Pensiones en 2027: qué pasa con la subida tras el adelanto electoral

Cuando no hay nuevos Presupuestos Generales del Estado (PGE) aprobados, la revalorización de las pensiones no queda bloqueada, pero sí cambia el instrumento normativo que suele utilizarse y, por tanto, los trámites parlamentarios. La clave hoy está en el artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS), tal y como fue reformado por la Ley 21/2021, que establece un mecanismo legal de revalorización anual ligado a la inflación. Sobre esa base, pueden darse varios escenarios que implican distintos recorridos en las Cortes Generales.

1. Escenario base: aplicación automática del artículo 58 LGSS

La LGSS, tras la reforma de la Ley 21/2021, prevé que:

• Las pensiones contributivas mantengan su poder adquisitivo en los términos de la propia ley.
• Se revaloricen al comienzo de cada año según la inflación media de los doce meses previos.
• Las cuantías máxima y mínimas se actualicen anualmente en la Ley de PGE.

En un contexto de prórroga presupuestaria (art. 134.4 CE), los PGE del año anterior siguen vigentes. Si el Gobierno opta simplemente por aplicar la fórmula legal existente, no se requiere un nuevo trámite parlamentario específico: la revalorización se ejecuta conforme al artículo 58 LGSS, y el ajuste técnico de cuantías se articula mediante una norma reglamentaria (real decreto) de desarrollo.

Solo habría trámites en las Cortes si se quiere:

• Modificar el propio artículo 58 LGSS u otros preceptos de la legislación de pensiones.
• Excepcionar o complementar el mecanismo general para un ejercicio concreto.

2. Ley específica o inclusión en otra ley ordinaria

Si el Gobierno o los grupos parlamentarios quieren fijar para un año determinado una revalorización distinta de la resultante del artículo 58 (o introducir matices), pueden recurrir a:

• Un proyecto de ley del Gobierno sobre revalorización de pensiones, o
• Una proposición de ley de grupos del Congreso, del Senado o de otras instancias legitimadas.

En ambos casos se sigue el procedimiento legislativo ordinario previsto en la Constitución (arts. 87 a 90 CE) y en los Reglamentos del Congreso y del Senado:

• Presentación y admisión a trámite por la Mesa del Congreso.
• En el caso de proposiciones de ley, debate de toma en consideración en Pleno.
• Asignación a comisión y apertura de plazos de enmiendas.
• Debate y aprobación de un dictamen en comisión.
• Debate y votación en Pleno del Congreso.
• Remisión al Senado, que puede aprobar, enmendar o vetar el texto.
• En su caso, segunda lectura en el Congreso para aceptar o rechazar las enmiendas o levantar el veto del Senado.
• Sanción real, promulgación y publicación en el BOE.

También es posible que la revalorización se introduzca como disposición adicional o final dentro de otra ley financiera (por ejemplo, una ley de medidas fiscales o de crédito extraordinario); el procedimiento parlamentario es igualmente el de una ley ordinaria.

3. Real decreto-ley de revalorización y su convalidación

En los últimos años, cuando no se habían aprobado nuevos PGE o se quería actuar con rapidez, se ha recurrido a reales decretos-leyes de revalorización de pensiones (por ejemplo, el Real Decreto-ley 1/2020 o el Real Decreto-ley 28/2018). Este instrumento exige:

• Que el Gobierno aprecie una extraordinaria y urgente necesidad (art. 86 CE).
• La aprobación del real decreto-ley por el Consejo de Ministros y su inmediata publicación en el BOE.
• La convocatoria del Congreso para celebrar, en el plazo máximo de 30 días desde su promulgación, un debate de convalidación en Pleno.
• Votación en el Congreso para convalidar o derogar el real decreto-ley por mayoría simple.

Si en ese momento las Cortes estuvieran disueltas o hubiera expirado el mandato, la Diputación Permanente del Congreso asume la competencia de convalidar o derogar el real decreto-ley, y posteriormente da cuenta al Pleno una vez constituida la nueva Cámara.

