Incendios en España hoy, 14 de julio: este es el estado actualizado de los grandes fuegos forestales

En España, el paso de un incendio forestal de fase estabilizada a fase extinguida se rige por definiciones estatales recogidas en la planificación de protección civil. Jurídicamente, un incendio se considera extinguido cuando, dentro de su perímetro, ya no existen materiales en ignición y no es previsible su reproducción; es decir, no quedan brasas o puntos calientes con capacidad real de reavivarse. La calificación concreta (decir oficialmente “extinguido”) la realizan los responsables de extinción designados en los planes de protección civil autonómicos y locales. No existe un “ritual” o trámite formal adicional en la normativa estatal (acta tipo BOE, por ejemplo), sino un criterio técnico-jurídico que aplican los mandos de extinción en el marco de esos planes.

Marco jurídico estatal: dónde se definen las fases

Las definiciones clave de las situaciones del incendio forestal están recogidas en el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros y publicado por Resolución de 31 de octubre de 2014 (Plan Estatal de incendios forestales). En su glosario, aplicable a todo el territorio, se establecen las siguientes definiciones:

• Incendio forestal controlado: aquel “que se ha conseguido aislar y detener su avance y propagación dentro de líneas de control”.
• Incendio forestal estabilizado: aquel “que sin llegar a estar controlado evoluciona dentro de las líneas de control establecidas según las previsiones y labores de extinción conducentes a su control”.
• Incendio forestal extinguido: “situación en la cual ya no existen materiales en ignición en o dentro del perímetro del incendio ni es previsible la reproducción del mismo”.

Estas mismas definiciones aparecen también en la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, aprobada por el Real Decreto 893/2013 (Directriz básica de incendios forestales), que fija los criterios mínimos que deben cumplir los planes especiales autonómicos. Aunque este real decreto ha sido parcialmente modificado por la nueva Norma Básica de Protección Civil, el glosario de fases de incendio se mantiene como referencia técnica y jurídica.

Qué significa, en la práctica, pasar de estabilizado a extinguido

A partir de esas definiciones estatales, los requisitos legales de fondo para declarar la extinción son dos, que deben concurrir de forma acumulativa:

• Ausencia total de materiales en ignición dentro del perímetro del incendio: no puede haber llamas, rescoldos activos ni brasas con capacidad de producir nuevo fuego en superficie o subsuelo.
• Imprevisibilidad razonable de reproducción: a juicio del mando de extinción, teniendo en cuenta meteorología, tipo de combustible, orografía, etc., no se considera probable que el incendio pueda reactivarse.

Mientras el incendio está “estabilizado”, sigue habiendo actividad de extinción porque, aunque su evolución es previsible y contenida por las líneas de control, todavía no se puede descartar que aparezcan focos secundarios o que alguna zona se reavive. El salto a “extinguido” supone que, tras tareas de remate y vigilancia, se ha verificado sobre el terreno que ya no queda combustible ardiendo con capacidad de reinicio y que el riesgo de reproducción es residual.

Competencias autonómicas y operativa concreta

La Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (Ley 17/2015) establece que los incendios forestales se abordan mediante Planes Especiales, que pueden ser estatales o autonómicos. Las comunidades autónomas tienen la competencia de elaborar sus propios planes de emergencia por incendios forestales, siguiendo la directriz básica estatal.

Ejemplos de estos desarrollos autonómicos son:

• Andalucía: el Plan de Emergencia por Incendios Forestales de Andalucía (Plan INFOCA), aprobado por el Decreto 371/2010 (Plan INFOCA), cuyo objeto es “establecer las medidas para la detección y extinción de los incendios forestales y la resolución de las situaciones de emergencia que de ellos se deriven”.
• Comunidad de Madrid: el Plan Especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales (INFOMA), aprobado por el Decreto 59/2017 (Plan INFOMA), que se apoya en la Ley 17/2015, la Ley de Montes y la normativa autonómica de servicios de extinción.

Estos planes autonómicos desarrollan la organización (estructura de mando, grupos de acción, centros de coordinación) y la operativa (protocolos de detección, ataque, estabilización, remate y vigilancia), pero se articulan sobre las definiciones estatales de control, estabilización y extinción. No se dispone, en las fuentes consultadas, de artículos que añadan requisitos jurídicos diferentes a los ya citados para la declaración de “extinguido”.

