Presentar unos Presupuestos Generales del Estado no obliga al Congreso a cerrar todas sus comisiones ni impide jurídicamente que siga aprobando otras leyes. Pero las cuentas públicas disfrutan de una preferencia expresa en la tramitación parlamentaria y absorben durante semanas una parte sustancial de la actividad de la Cámara.
La diferencia es especialmente relevante ante el próximo curso político. Pedro Sánchez mantiene el compromiso de presentar unos nuevos Presupuestos y, si finalmente llegan al Congreso, coincidirían con una larga lista de proyectos que el Gobierno quiere sacar adelante antes del final de la legislatura.
Protección de menores en entornos digitales, Ley del Cine, reformas sanitarias, Ley de Familias, Estatuto del Becario o la reforma de la Ley de Seguridad Ciudadana son algunas de las iniciativas pendientes.
¿Por qué unos Presupuestos pueden trastocar todos esos planes?
Los Presupuestos tienen preferencia por Reglamento
La primera razón está escrita en las normas del Congreso.
El artículo 133.2 del Reglamento de la Cámara establece que el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado "gozará de preferencia en la tramitación con respecto a los demás trabajos de la Cámara".
Esto no significa que automáticamente queden suspendidos todos los demás proyectos y proposiciones de ley. El Congreso puede seguir tramitándolos.
Lo que establece el Reglamento es qué iniciativa tiene prioridad cuando hay que ordenar los trabajos parlamentarios. Y pocas leyes exigen tanta actividad concentrada en tan poco tiempo como los Presupuestos.
Por eso sería más preciso hablar de que las cuentas ralentizan, desplazan o pueden dejar en espera otras iniciativas, y no de una paralización jurídica automática.
Una ley que moviliza prácticamente todo el Congreso
La tramitación presupuestaria tiene además una dimensión excepcional.
Una vez presentado el proyecto, la Mesa del Congreso debe establecer un calendario específico de tramitación, que comprende los plazos de enmiendas, las comparecencias de altos cargos para explicar las cuentas de los distintos departamentos, el debate de totalidad y las sucesivas fases en Comisión y Pleno.
Primero llega uno de los momentos políticamente más importantes: el debate de totalidad.
Los grupos pueden presentar enmiendas solicitando la devolución de las cuentas al Gobierno. Si el Ejecutivo supera esa prueba, el proyecto pasa inmediatamente a la Comisión de Presupuestos.
A partir de ahí comienza el trabajo sobre las diferentes secciones y el articulado. Finalmente, las cuentas vuelven al Pleno, donde el debate diferencia el articulado de cada una de las secciones presupuestarias.
Después todavía queda el Senado. Y si la Cámara Alta introduce modificaciones o veta las cuentas, estas regresan al Congreso para una votación definitiva. Todo ello debe encajarse en un periodo relativamente breve.
Comparecencias, Comisión y varios días de Pleno
Los Presupuestos tampoco ocupan únicamente a los miembros de la Comisión correspondiente.
Tradicionalmente, después de su presentación comienza una ronda de comparecencias de altos cargos de la Administración para explicar las partidas de los diferentes ministerios y organismos públicos.
Después llegan las reuniones de la Comisión de Presupuestos y los debates plenarios.
La consecuencia práctica es sencilla: durante semanas, una parte importante de los recursos parlamentarios, políticos y negociadores se concentra en las cuentas.
Y el tiempo del Congreso es limitado. Hay que distribuir plenos, comisiones, ponencias y votaciones entre todas las iniciativas pendientes.
El verdadero atasco está también en las negociaciones
Existe además un factor que no aparece escrito en el Reglamento: la capacidad negociadora de los partidos también es limitada.
El actual Gobierno necesita buscar apoyos fuera de PSOE y Sumar para sacar adelante sus principales iniciativas. Esa situación ya se aprecia, por ejemplo, en las conversaciones sobre la Ley del Cine o la protección de menores en entornos digitales, donde las posiciones de Junts, ERC o PP pueden resultar determinantes.
Unos Presupuestos multiplicarían esa necesidad de negociación.
El Ejecutivo tendría que acordar con sus socios no solo el sentido general de las cuentas, sino potencialmente inversiones territoriales, políticas sociales, fiscalidad y partidas destinadas a numerosos departamentos, además de gestionar las enmiendas presentadas durante la tramitación.
Los mismos grupos cuyos votos necesita Moncloa para los Presupuestos son necesarios en muchas de las demás leyes. Así, el cuello de botella no es exclusivamente parlamentario. También es político.
