividades de los Grupos de Interés el 30 de enero de 2025. La ficha oficial del Congreso muestra que sigue en la Comisión de Hacienda y Función Pública, en fase de informe. En septiembre de 2025, además, el Pleno acordó por 340 votos a favor, ninguno en contra y seis abstenciones reservarse la deliberación y votación final de la norma.
Es sobre esas dos vías donde aparece la variable Zapatero.
Primera vía: qué le exigirá el decreto ley
El efecto más inmediato vendrá determinado por el contenido del decreto ley aprobado por el Gobierno.
Su trascendencia está en el calendario. El Ejecutivo no necesita esperar a que se desbloquee el proyecto de ley que permanece en el Congreso para poner en funcionamiento aquellas obligaciones que haya incorporado al decreto, aunque posteriormente necesite reunir una mayoría suficiente para convalidarlo.
Para Zapatero, eso significa que las nuevas obligaciones que entren en vigor podrán alcanzarle como a cualquier otra persona física si sus actividades profesionales quedan comprendidas en la definición de representación de intereses.
Aquí hay una cautela imprescindible: hasta disponer del texto publicado en el BOE no conviene trasladar automáticamente al decreto todas las obligaciones contenidas en el proyecto de ley de 2025. Son instrumentos jurídicos distintos y habrá que comprobar qué parte de aquella arquitectura ha decidido adelantar exactamente el Gobierno.
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Segunda vía: la ley bloqueada dibuja un control mucho más amplio
El alcance de la segunda vía sí puede conocerse porque el proyecto completo está publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.
Y comienza por una definición amplia.
El texto remitido por el Gobierno incluye como grupos de interés a personas físicas, personas jurídicas y agrupaciones sin personalidad jurídica que desarrollen actividades dirigidas a influir directa o indirectamente sobre decisiones públicas. No es necesario, por tanto, trabajar para una consultora especializada o presentarse profesionalmente como lobista para quedar sometido a la regulación.
El proyecto fue defendido ante el Pleno en marzo de 2025 por el entonces ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública, Óscar López. La Cámara rechazó entonces la enmienda de devolución presentada por Vox por 177 votos frente a 32, con 136 abstenciones, permitiendo que continuara su tramitación.
Ese diseño permite incluir a antiguos responsables políticos que, después de abandonar el poder, utilicen profesionalmente su capacidad de interlocución para defender intereses privados.
Y ahí entra directamente Zapatero.
Zapatero tendrá que explicar para quién trabaja
Una de las principales obligaciones del proyecto consiste en identificar qué intereses se están representando y quién está detrás de ellos.
El texto establece que, cuando una actividad de influencia se realice por cuenta de terceros, deberán identificarse esos terceros. El objetivo del registro no es conocer únicamente el nombre de quien realiza la gestión, sino también para quién la realiza.
Esta previsión tiene una aplicación evidente para cualquier antiguo responsable público que trabaje como asesor, consultor o intermediario.
Si Zapatero desarrolla profesionalmente gestiones ante el Gobierno o la Administración para defender los intereses de una empresa, organización o particular y esas actuaciones entran en la definición de actividad de influencia, la identidad de la persona o entidad representada tendrá que hacerse visible en los términos previstos por la norma.
El proyecto incorpora, además, un código de conducta que obliga a los representantes de intereses a identificarse ante los responsables públicos y a informar sobre los intereses y objetivos perseguidos y sobre las personas o entidades a las que representan.
No solo quién paga: también qué pretende conseguir
La segunda información relevante es el objeto de la gestión.
La regulación está diseñada para que pueda conocerse qué interés pretende defender el lobista ante la Administración y sobre qué decisión intenta influir.
Eso permite distinguir situaciones que hasta ahora podían resultar mucho más difíciles de reconstruir: si un antiguo dirigente habla con un miembro del Gobierno a título personal, si actúa como asesor profesional de un tercero o si pretende conseguir una determinada actuación administrativa para un cliente.
En el caso de Zapatero, esa distinción adquiere una dimensión especial por su situación judicial.
El expresidente está actualmente investigado por la Audiencia Nacional por presuntos delitos de tráfico de influencias y otros conexos. Esa es la situación procesal que comunicó oficialmente el Poder Judicial al anunciar su citación como investigado en el procedimiento relacionado con Plus Ultra.
