Todavía hoy la Cámara de los Comunes británica conserva la tradición de que el diputado que propone al nuevo Speaker —su presidente— y el que secunda la propuesta lo conduzcan, simulando arrastrarlo, hasta el sillón presidencial. Esta escenificación, en la actualidad recibe su sentido a la luz del célebre episodio de 1642, cuando Carlos I entró en la Cámara con escolta armada para detener por alta traición a cinco diputados y el Speaker William Lenthall, arrodillado ante el monarca, se negó a indicar su paradero: no tenía, dijo, “ni ojos para ver ni lengua para hablar en este lugar” sino como la Cámara le ordenase. La resistencia ahora teatralizada evoca así el alto riesgo que entrañaba un cargo al que correspondía transmitir a la Corona la voluntad de los Comunes.
Esta imagen se ha ido transformando hasta concebir la presidencia de las cámaras parlamentarias como un órgano que debe actuar con imparcialidad, tanto en la defensa de las prerrogativas del Parlamento como en el mantenimiento de su orden interno. Hoy la principal amenaza ya no es la Corona, sino la politización partidista del Parlamento en detrimento de las minorías. De ahí que en el Reino Unido, cuna del parlamentarismo, se hayan consolidado convenciones dirigidas a preservar la neutralidad de quien ostenta el cargo de presidente de la Cámara: entre otras, que renuncie a su afiliación partidista y se mantenga al margen de las cuestiones políticas incluso después de abandonar la presidencia; que solo vote para deshacer empates, y aun entonces conforme a reglas que favorecen el statu quo; y que, si concurre a la reelección en su circunscripción, no haga campaña política y los grandes partidos, por lo general, no le presenten candidato alternativo.
Esta imagen se ha ido transformando hasta concebir la presidencia de las cámaras parlamentarias como un órgano que debe actuar con imparcialidad
En España, la Constitución de 1978 estableció que las Cámaras en ejercicio de su autonomía eligieran a sus propios presidentes, a los que encomienda ejercer “en nombre de las mismas todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas sedes” (art. 72.3). Cumplen así con la importante función de representar a cada una de las Cámaras y tienen asignadas facultades de gran relevancia en la organización y moderación de los trabajos y debates parlamentarios. Se trata de tareas que invitarían a que fueran ejercidas con total imparcialidad y con neutralidad institucional. Sin embargo, cuando uno repasa la historia reciente de nuestro parlamentarismo lo cierto es que se cuentan con los dedos de las manos aquellos presidentes que llevaron como divisa estos principios y no sucumbieron a favorecer a su propio partido.
Además, la tendencia más reciente de nuestro parlamentarismo ha sido, como en todo lo demás, pervertir en un alto grado la figura de la presidencia de las Cámaras para convertirla en un “delegado del Gobierno [o del partido]” de turno. En el informe sobre la situación del Estado de Derecho en España que elaboramos desde la Fundación Hay Derecho hemos constatado cómo muchas de las patologías que sufre hoy nuestro sistema parlamentario traen causa de la politización de órganos como la presidencia o las mesas que deberían actuar con imparcialidad, pero cuyos sesgos partidistas son cada vez mayores.
La última y más grave expresión de ello la encontramos en la votación de la convalidación de los decretos-leyes de vivienda por parte de la Diputación Permanente del Congreso. Como es sabido, el Pleno del Congreso de los Diputados derogó el pasado 2 de octubre sendos decretos-leyes de vivienda que habían sido aprobados por el Gobierno. Días después, el Gobierno volvió a aprobar unos decretes-leyes que reproducen en lo sustantivo los ya derogados, pero, en este caso, el Gobierno espera poder sacarlos adelante ya que, al estar disueltas las Cortes por el adelanto electoral, ahora no es el Pleno del Congreso a quien corresponde su convalidación sino a la Diputación Permanente, que es un órgano que se encarga de asumir con limitaciones las funciones de cada una de las Cámaras para que no se produzca una situación de vacancia.
Ahora bien, si esto es posible a pesar de que algunos constitucionalistas lo hemos calificado como un fraude constitucional -me remito a lo explicado por Ana Carmona- es en buena medida porque se ha hecho un diseño de la composición de las Diputaciones Permanentes que exige una concepción de que la presidencia de las Cámaras va a actuar con imparcialidad. Algo que no se cumple, como se ha adelantado.