Además, el Congreso puede acordar que el real decreto-ley se tramite como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, lo que abre una fase de enmiendas y de debate similar a la de cualquier otra ley, permitiendo ajustar técnicamente el régimen de revalorización.

4. Resumen operativo

• Si solo se aplica el artículo 58 LGSS: la revalorización se produce con base legal ya existente; no hay nuevo trámite parlamentario específico, más allá del control político ordinario.
• Si se quiere cambiar la fórmula o fijar una revalorización distinta: es necesaria una norma con rango de ley (proyecto o proposición de ley) con el procedimiento parlamentario completo en Congreso y Senado.
• Si se opta por un real decreto-ley: tras su aprobación por el Gobierno, el Congreso (o la Diputación Permanente, si procede) debe convalidarlo o derogarlo en 30 días, pudiendo además abrir una tramitación posterior como proyecto de ley.

En todos los casos, el rango legal es imprescindible porque la revalorización de las pensiones afecta al régimen económico de la Seguridad Social y al gasto público, materias reservadas a la ley, bien a través de la LGSS, bien mediante disposiciones con el mismo rango aprobadas por las Cortes Generales.

El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (MISSM) concentra, en la organización general del Gobierno, las principales competencias sobre el sistema público de pensiones de la Seguridad Social. Sus funciones derivan sobre todo de los reales decretos de estructura ministerial y del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS), y se ejercen a través de las entidades gestoras y servicios comunes que tiene adscritos.

1. Dirección y ordenación general del sistema de pensiones

• Definición y dirección de la política de Seguridad Social en materia de pensiones contributivas y no contributivas, dentro del marco fijado por las leyes y por las Cortes Generales.
• Propuesta y elaboración de la normativa que regula el sistema de pensiones de la Seguridad Social (reformas del TRLGSS, normas reglamentarias, desarrollo de leyes sobre pensiones, etc.).
• Planificación y evaluación de la sostenibilidad financiera y social del sistema de pensiones, incluida la participación en la definición del mecanismo de revalorización, la separación de fuentes de financiación y las medidas de equilibrio a medio y largo plazo.
• Participación en la preparación de los Presupuestos de la Seguridad Social, en lo relativo al gasto en pensiones y otras prestaciones económicas.

2. Gestión de las pensiones contributivas del sistema de la Seguridad Social

Esta vertiente se ejerce principalmente a través del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y, en el ámbito marítimo-pesquero, del Instituto Social de la Marina (ISM), ambos adscritos al Ministerio.

• Reconocimiento, revisión y extinción de las pensiones contributivas: jubilación (ordinaria, anticipada, demorada, parcial), incapacidad permanente, viudedad, orfandad y en favor de familiares.
• Determinación del derecho y del importe de las pensiones, aplicando las reglas de alta y cotización, cómputo de períodos, bases reguladoras, porcentajes, topes máximos y mínimos, coeficientes reductores, etc.
• Gestión de las situaciones asimiladas al alta y de los convenios especiales cuando son relevantes para el acceso y cálculo de las pensiones.
• Reconocimiento y gestión de complementos por mínimos y de otros complementos ligados a circunstancias personales (brecha de género, hijos a cargo en determinados supuestos, discapacidad, etc.).
• Información y atención al ciudadano sobre sus derechos presentes y futuros en materia de pensiones (simulaciones, informes de vida laboral y bases de cotización como soporte para el cálculo).

3. Gestión de pensiones y prestaciones no contributivas vinculadas a la vejez y la invalidez

En el ámbito de la protección no contributiva, el Ministerio también tiene un papel central:

• Régimen jurídico y coordinación de las pensiones no contributivas de jubilación e invalidez, que se financian con impuestos y que se gestionan en colaboración con las comunidades autónomas.
• Determinación de los requisitos generales (edad, residencia, carencia de rentas, grado de discapacidad) y de las cuantías básicas y complementarias de estas pensiones, en el marco de las leyes y de la Ley General de la Seguridad Social.
• Supervisión de la gestión autonómica de las pensiones no contributivas y coordinación de los censos de perceptores, controles de rentas y compatibilidades con otras prestaciones.

