Agregatzaile independentea: horrela funtzionatzen du dagoeneko probatu duten herrialdeetan

Con la información parlamentaria disponible, no consta en las Cortes Generales una iniciativa específica y autónoma que regule de forma directa y exclusiva la figura de los agregadores independientes (de demanda o de energía) y que esté identificada como tal en su título u objeto. La regulación de esta figura parece, por ahora, quedar encuadrada en reformas más amplias del sector energético o en desarrollo reglamentario del Gobierno, pero en las bases de datos parlamentarias consultadas no aparece un proyecto o proposición de ley dedicado expresamente a los agregadores independientes. En consecuencia, a nivel estrictamente parlamentario, no puede hablarse hoy de una “ley de agregadores independientes” en una fase concreta de tramitación, sino de un contexto de iniciativas energéticas generales aún en curso. No se dispone de más información específica sobre agregadores independientes en las fuentes consultadas.

Qué iniciativas energéticas aparecen actualmente en tramitación

Aunque no se ha localizado una norma dedicada expresamente a los agregadores independientes, sí hay varias iniciativas en el Congreso que afectan al marco energético y donde, en teoría, podría encajarse en el futuro su regulación más detallada:

• Proyecto de Ley de medidas urgentes fiscales, energéticas y sociales (procedente del RDL 4/2024), con identificación 121/000032, cuyo estado actual es de plazo de enmiendas ampliado hasta el 2‑9‑2026. Puede consultarse su ficha en la web del Congreso en este [enlace], y su publicación inicial en el Boletín de las Cortes Generales en este texto PDF.
• Real Decreto-ley 3/2025 (MOVES III), convalidado y tramitado como Proyecto de Ley 121/000056, también con plazo de enmiendas ampliado hasta el 2‑9‑2026. Su convalidación y acuerdo de tramitación constan en este boletín, y la ficha de tramitación del proyecto puede verse en este [enlace].
• Proyecto de Ley sobre el restablecimiento de la Comisión Nacional de la Energía, con identificación 121/000035, también en fase de enmiendas con plazo ampliado hasta el 2‑9‑2026. Su ficha está disponible en este [enlace].
• Proposición de Ley para garantizar la aportación de la energía nuclear en la descarbonización del sistema energético (122/000179), con toma en consideración ya aprobada y también en fase de enmiendas ampliadas hasta el 2‑9‑2026, según su ficha parlamentaria accesible en este [enlace].

Junto a estas, existen otras iniciativas sectoriales que tocan cuestiones energéticas (autoconsumo, hidroeléctrica, industria electrointensiva, evaluación ambiental), pero ninguna de ellas incorpora en su título ni en su descripción básica la regulación de los agregadores independientes:

• Proposición de Ley de modificación de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico y la Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos sobre información al consumidor (122/000130), en la Comisión de Transición Ecológica con periodo de enmiendas ya cerrado y avocación a Pleno. Sus últimas publicaciones pueden verse en este boletín y en la publicación inicial disponible en este otro PDF.
• Proposición no de Ley relativa al autoconsumo (162/000458), para debate en Pleno, donde se plantean figuras como el “gestor del autoconsumo”, pero no se menciona la figura del agregador independiente en la información disponible. Su texto puede consultarse en este documento.
• Proposición no de Ley sobre evaluación ambiental (161/000784), centrada en agilizar los procedimientos, accesible en este PDF.
• Proposición de Ley sobre concesiones hidroeléctricas y creación de “Producción Energética Española” (122/000185), ya tomada en consideración, cuyo texto puede consultarse en este boletín y en su ficha general en este [enlace].
• Otras proposiciones no de ley y debates sobre energía e industria (Alcoa San Cibrao, nudos de evacuación en Galicia) se recogen en textos como este boletín sobre Alcoa o este boletín sobre nudos de evacuación, pero tampoco identifican a los agregadores independientes como objeto regulatorio específico.

Situación concreta de la regulación de agregadores independientes

Con base en todo lo anterior, la situación puede resumirse así:

• No se ha encontrado una iniciativa concreta en las Cortes cuyo objeto declarado sea “regular la figura del agregador independiente” o términos equivalentes.
• Las iniciativas energéticas en curso se centran en fiscalidad, ayudas (como MOVES III), estructura regulatoria (restablecimiento de la CNE), nuclear, concesiones hidroeléctricas, autoconsumo o protección de consumidores.
• En el ámbito del Ejecutivo (consultas públicas, anteproyectos, desarrollo reglamentario) las fuentes consultadas no han aportado información relevante específica sobre un anteproyecto o reglamento dedicado a los agregadores independientes. No se dispone de más información en esta fase.