Quién declara jurídicamente que el incendio está extinguido

De acuerdo con el Plan Estatal de Incendios Forestales y la Directriz Básica, la dirección de la extinción corresponde al mando de extinción designado por la comunidad autónoma (y, en su caso, a un Mando Único de Extinción cuando hay intervención de medios estatales como la UME). Son estos mandos operativos, integrados en la estructura de protección civil autonómica, quienes, una vez comprobados los criterios técnicos (sin materiales en ignición y sin previsión de reproducción), comunican oficialmente el cambio de situación a “extinguido”.

En resumen, el requisito legal clave no es un trámite administrativo adicional, sino el cumplimiento de una condición material definida a nivel estatal: ausencia total de ignición dentro del perímetro y falta de previsibilidad de reactivación, verificada por los responsables de extinción en el marco de los planes especiales de protección civil.

La Unidad Militar de Emergencias (UME) no tiene la competencia ordinaria de extinguir incendios forestales —que corresponde a las comunidades autónomas—, sino una competencia de intervención extraordinaria y de apoyo cuando hay emergencias graves. Según la legislación vigente, puede ser activada en incendios forestales graves, asumir la dirección operativa si la emergencia se declara de interés nacional y ejercer el mando sobre determinados medios estatales, especialmente aéreos, siempre integrada en el sistema de protección civil.

Normas básicas que definen el papel de la UME

La UME se crea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de octubre de 2005, publicado mediante la resolución de creación de la UME. Su misión general es intervenir en todo el territorio nacional “en supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas”. El funcionamiento inicial se concreta en la Orden PRE/1776/2006, que ya la vincula a las campañas de incendios forestales.

El desarrollo clave es el Real Decreto 1097/2011, Protocolo de Intervención de la UME, que incluye expresamente los incendios forestales como uno de los supuestos en los que puede ordenarse su intervención. La organización actual se regula en la Orden DEF/160/2019, que encuadra a la UME como Mando de Emergencias de las Fuerzas Armadas y remite al citado Protocolo para sus actuaciones operativas.

En protección civil, la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil otorga a la UME la condición de servicio público de intervención y asistencia en emergencias y prevé que, en emergencias de interés nacional, su jefe asuma la dirección operativa bajo el Ministro del Interior. El marco sectorial de incendios forestales se completa con la Ley 21/2015 de Montes (modificativa de la Ley de Montes) y con el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, que define a la UME como “medio extraordinario” de titularidad estatal.

Competencias materiales en incendios forestales

Según el Protocolo de Intervención, las actuaciones operativas de la UME se centran en “salvaguardar, proteger o socorrer la vida e integridad de las personas y de sus bienes, el medio ambiente, los espacios naturales y sus recursos”. Entre las emergencias en las que puede ser activada figuran, de forma diferenciada, los “incendios forestales”, junto a otros riesgos naturales y tecnológicos.

En la práctica, el Protocolo y la Orden DEF/160/2019 le atribuyen competencias para:

• Intervenir sobre el terreno en la extinción de incendios forestales graves, desplegando sus batallones de intervención y capacidades específicas.
• Realizar solo las labores de prevención necesarias ligadas a una emergencia ya declarada; de forma expresa se excluye que haga prevención ordinaria de montes. No obstante, puede actuar en situaciones de alerta o preemergencia para minimizar la gravedad del incendio.
• Proteger el medio ambiente, los espacios naturales y sus recursos como objetivo explícito de sus operaciones.

El Plan Estatal de Incendios Forestales la clasifica como parte de los “medios extraordinarios” del Estado. Incluye entre ellos a las Fuerzas Armadas y, en particular, a la UME, que puede integrarse en el Mando Único de Extinción cuando intervienen medios extraordinarios estatales en incendios que afectan a varias comunidades autónomas.

Activación y coordinación con comunidades autónomas

La extinción ordinaria de incendios forestales corresponde a las comunidades autónomas, pero el Real Decreto 1097/2011 establece un mecanismo de activación escalonado de la UME:

• Ante un incendio forestal grave, la autoridad autonómica de protección civil puede solicitar al Ministerio del Interior la colaboración de la UME.
• El Ministerio del Interior valora la solicitud a la luz de la dimensión del incendio y de los principios de subsidiariedad y complementariedad del Estado.
• Si procede, Interior solicita al Ministerio de Defensa la intervención de la UME; el Ministro de Defensa, por delegación del Presidente del Gobierno, ordena su despliegue.