4. Revalorización anual y régimen económico de las pensiones

• Impulso y propuesta de los reales decretos de revalorización anual de las pensiones de la Seguridad Social, en coordinación con el Ministerio de Hacienda para su encaje presupuestario, y con el Ministerio de Transformación Digital y Función Pública en lo que afecta a pensiones de Clases Pasivas.
• Aplicación de los mecanismos de actualización del poder adquisitivo previstos en la legislación (fórmulas de revalorización, garantías de no pérdida en términos reales en los supuestos que establezca la ley).
• Gestión del régimen económico y patrimonial del sistema de la Seguridad Social en lo que afecta a las pensiones (a través, sobre todo, de la Tesorería General de la Seguridad Social, también adscrita al Ministerio), incluyendo recaudación, imputación de cuotas y afectación de recursos a la financiación de las prestaciones.

5. Relación con otros regímenes de protección y clases pasivas

• El Ministerio tiene la competencia principal en el sistema de la Seguridad Social; en cambio, el régimen de Clases Pasivas del Estado (funcionariado estatal anterior a determinadas fechas, Fuerzas Armadas, etc.) depende orgánicamente del Ministerio de Hacienda, aunque las normas de coordinación general en materia de Seguridad Social y asistencia social pasan por el MISSM.
• Coordinación con otros regímenes especiales o sistemas protectores (mutualidades, regímenes profesionales) en lo que afecta a totalización de periodos, compatibilidades y reconocimiento de pensiones cuando interviene el sistema de la Seguridad Social.

6. Funciones de coordinación internacional y europea en pensiones

• Negociación técnica y aplicación de los convenios bilaterales y multilaterales de Seguridad Social que afectan a pensiones (totalización de cotizaciones, exportación de prestaciones, determinación de legislación aplicable), en coordinación con el Ministerio de Asuntos Exteriores.
• Aplicación de los reglamentos europeos de coordinación de los sistemas de Seguridad Social, en particular en materia de pensiones, a través de los organismos adscritos (INSS, ISM) como instituciones de enlace.

7. Supervisión de entidades gestoras y servicios comunes

Finalmente, el Ministerio ejerce la dirección estratégica, tutela y control de las principales entidades que gestionan las pensiones:

• Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), para las pensiones contributivas del Régimen General y la mayoría de regímenes especiales.
• Instituto Social de la Marina (ISM), para trabajadores del mar.
• Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS), responsable de la recaudación, gestión de cuentas y caja única de la Seguridad Social.

Estas funciones incluyen la aprobación de criterios de gestión, instrucciones, delegaciones de competencias y medidas de modernización administrativa y digitalización en materia de pensiones.

Un Gobierno sin Ley de Presupuestos vigente puede actualizar las pensiones mediante un real decreto‑ley, pero solo si respeta simultáneamente las exigencias de la Constitución (arts. 86, 50, 134 y 135), de la Ley General de la Seguridad Social (especialmente el art. 58) y de la Ley General Presupuestaria. No es una vía libre: es una técnica de urgencia sometida a requisitos materiales estrictos y a un control parlamentario intenso.

1. Marco constitucional básico

Los pilares son:

• Artículo 50 CE: obliga a garantizar «pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas». La actualización no es facultativa, sino un mandato a los poderes públicos.
• Artículo 134 CE: regula los Presupuestos Generales del Estado (PGE) y su prórroga automática si no se aprueba una nueva ley. La prórroga mantiene los créditos existentes, pero no habilita por sí sola una nueva revalorización de pensiones, que es una decisión de gasto adicional.
• Artículo 135 CE: impone el respeto a la estabilidad presupuestaria y la prioridad del pago de la deuda, lo que obliga a justificar que la subida es compatible con la sostenibilidad de las finanzas públicas.
• Artículo 86 CE: permite al Gobierno dictar reales decretos‑leyes en casos de extraordinaria y urgente necesidad, con límites materiales y convalidación posterior por el Congreso.