De acuerdo con el art. 78.1 CE, las Diputaciones Permanentes tienen que ser un Pleno a menor escala de cada una de las Cámaras, Congreso y Senado, de forma que en ellas sus miembros “representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su importancia numérica”. Además, la Constitución también dispone que estén presididas por el presidente de la respectiva Cámara (apartado 2º). Los reglamentos de Congreso y Senado recogen estos términos y se remiten a acuerdos de la Mesa para concretar el número de los miembros y su reparto proporcional. En el caso del Congreso, la remisión es a la regulación general de la formación de las comisiones.
Pues bien, la práctica parlamentaria -sin apoyo ni en los Reglamentos ni en la Constitución- ha llevado a que a los miembros de la Diputación Permanente calculados de acuerdo con una fórmula proporcional se les haya sumado a quien en cada momento ostentara la presidencia de la Cámara, sin tener a ese parlamentario en cuenta como parte del cupo que le correspondiera a su grupo. Esta práctica tiene como consecuencia que los leves desajustes producidos por el cálculo proporcional de los representantes de los grupos parlamentarios -y, en algunos casos, porque pueda haber variaciones que no se actualizan en los grupos a lo largo de la legislatura- se ven notablemente agravados por ese miembro adicional que sería el presidente.
A este respecto pueden verse las siguientes tablas con la actual composición de la Diputación permanente del Congreso de los Diputados, calculadas con y sin la presidenta.
Por ello, si el presidente de la Cámara pasa a estar integrado en la Diputación Permanente sin contar como un miembro de su grupo parlamentario, la consecuencia necesaria en términos constitucionales para no desvirtuar la finalidad del art. 78.1 es que se abstenga en las votaciones. Porque, si el presidente de la Cámara participa en las votaciones como un miembro más de su grupo parlamentario, entonces este grupo estaría viéndose sobrerrepresentado en abierta contradicción con el mencionado precepto constitucional. Tanto es así que, hasta donde alcanza mi conocimiento -pero no he podido comprobarlo en los Diarios de Sesiones porque solo queda constancia del voto agregado de sus miembros-, el presidente del Senado normalmente no vota en la Diputación Permanente.
En la mayoría de parlamentos autonómicos también se han adoptado medidas para evitar esta concreta distorsión. Por ejemplo, el Reglamento del Parlamento andaluz contempla que los miembros de la Mesa de la Cámara, incluido por tanto el presidente, integren la Diputación Permanente, si bien “a efectos de que la representación de los Grupos parlamentarios sea proporcional a su importancia numérica, cada miembro de la Mesa se imputará al Grupo del que forme parte” (art. 57.1). O, en el caso de la Asamblea Regional de Murcia, en la Diputación Permanente las decisiones se adoptan por criterio de voto ponderado (art. 67.4).
En el Congreso de los Diputados, sin embargo, se ha mantenido este diseño de la Diputación Permanente sin el necesario correctivo de que el presidente de la Cámara actúe con exquisita neutralidad institucional. Lo cual había sido posible porque hasta el momento no se habían planteado situaciones como la presente, en la que los grupos que sostienen al Gobierno pretenden perpetrar el fraude ya señalado de subvertir la voluntad expresada por el Pleno aprovechándose de estos desajustes. La convalidación del decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo por parte de la Diputación Permanente, a pesar de que un decreto-ley similar había sido previamente derogado por el Pleno, no puede aducirse como precedente porque en aquel caso sí que se introdujeron cambios sustantivos que fueron los que justificaron el cambio de criterio de los grupos parlamentarios.
Ante una situación así, por las razones ya aducidas la actual presidenta del Congreso tiene el deber institucional de abstenerse en la votación. Una apelación que puede hacerse extensible a todos los miembros de la Diputación Permanente del Congreso, que deberían reflexionar sobre su voto teniendo en cuenta estas razones de índole democrática y constitucional. De no hacerlo, si finalmente optan por votar a favor de la convalidación de estos decretos-leyes -insisto, con independencia de la conveniencia o no de las cuestiones que regulan-, se estará frustrando el sentido constitucional de las Diputaciones Permanentes como órgano previsto para preservar la continuidad de sus funciones -y no para corregir lo ya decidido por el Pleno-. Además, se estaría adoptando una decisión con una Diputación Permanente cuya composición puede cuestionarse por violar la exigencia de proporcionalidad prescrita por el art. 78.1 CE, según lo ya dicho.