Cuando la UME interviene, uno de sus mandos se integra siempre en el Centro de Coordinación Operativa (CECOP/CECOPI) que dirige la emergencia. Si el incendio se declara “de interés nacional” conforme a la Ley 17/2015 y a la normativa básica de protección civil, el Jefe de la UME asume la dirección operativa de la emergencia bajo la superior dirección del Ministro del Interior, coordinando medios estatales y autonómicos.

Además, el Protocolo prevé que, en emergencias de interés nacional, la UME pueda requerir la puesta a su disposición de los medios aéreos de lucha contra incendios adscritos al entonces Ministerio de Medio Ambiente. Estos medios, operados por el 43.º Grupo de Fuerzas Aéreas, se regulan también en el propio real decreto y en los convenios entre Defensa y el ministerio competente en materia forestal.

Otros instrumentos de planificación relacionados

El papel de la UME en incendios se enmarca asimismo en instrumentos de planificación general como el Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (PLEGEM) y la Estrategia Nacional de Protección Civil, así como en normas sectoriales sobre formación y cualificaciones en emergencias, por ejemplo el Real Decreto 906/2013, el Real Decreto 907/2013 o el Real Decreto 260/2011, entre otros, que contribuyen al ecosistema profesional en el que la UME se coordina.

En definitiva, la legislación configura a la UME como un recurso estatal especializado y extraordinario para incendios forestales: interviene a petición y en apoyo de las comunidades autónomas, asume la dirección operativa cuando la emergencia es de interés nacional y concentra su actuación en la extinción y protección de personas, bienes y medio natural, sin sustituir las competencias preventivas y de extinción ordinaria de las administraciones autonómicas.

Otras normas mencionadas o relacionadas en este marco son, entre muchas, la norma urgente sobre incendios forestales de 2022, la regulación de cualificaciones de Seguridad y Medio Ambiente, diversas órdenes educativas como la Orden ECD/1527/2015, la Orden ECD/1523/2015 o la Orden ECD/74/2013, así como normas presupuestarias, laborales y de apoyo social en zonas afectadas por emergencias (Orden TES/443/2022, Orden ISM/707/2021, entre otras), que completan el entramado regulatorio pero no modifican el núcleo competencial descrito.

También se insertan en este contexto otras disposiciones citadas en la investigación, como la Norma Básica de Protección Civil, diversos reales decretos y órdenes sobre cualificaciones y formación (Real Decreto 624/2013, Real Decreto 1031/2011, Orden PRE/1614/2015, entre otras), así como resoluciones internas de la propia UME relativas a contratación, material y ficheros de datos personales (Resolución 281/38121/2016, Orden DEF/1863/2016, Resolución 300/38011/2011), que no alteran sus competencias en extinción de incendios forestales.

La coordinación entre comunidades autónomas y Estado frente a grandes incendios forestales se apoya en un bloque de normativa de protección civil y de montes. El eje es la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil, complementada por la planificación específica frente a incendios forestales (directriz básica y Plan Estatal) y por la legislación de montes, modificada en 2015 y de nuevo reforzada con el Real Decreto‑ley 15/2022. Sobre ello se asientan la Estrategia Nacional de Protección Civil, el Plan Estatal General de Emergencias y acuerdos internacionales como el protocolo con Portugal, además del marco europeo de protección civil citado en la propia ley de 2015.

Marco general de protección civil y reparto de competencias

La norma básica que estructura la cooperación interadministrativa es la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (Ley 17/2015). En su preámbulo se subraya que el Estado, al amparo del artículo 149.1.29.ª de la Constitución, tiene competencia no solo para responder a emergencias de interés nacional sino también para salvaguardar la coordinación de los distintos servicios de protección civil, integrándolos en un “modelo nacional mínimo”.