La causa penal y la regulación de los lobbies operan en terrenos jurídicos diferentes. Pero ambas pueden proyectarse sobre un mismo hecho material: las gestiones realizadas ante responsables públicos para intentar obtener una determinada actuación o decisión.
Las reuniones también tendrán que dejar rastro
El proyecto parlamentario introduce otra obligación especialmente relevante: la publicidad de la actividad.
El Registro de Grupos de Interés está concebido para recoger información sobre las actuaciones desarrolladas por quienes ejercen influencia, incluidas reuniones y audiencias con el personal público susceptible de recibirla, además de otras comunicaciones relacionadas con esa actividad.
No toda reunión de Zapatero con un ministro tendría, por tanto, que incorporarse al registro. La clave es en qué condición participa y cuál es el objeto del encuentro.
Si se trata de una actividad profesional destinada a influir sobre una decisión pública en representación de intereses sometidos a la norma, la reunión entra en un terreno diferente al de un encuentro político, institucional o estrictamente privado.
La regulación también coloca obligaciones al otro lado de la mesa. El modelo pretende que los responsables públicos comprueben que quienes se presentan ante ellos como representantes de intereses cumplen las exigencias de inscripción.
La investigación judicial hace especialmente relevante esa transparencia
La importancia del nuevo marco para Zapatero no procede únicamente de que sea expresidente.
La Audiencia Nacional investiga actualmente si determinadas actuaciones del exjefe del Ejecutivo pudieron constituir tráfico de influencias y otros delitos conexos. La investigación ha examinado sus relaciones profesionales y determinadas gestiones vinculadas a los hechos investigados en el procedimiento de Plus Ultra.
Una regulación de lobbies no sustituye esa investigación ni decide dónde termina la influencia legítima y comienza una conducta penal. Su función es anterior: hacer transparente la actividad profesional de influencia mientras se está desarrollando.
Ese es el cambio relevante para el futuro. Si Zapatero continúa realizando trabajos de intermediación comprendidos en la regulación, el sistema pretende permitir conocer quién le contrata, qué intereses representa y ante quién desarrolla las gestiones correspondientes.
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El punto ciego del proyecto: Zapatero dejó Moncloa en 2011
La regulación pendiente contiene, sin embargo, una previsión que resulta especialmente interesante cuando se aplica a un expresidente.
El proyecto exige informar de si las personas que realizan actividades de influencia han trabajado al servicio de la Administración General del Estado o de su sector público durante los dos años anteriores. La finalidad es hacer visibles las puertas giratorias recientes.
Pero Zapatero abandonó la Presidencia en diciembre de 2011.
La obligación específica de declarar esa vinculación reciente no sirve para destacar que un representante de intereses fue presidente del Gobierno hace casi quince años, aunque su trayectoria sea pública y conocida.
Y esa diferencia importa porque el valor profesional de un antiguo jefe del Ejecutivo puede proceder precisamente de las relaciones institucionales, el conocimiento de la Administración y la capacidad de acceso acumulados durante su etapa en el poder.
Dos velocidades para una misma regulación
El Gobierno ha terminado así dividiendo de facto el avance de la regulación de los lobbies en dos velocidades.
Por un lado está el decreto ley, con capacidad para introducir efectos inmediatos pero sometido a la obligación de obtener la convalidación del Congreso.
Por otro, el proyecto integral presentado en enero de 2025. La documentación oficial del Congreso confirma que continúa en fase de informe en la Comisión de Hacienda y Función Pública, después de la presentación de enmiendas y de que el Pleno decidiera reservarse su deliberación y votación final.
Zapatero puede quedar alcanzado por ambas vías, aunque no necesariamente de la misma manera.
El decreto determinará las obligaciones inmediatas. La futura ley, si culmina su tramitación manteniendo la arquitectura actualmente publicada, ampliará el sistema destinado a conocer quién ejerce influencia, para quién trabaja, qué interés persigue y qué contactos mantiene con responsables públicos.
La publicación del decreto en el BOE permitirá despejar ahora la primera incógnita: cuánto de esa transparencia ha decidido activar ya el Gobierno y cuánto sigue dependiendo de una ley que lleva más de un año y medio esperando salir del Congreso.