El "mando único" que el PP reclama para Ceuta no aparece con ese nombre en la Ley de Seguridad Nacional y tampoco es, al menos jurídicamente, lo mismo que la coordinación que Pedro Sánchez acaba de encomendar a Ángel Víctor Torres. El presidente del Gobierno ha encargado al ministro de Política Territorial y Memoria Democrática coordinar a los distintos ministerios implicados en la respuesta a la crisis abierta tras la entrada masiva de migrantes.
La decisión se aproxima políticamente a una de las reclamaciones formuladas por el presidente de Ceuta, Juan Jesús Vivas, que había pedido una dirección estatal única ante una situación que considera por encima de las capacidades de la Ciudad Autónoma. Pero nombrar a Torres como coordinador no supone activar el "mando único" previsto en el marco de la Seguridad Nacional ni le otorga por sí solo nuevas competencias sobre Policía, Guardia Civil, Fuerzas Armadas o las administraciones implicadas.
Para dar ese paso sería necesario utilizar la Ley de Seguridad Nacional. La norma permite al presidente del Gobierno declarar mediante real decreto una "situación de interés para la Seguridad Nacional" y, dentro de ese mecanismo, designar una autoridad funcional encargada de dirigir y coordinar las actuaciones de las distintas administraciones. Esa figura podría centralizar la respuesta operativa a la crisis, pero no tendría poderes extraordinarios ni colocaría todas las instituciones presentes en Ceuta bajo su autoridad general.
Qué es exactamente el "mando único"
La Ley 36/2015 de Seguridad Nacional no utiliza esa expresión. Su artículo 24 establece que, cuando el presidente declare una situación de interés para la Seguridad Nacional, el real decreto puede incluir el nombramiento de una "autoridad funcional" y debe especificar exactamente qué competencias tendrá para dirigir y coordinar las actuaciones necesarias.
Eso es lo que políticamente el PP está llamando "mando único".
Su función sería evitar que cada organismo implicado respondiera a la crisis de forma separada. En un escenario como el de Ceuta habría que coordinar actuaciones que afectan a Interior, Defensa, Extranjería, protección de menores, Delegación del Gobierno, autoridades de la Ciudad Autónoma y, eventualmente, otros servicios públicos.
No significa fusionar todos esos organismos bajo una nueva estructura. Significa poner su actuación frente a esa crisis bajo una dirección coordinada y previamente delimitada.
La propia Ley de Seguridad Nacional define estas situaciones como crisis que, por su gravedad, urgencia, dimensión y carácter transversal, necesitan una "coordinación reforzada" de las autoridades que ya tienen competencias.
Quién podría ser ese mando
La ley no determina de antemano quién tiene que ocupar la denominada autoridad funcional.
La decisión correspondería al presidente del Gobierno, que debería incluir el nombramiento en el real decreto o determinarlo dentro del mecanismo previsto para gestionar la crisis. El Consejo de Seguridad Nacional asesoraría a Sánchez sobre la elección.
Por eso tampoco puede afirmarse ahora que el mando tuviera que corresponder al ministro del Interior, al delegado del Gobierno en Ceuta, a un responsable militar o a cualquier otro cargo concreto.
La identidad dependería de la decisión del Ejecutivo y, sobre todo, de las funciones que quisiese concentrar en esa autoridad.
Qué supondría en la práctica para Ceuta
La principal diferencia estaría en la cadena de coordinación.
Actualmente, los distintos actores actúan conforme a sus competencias: Policía Nacional y Guardia Civil dependen del Ministerio del Interior; las Fuerzas Armadas tienen su propia estructura; la Delegación del Gobierno desarrolla las competencias estatales en Ceuta; la Ciudad Autónoma mantiene las suyas, entre ellas las relacionadas con determinados servicios públicos y protección de menores.
La declaración permitiría organizar esos recursos dentro de una respuesta común dirigida desde el Sistema de Seguridad Nacional.
El real decreto tendría que establecer cinco cuestiones esenciales: qué crisis se está afrontando, qué territorio comprende, cuánto tiempo permanecerá activado el mecanismo, qué competencias tendrá la autoridad funcional —si se designa— y qué recursos humanos y materiales serán necesarios.
Las administraciones competentes quedarían obligadas a aportar los medios necesarios que se encuentren bajo su dependencia dentro de los límites establecidos por la ley.
Aplicado a las demandas del PP, podría servir para integrar dentro de una misma dirección operativa los refuerzos policiales, la gestión de Extranjería, la vigilancia fronteriza y otros recursos estatales destinados específicamente a responder a la crisis.
Pero el real decreto tendría que determinar qué recursos se movilizan. La declaración no genera automáticamente más policías, guardias civiles, militares o funcionarios de Extranjería.
Lo que un mando único no podría hacer
Esta es una de las diferencias fundamentales frente a un régimen de excepción.
Declarar una situación de interés para la Seguridad Nacional no suspende derechos fundamentales, no permite utilizar poderes extraordinarios y no supone intervenir Ceuta. La propia ley obliga a gestionar la crisis mediante los poderes ordinarios que ya tienen las distintas administraciones.
Tampoco desaparecen las competencias de la Ciudad Autónoma ni las de los distintos ministerios.
El Tribunal Constitucional dejó clara esta cuestión en 2016 al examinar la Ley de Seguridad Nacional: el mecanismo establece una coordinación reforzada, pero no altera el reparto de competencias entre administraciones. Los recursos pueden ponerse temporalmente al servicio de la respuesta común sin que cambie su dependencia orgánica de manera permanente.