La ley configura un Sistema Nacional de Protección Civil como instrumento cooperativo entre Administración General del Estado, comunidades autónomas y entidades locales, e introduce mecanismos de coordinación política (Consejo Nacional de Protección Civil) y técnica (red de alerta, red de información, planes estatales y autonómicos). También reconoce expresamente el papel de la Unión Europea, al señalar que ésta ha puesto en marcha un Mecanismo de Protección Civil basado en la solidaridad entre Estados miembros, que se integra en el sistema nacional.

Planificación específica frente a incendios forestales

En el ámbito estrictamente de incendios forestales, el principal instrumento estatal de coordinación es el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros publicado mediante la Resolución de 31 de octubre de 2014 (Plan Estatal de Incendios Forestales). Este plan:

• Define la organización y procedimientos de actuación de los recursos y servicios del Estado ante emergencias por incendios forestales cuando concurre interés nacional.
• Establece los mecanismos de apoyo del Estado a los planes de las comunidades autónomas cuando estas lo requieran o no dispongan de capacidad suficiente de respuesta.
• Se integra con los planes autonómicos y de ámbito local en una estructura común de planificación.

Este Plan Estatal se elabora “de conformidad” con la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, aprobada por el Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre (RD 893/2013). Aunque esta norma ha sido derogada en parte por el Real Decreto 524/2023, la propia ficha oficial indica que la directriz básica continúa aplicándose hasta que se apruebe el nuevo instrumento de planificación que la sustituya.

El RD 893/2013 fija los requisitos mínimos que deben cumplir los planes de emergencia por incendios forestales, con la finalidad de configurar un “modelo nacional mínimo” que permita la coordinación y actuación conjunta de todas las administraciones implicadas. Prevée tres niveles de planificación: plan estatal, planes de comunidades autónomas y planes de actuación de ámbito local, además de los planes de autoprotección.

Normativa de montes y coordinación técnica

En el plano sectorial forestal, la referencia básica es la Ley 43/2003, de Montes, modificada en profundidad por la Ley 21/2015, de 20 de julio (Ley 21/2015). En su preámbulo se destaca que el artículo 7 de la ley de montes sistematiza las facultades de la Administración General del Estado, incluyendo expresamente:

• La coordinación de la elaboración y aprobación de directrices sobre distintos aspectos de la lucha contra incendios forestales.
• El despliegue de medios estatales de apoyo a las comunidades autónomas, en estrecha coordinación con estas.

La Ley 21/2015 también refuerza los órganos de coordinación con las comunidades autónomas, en el marco de la Conferencia Sectorial de Agricultura y Desarrollo Rural y de los comités técnicos específicos.

Medidas urgentes y refuerzo de la coordinación (2022)

Tras los grandes incendios de 2022, se aprobó el Real Decreto‑ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales (RDL 15/2022). En su preámbulo se recuerda que la regulación básica se encuentra en la Ley de Montes y que la coordinación nacional de los incendios forestales corresponde al Comité de Lucha contra los Incendios Forestales (CLIF), adscrito a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

El RDL 15/2022 subraya la necesidad de un marco de acción común a escala nacional, capaz de integrar a todas las administraciones y agentes responsables, y obliga a las comunidades autónomas a adaptar, en un plazo de cinco meses, sus servicios y planes de prevención, vigilancia y extinción a las nuevas exigencias mínimas estatales.

Estrategias, planes generales e instrumentos internacionales

En el plano estratégico, la coordinación se completa con la Estrategia Nacional de Protección Civil, inicialmente publicada por la Orden PCI/488/2019, de 26 de abril (Estrategia 2019) y actualizada por la Orden PJC/1430/2024, de 16 de diciembre (Estrategia 2024), que cita tanto la Ley 17/2015 como la nueva Norma Básica de Protección Civil de 2023. El marco operativo global se articula a través del Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil, aprobado por Resolución de 16 de diciembre de 2020 (Plan Estatal General), al que se anexiona el conjunto de planes estatales específicos, entre ellos el de incendios forestales.

La vertiente transfronteriza se apoya, entre otros, en el Protocolo adicional entre el Reino de España y la República Portuguesa sobre ayuda mutua en zonas fronterizas, hecho en Valladolid el 21 de noviembre de 2018 (Protocolo con Portugal), que desarrolla la cooperación técnica y la asistencia mutua en materia de protección civil, relevante para grandes incendios en áreas limítrofes.