Por tanto, a la pregunta estricta de “en qué fase de tramitación parlamentaria” se encuentra la regulación española de los agregadores independientes, la respuesta es que, con la información disponible, no existe en la actualidad una iniciativa legislativa singularizada sobre esta figura en una fase concreta (enmiendas, ponencia, Senado, etc.). La eventual regulación se integraría, en su caso, en futuras reformas de la Ley 24/2013 o en normas de desarrollo del Gobierno que, por el momento, no aparecen reflejadas claramente en los registros parlamentarios consultados.

La supervisión de los agregadores independientes por parte de la CNMC se apoya en sus competencias generales como regulador energético y en normativa específica que abre la participación de la demanda y la agregación en los mercados eléctricos. En esencia, la CNMC no “autoriza” uno a uno a los agregadores, pero sí define y controla las reglas de mercado, las metodologías técnicas y económicas y los procedimientos de operación que condicionan su actividad. Además, supervisa el acceso de la demanda a las redes y a los servicios de balance y puede resolver conflictos entre agentes. Todo ello se articula sobre la Ley de creación de la CNMC, la Ley del Sector Eléctrico y un conjunto de circulares y resoluciones técnicas recientes.

Marco legal básico de las competencias de la CNMC

El punto de partida es la Ley 3/2013, que crea la CNMC. En su exposición y en el artículo 7 establece que, en sectores regulados como la electricidad, la Comisión ejerce funciones específicas de supervisión y control, así como de resolución de conflictos, más amplias que la mera defensa de la competencia.

De forma muy relevante para los agregadores, la Ley 3/2013 atribuye a la CNMC, en el ámbito eléctrico y gasista, la facultad de aprobar, mediante circulares (art. 30):

• Metodologías de peajes de acceso a las redes eléctricas.
• Metodologías de servicios de balance y de no frecuencia “que proporcionen incentivos adecuados para que los usuarios de la red equilibren su producción y consumo”.
• Metodologías de conexión y acceso a las redes.

Estas metodologías son el andamiaje regulatorio que permite, en la práctica, que la demanda agregada y los agregadores independientes participen en mercados y servicios de flexibilidad.

La Ley 24/2013, del Sector Eléctrico, completa este marco regulando la gestión económica y técnica del sistema y las funciones del operador del sistema y del mercado, cuya certificación realiza la CNMC. En el título V se subraya que la Comisión certifica al operador del sistema y regula el acceso y conexión a las redes, sobre cuya metodología también interviene.

Agregadores independientes y respuesta de la demanda

La figura del agregador independiente se introduce expresamente por el Real Decreto-ley 23/2020, que modifica la Ley 24/2013. En su preámbulo define la agregación como la combinación de demanda de varios consumidores o de varios generadores para su participación en cualquier mercado de electricidad, y vincula esta figura a la respuesta de la demanda y a la obligación de las autoridades reguladoras de “propiciar la participación de los recursos de la parte de la demanda (…) en los mercados mayoristas y minoristas”.

Ese mandato comunitario se traslada a la CNMC en dos planos:

• Diseñando metodologías y reglas de mercado que permitan ofertas de demanda agregada y servicios de flexibilidad.
• Supervisando que la participación de la demanda y de los agregadores se produzca en condiciones transparentes y no discriminatorias.

Circulares y reglas de mercado mayorista

La pieza central en la regulación del mercado mayorista es la Circular 3/2019 de la CNMC, que establece las metodologías que regulan el funcionamiento del mercado diario e intradiario y la operación del sistema. La propia circular se apoya en el nuevo apartado 38 del artículo 7 de la Ley 3/2013 (introducido por normativa de 2019), que atribuye a la CNMC la función de determinar las reglas de los mercados organizados de electricidad en los aspectos que el Derecho europeo reserva al regulador nacional.

A esta circular se conectan resoluciones que actualizan reglas de mercado y procedimientos para facilitar la participación de nuevos sujetos, incluidos agregadores:

• Las reglas de funcionamiento de los mercados diario e intradiario adaptadas a energías renovables y a la evolución del comité de agentes (resolución de 23 de febrero de 2023).
• Sucesivas adaptaciones para subastas intradiarias europeas y para la negociación cuarto-horaria (resolución de 23 de mayo de 2024 y resolución de 28 de febrero de 2025).