Por eso "mando único" puede inducir a una idea más amplia de la que realmente contempla la legislación. La autoridad funcional dirige y coordina unas actuaciones determinadas; no recibe un poder general sobre todas las instituciones presentes en el territorio.
Tampoco es un estado de alarma, excepción o sitio
La Ley de Seguridad Nacional establece expresamente esta separación.
Una situación de interés para la Seguridad Nacional está pensada para crisis suficientemente graves como para requerir una actuación coordinada de diferentes administraciones, pero que pueden gestionarse utilizando las facultades ordinarias del Estado.
Si la situación exigiera recurrir a potestades excepcionales, habría que acudir a la normativa constitucional específica correspondiente.
El mecanismo que propone el PP para Ceuta no implicaría, por tanto, la declaración automática de ninguno de esos estados excepcionales.
La última palabra la tiene Sánchez
El PP puede pedir la activación del mecanismo desde el Congreso, pero no puede declararlo desde el Parlamento.
El artículo 15 de la Ley de Seguridad Nacional atribuye expresamente al presidente del Gobierno la competencia para declarar una situación de interés para la Seguridad Nacional. Debe hacerlo mediante real decreto.
Esto también limita el efecto de las iniciativas registradas por los populares.
Las proposiciones no de ley son instrumentos mediante los que el Congreso o sus comisiones fijan una posición política e instan al Gobierno a actuar. No son leyes y sus acuerdos tienen un alcance político, no efectos jurídicos vinculantes sobre el Ejecutivo. Así lo explica el propio Congreso al describir sus instrumentos de control parlamentario.
Por tanto, incluso si el PP lograra sacar adelante su proposición en la Comisión Mixta de Seguridad Nacional, donde plantea debatirla junto con otra iniciativa idéntica en Interior, la votación no activaría el mando único.
El Gobierno tendría que asumir después la petición y Sánchez tendría que declarar formalmente la situación.
¿Qué tendría que ocurrir para activarlo?
La ley exige que la crisis tenga unas características determinadas.
Debe tratarse de una situación cuya gravedad, dimensión, urgencia y transversalidad hagan necesaria una coordinación reforzada de las autoridades competentes. La norma no contiene una lista cerrada de acontecimientos que automáticamente deban considerarse situaciones de interés para la Seguridad Nacional.
El PP considera que la crisis de Ceuta reúne esas condiciones y quiere que el Ejecutivo la reconozca como una cuestión de seguridad nacional, soberanía e integridad territorial.
Corresponde al Gobierno aceptar o rechazar esa interpretación.
El PP pide mucho más que un mando único
El mecanismo de coordinación es solo una parte de las medidas presentadas por los populares.
La iniciativa propone un Plan Nacional de Normalización, más efectivos de Policía Nacional y Guardia Civil, presencia de especialistas de la Unidad Central de Redes de Inmigración y Falsedades Documentales y un refuerzo de al menos 50 funcionarios de Extranjería, según la propuesta anunciada por Gamarra.
El partido reclama también más participación de las Fuerzas Armadas y pide reforzar los medios materiales y tecnológicos de la frontera.
Una eventual declaración de situación de interés para la Seguridad Nacional podría proporcionar el marco de coordinación de algunos de esos recursos, pero no aprobaría por sí misma todas estas medidas. Algunas dependen directamente de decisiones del Gobierno y de los ministerios correspondientes y otras necesitarían cambios normativos.
El retorno de los menores tampoco sería automático
Uno de los puntos políticamente más sensibles de la propuesta es la petición del PP de devolver a quienes accedieron irregularmente a Ceuta, incluidos los menores.
En este último caso, la existencia de un mando único no permitiría ordenar una devolución colectiva o automática.
La Ley de Extranjería y su reglamento establecen un procedimiento específico para los menores extranjeros no acompañados. Antes de acordar una repatriación deben analizarse, entre otras cuestiones, sus circunstancias familiares y determinarse que el retorno responde al interés superior del menor. La alternativa puede ser la reagrupación con su familia o su entrega a los servicios de protección del país de origen cuando existan condiciones adecuadas.
El procedimiento corresponde a la Administración del Estado y requiere además la intervención de los servicios de protección y del Ministerio Fiscal, así como garantías para que el menor pueda ser oído.
La propia iniciativa del PP recogida en la pieza de partida condiciona el retorno a que se respeten esas garantías legales y el interés superior del menor.
Qué cambiaría realmente si el Gobierno aceptara la propuesta
La diferencia principal sería política y organizativa.
La gestión de la crisis dejaría de apoyarse únicamente en la coordinación ordinaria entre ministerios y administraciones y pasaría al marco formal de gestión de crisis de la Seguridad Nacional, dirigido por el presidente del Gobierno y asistido por el Consejo de Seguridad Nacional.
Podría nombrarse una autoridad con capacidad expresa para coordinar las actuaciones asignadas, fijarse qué recursos tienen que aportar las administraciones y establecerse una duración concreta para el dispositivo.
El Gobierno tendría además que informar inmediatamente al Congreso sobre las medidas adoptadas y sobre la evolución de la situación.
Lo que no cambiaría es el marco constitucional: ni el mando único podría asumir competencias ilimitadas, ni la declaración permitiría suspender derechos, ni convertiría automáticamente en legales medidas que necesitan cumplir la legislación de extranjería, protección de menores o defensa.
Ese es el alcance real de la petición que el PP ha llevado al Congreso: no crear una autoridad con poderes excepcionales en Ceuta, sino pedir a Sánchez que eleve formalmente la crisis al Sistema de Seguridad Nacional y concentre bajo una dirección funcional la respuesta de los distintos organismos del Estado.