2. Requisitos materiales del real decreto‑ley

Para que el real decreto‑ley sea constitucionalmente válido al actualizar pensiones sin PGE, debe cumplir al menos cuatro exigencias de fondo:

• Extraordinaria y urgente necesidad real: la exposición de motivos tiene que explicar por qué no puede esperarse a una Ley de Presupuestos o a una ley ordinaria. En la práctica, se invoca:
  • la necesidad de aplicar la subida desde el 1 de enero para evitar pérdida de poder adquisitivo, y
  • que la revalorización no queda cubierta por la prórroga presupuestaria, de modo que sin nueva norma las pensiones quedarían congeladas (así se ha razonado en reales decretos‑ley recientes de revalorización).
• Conexión de sentido entre la urgencia y las medidas: el núcleo del texto debe ser precisamente la revalorización (porcentaje, colectivos, cuantías mínimas, pensiones no contributivas, IMV, etc.). Cuando se han mezclado muchas materias heterogéneas (“decretos ómnibus”), la crítica política y el riesgo de tacha constitucional aumentan porque algunas medidas pueden carecer de esa conexión directa.
• Respeto de los límites materiales del art. 86 CE: el decreto‑ley no puede afectar al régimen electoral general, al núcleo de los derechos del título I en la forma prohibida, al régimen básico de las Comunidades Autónomas ni al «ordenamiento de las instituciones básicas del Estado». La actualización anual de las pensiones, destinada a mantener poder adquisitivo, se ha considerado por la práctica y por el Tribunal Constitucional compatible con estos límites, siempre que no se use para hacer una reforma estructural ajena a la urgencia.
• Cobertura y coherencia con la legislación ordinaria:
  • Debe apoyarse en el régimen de revalorización de la Ley General de la Seguridad Social (art. 58 y preceptos concordantes), que hoy vincula la subida al IPC.
  • Puede suspender o modular puntualmente ese artículo para un ejercicio concreto, siempre por ley o decreto‑ley y explicando cómo se preserva la “pensiones adecuadas y actualizadas”.
  • Debe respetar la Ley General Presupuestaria y, en su caso, prever créditos, suplementos de crédito o uso de fondos de contingencia para financiar el mayor gasto en pensiones.

3. Requisitos formales y procedimentales

Además de lo anterior, el recorrido formal está muy tasado:

• Aprobación por el Consejo de Ministros y publicación inmediata en el BOE, con entrada en vigor normalmente el 1 de enero del ejercicio al que se refiere la subida (o con efectos retroactivos a esa fecha, que el Tribunal Constitucional ha admitido cuando se trata de favorecer al pensionista y se justifica adecuadamente).
• Convalidación por el Congreso en 30 días desde su promulgación (o por la Diputación Permanente si las Cortes están disueltas), que puede:
  • convalidarlo (mantiene su vigencia),
  • derogarlo (decae hacia el futuro, aunque los efectos ya producidos exigen un análisis específico), o
  • acordar su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, abriendo la puerta a enmiendas.
• Respeto a la estabilidad presupuestaria: la memoria económica y la justificación política deben explicar el impacto en gasto y su compatibilidad con las reglas del art. 135 CE y con los límites de déficit, a menudo en coordinación con otras medidas de ingresos (por ejemplo, subida de bases máximas o cuotas adicionales).

4. Papel de la prórroga presupuestaria

Cuando se prorrogan los PGE (art. 134.4 CE), se mantienen los créditos del ejercicio anterior, pero no nace automáticamente una nueva revalorización. De ahí que el Gobierno y el Consejo de Estado hayan considerado el real decreto‑ley como “cauce idóneo” para cumplir el mandato del art. 50 CE en años sin Presupuestos, siempre que se motive la urgencia y se respete el marco constitucional y presupuestario descrito.

En síntesis: sin Presupuestos, la actualización de las pensiones exige un real decreto‑ley con una urgencia real y explicitada, estrictamente ceñido a esa finalidad, compatible con la sostenibilidad financiera y sometido a la convalidación —y eventual corrección— del Congreso.