En el ámbito de los servicios de ajuste y respuesta activa de la demanda, la CNMC ha aprobado y modificado procedimientos de operación clave:

• Procedimiento 7.5 sobre el servicio de respuesta activa de la demanda y su conexión con el 14.4 (resolución de 19 de octubre de 2023, posteriormente revisada por la resolución de 6 de noviembre de 2025).
• Modificación de procedimientos para la participación de la demanda y el almacenamiento en servicios de no frecuencia y en la solución de restricciones técnicas (resolución de 6 de marzo de 2024).

Aunque estas normas no mencionan siempre de forma literal al “agregador independiente”, sí configuran los productos, requisitos técnicos, garantías y esquemas de liquidación a través de los cuales dicha figura puede ofrecer flexibilidad al sistema.

Acceso de la demanda a las redes y supervisión

En línea con las competencias de la Ley 3/2013 sobre metodologías de acceso, la CNMC ha detallado los criterios para el acceso de la demanda a las redes, aspecto esencial para agregadores que actúan sobre consumos:

• Especificaciones de detalle para la capacidad de acceso de la demanda a la red de transporte (resolución de 1 de diciembre de 2025).
• Especificaciones de detalle para la capacidad de acceso firme de la demanda a las redes de distribución (resolución de 8 de junio de 2025).

Estas resoluciones concretan, en clave técnica, la función general de la CNMC de establecer metodologías de conexión y acceso y de supervisar la gestión y asignación de capacidad en las redes, lo que incide directamente en la posibilidad de que los agregadores conecten cargas y ofrezcan flexibilidad.

Supervisión, control de mercado y resolución de conflictos

Finalmente, la Ley 3/2013 atribuye a la CNMC funciones generales de supervisión del funcionamiento eficaz y no discriminatorio de los mercados regulados y de resolución de conflictos entre agentes. Aplicado a los agregadores independientes, esto se traduce en que la Comisión puede:

• Analizar y, en su caso, modificar reglas y procedimientos cuando detecte barreras injustificadas a la participación de la demanda o a la agregación.
• Intervenir en controversias sobre acceso a redes, condiciones económicas de servicios de balance o aplicación de reglas de mercado que afecten a agentes que actúan como agregadores.

No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre un régimen sancionador específico para agregadores independientes distinto del previsto con carácter general para los sujetos del sector eléctrico en la Ley 24/2013.

En España, la figura de agregador independiente está ya reconocida en la normativa del sector eléctrico, pero sus requisitos operativos detallados se articulan de forma dispersa y, en parte, siguen dependiendo de desarrollo reglamentario y de procedimientos de operación de la CNMC y del operador del sistema. El núcleo jurídico está en la modificación de la Ley 24/2013 del Sector Eléctrico por el Real Decreto‑ley 23/2020, que introduce la definición de agregación y de agregador independiente. A partir de ahí, diversas resoluciones de la CNMC abren la participación de la demanda, el almacenamiento y las agregaciones en servicios de ajuste y de no frecuencia, pero no se observa todavía un régimen único y cerrado de “licencia de agregador” como figura separada. Con la información disponible, pueden identificarse los grandes bloques de obligaciones, pero no un listado exhaustivo y definitivo de requisitos habilitantes.

1. Marco legal básico del agregador independiente

El Real Decreto‑ley 23/2020, de 23 de junio, al modificar la Ley 24/2013, incorpora la definición de agregación y de agregador independiente como parte de la transposición del paquete europeo de Energía Limpia. En su exposición de motivos se explica que la agregación consiste en combinar la demanda de varios consumidores o la producción de varios generadores “para su venta, compra o subasta en cualquier mercado de electricidad”, y que el agregador independiente es el sujeto que presta esos servicios de agregación sin estar vinculado al suministrador del cliente, impulsando así la respuesta de la demanda y la participación de nuevos actores en el mercado (RDL 23/2020).

La Ley 24/2013, tal y como queda modificada, pasa a considerar a los agregadores independientes como “participantes en el mercado de producción de energía eléctrica” que prestan servicios de agregación, y habilita reglamentariamente su intervención en los servicios incluidos en el mercado de producción. No se aprecia, en el texto mostrado, la creación de una licencia sectorial diferenciada, sino su inclusión dentro del elenco de sujetos que pueden participar en el mercado, en condiciones que deben concretarse reglamentariamente (Ley 24/2013).

2. Relación con consumidores y comercializadoras

La modificación de la Ley 24/2013 por el RDL 23/2020 aclara que los consumidores y los titulares de instalaciones de almacenamiento pueden obtener ingresos por su participación en los servicios del mercado de producción “ya sea directamente o a través de su comercializador o de un agregador independiente”. Es decir, el agregador actúa como intermediario entre recursos de consumo/almacenamiento y los mercados, sin sustituir necesariamente a la comercializadora en el suministro.