¿Cuánto tarda en aprobarse un Presupuesto?
No existe un número obligatorio de semanas que deba consumir toda la tramitación, pero el diseño constitucional establece un calendario pensado para que las cuentas puedan estar aprobadas antes de comenzar el ejercicio.
El artículo 134 de la Constitución señala que corresponde al Gobierno elaborar los Presupuestos y a las Cortes examinarlos, enmendarlos y aprobarlos. También dispone que deben presentarse ante el Congreso al menos tres meses antes de que expiren los anteriores.
De ahí procede la referencia habitual del 30 de septiembre/1 de octubre para la presentación de las cuentas del año siguiente.
Si no están aprobadas cuando comienza el nuevo ejercicio, la propia Constitución contempla la solución: los Presupuestos anteriores quedan automáticamente prorrogados hasta la aprobación de los nuevos.
Por tanto, el 1 de enero no constituye una fecha en la que las cuentas desaparezcan si no se han aprobado. Pero políticamente el objetivo habitual es culminar el procedimiento antes.
Qué pasa con las demás leyes mientras tanto
Pueden seguir avanzando. Una ponencia puede reunirse, una comisión puede aprobar un dictamen y el Pleno puede votar otra norma mientras se tramitan los Presupuestos. No existe una prohibición general que obligue a congelar toda la legislación ordinaria.
El problema es de prioridad y calendario. Cuantas más jornadas de Pleno y Comisión necesiten las cuentas, menos huecos quedan para otras iniciativas, especialmente aquellas que todavía están en ponencia, acumulando enmiendas o necesitan negociaciones complejas.
Una ley que ya esté prácticamente terminada tendrá más posibilidades de encontrar un hueco. Una iniciativa que todavía necesite numerosas reuniones, acuerdos entre grupos, Comisión, Pleno, Senado y una eventual vuelta al Congreso parte con mucha más desventaja.
El calendario importa todavía más al final de una legislatura
En circunstancias normales, un retraso de varias semanas puede significar simplemente que una ley se apruebe algo más tarde.
En los últimos meses de una legislatura, esas semanas pueden decidir si una norma llega o no al BOE.
Cuando se disuelven las Cortes para convocar elecciones, la regla general es que los asuntos pendientes de examen y resolución por las Cámaras caducan, con las excepciones previstas constitucionalmente.
Eso significa que un proyecto que no haya terminado su recorrido parlamentario puede tener que empezar de nuevo en la siguiente legislatura.
Esta circunstancia explica la importancia que adquieren los próximos meses para la agenda del Gobierno. Según la información recopilada por DEMÓCRATA, PSOE y Sumar afrontan el nuevo curso con iniciativas como la Ley del Cine, Protección de Menores, Familias, las reformas sanitarias, el Estatuto del Becario, Consumo Sostenible o las reformas reclamadas por Sumar en materia de seguridad ciudadana y libertad de expresión todavía pendientes.
Los Presupuestos también pueden desbloquear políticas
Sin embargo, las cuentas no son únicamente un obstáculo para otras iniciativas.
También pueden ser el vehículo imprescindible para poner en marcha determinadas políticas que necesitan financiación.
Es el caso, por ejemplo, de la prestación universal por crianza que quiere impulsar el Ministerio de Derechos Sociales. La intención de Pablo Bustinduy es incorporarla precisamente a los próximos Presupuestos.
Las cuentas determinan cuánto puede gastar cada ministerio y dónde se concentra una parte sustancial de las prioridades económicas del Ejecutivo. Por eso, para algunos departamentos, aprobarlas puede resultar incluso más importante que culminar determinadas leyes.
Un embudo político y parlamentario
La presentación de los Presupuestos convertiría así el otoño en un embudo para la agenda legislativa del Gobierno.
No porque el Congreso esté obligado a dejar de tramitar cualquier otra norma, sino porque el proyecto presupuestario tiene preferencia reglamentaria, requiere un procedimiento especialmente intenso y concentra buena parte de la negociación política durante varias semanas.
En una legislatura con una mayoría sólida y mucho tiempo por delante, el efecto puede limitarse a retrasar algunas iniciativas.
En la situación actual, el cálculo es diferente. Cada semana dedicada a las cuentas es una semana menos para negociar y culminar las leyes pendientes antes de unas eventuales elecciones.
De ahí que, si Sánchez presenta finalmente los Presupuestos, Moncloa tendrá que tomar una decisión que va mucho más allá de las cifras: qué leyes merecen compartir con las cuentas el escaso espacio parlamentario disponible y cuáles pueden quedarse definitivamente por el camino.