De ello se desprende que la empresa que quiera operar como agregador independiente debe:

• Celebrar contratos privados con los consumidores, productores o titulares de almacenamiento cuyos recursos vaya a agregar, regulando derechos sobre energía, flexibilidad y contraprestaciones.
• Coordinarse con las comercializadoras que siguen siendo responsables del suministro, especialmente en lo relativo a la medida y a la imputación de energía, aunque las reglas concretas de reparto de responsabilidades no se detallan en los textos que se muestran.

No se ve en las fuentes un régimen específico de contenido contractual obligatorio con el consumidor más allá del marco general de la Ley 24/2013 y su desarrollo.

3. Participación en servicios de ajuste y flexibilidad

La Resolución de 8 de septiembre de 2022 de la CNMC, que aprueba las Condiciones aplicables a los servicios de no frecuencia y otros servicios para la operación del sistema eléctrico peninsular español, es clave para entender el acceso de la demanda agregada. Estas condiciones permiten la participación de “instalaciones de producción, instalaciones de generación asociadas a autoconsumo, instalaciones de almacenamiento e instalaciones de demanda, así como su agregación, mediante oferta a aquellos servicios que por sus características así lo faculten”, bajo las condiciones de las propias Condiciones y de los procedimientos de operación (artículos 2 y siguientes) (Condiciones CNMC servicios no frecuencia).

En esta resolución se establece que:

• El proveedor del servicio es el participante en el mercado que suministra el servicio según los procedimientos de operación.
• Las “posibles condiciones de agregación” de instalaciones para participar en estos servicios se fijarán en los procedimientos de operación aplicables a cada servicio.

Además, la Resolución de 19 de octubre de 2023 de la CNMC, que aprueba el nuevo procedimiento de operación 7.5 sobre el servicio de respuesta activa de la demanda (SRAD), desarrolla un producto específico de balance basado precisamente en la participación de la demanda, con subastas anuales y asignación de potencia de respuesta (P.O. 7.5 SRAD). Aunque el texto mostrado se centra en la justificación y diseño del producto, confirma la orientación regulatoria hacia la incorporación de la demanda –y, por extensión, de su agregación– a los servicios de balance.

4. Requisitos técnicos, de balance, garantías y sanciones

De la configuración legal y regulatoria se derivan varios bloques de obligaciones para la empresa que actúe como agregador independiente:

• Requisitos de participante en el mercado: al ser considerado participante en el mercado de producción, debe cumplir los requisitos generales que se exijan a estos sujetos en las reglas del mercado diario e intradiario (aprobadas por Resolución de 9 de mayo de 2018) y en la normativa de acceso al operador del mercado y al operador del sistema (reglas de mercado diario e intradiario). En las fuentes consultadas no se detallan esos requisitos (solvencia, sistemas de comunicación, etc.), pero se aplican con carácter general a todo participante.
• Responsabilidad por desvíos y balance: la participación en servicios de balance y en el mercado de producción implica someterse a las condiciones relativas al balance, a la liquidación de desvíos y a los procedimientos de operación que la CNMC va adaptando (por ejemplo, Resoluciones de 24.12.2020, 25.4.2024 o 2.4.2025 sobre condiciones de balance y liquidación cuarto-horaria; en particular, la Resolución de 25 de abril de 2024 y la Resolución de 28 de marzo de 2025 sobre liquidación quinceminutal).
• Garantías financieras: al no existir un régimen específico para agregadores en las fuentes vistas, se entiende que deben prestar las mismas garantías de mercado que el resto de participantes, según definan el operador del mercado y del sistema en sus reglas; no se detalla, sin embargo, cuantía ni forma específica.
• Régimen sancionador: la empresa queda sometida al régimen sancionador general de la Ley 24/2013, aplicable a las actividades del sistema eléctrico y a los sujetos que participan en los mercados. No se recogen infracciones específicas para agregadores independientes distintas de las ya previstas para el incumplimiento de obligaciones de mercado, balance o información.

5. Grado de desarrollo del marco

Con la información disponible, el derecho español ha dado los pasos esenciales: reconoce la figura del agregador independiente, habilita su participación en mercados y servicios de ajuste y abre explícitamente la puerta a la agregación de demanda y almacenamiento en las Condiciones de servicios de no frecuencia. Sin embargo, muchos requisitos concretos (procedimentales, técnicos, de registro específico si se llegara a crear) se dejan a posteriores desarrollos reglamentarios y procedimientos de operación, que se están actualizando de forma incremental. No se dispone en las fuentes de un catálogo cerrado de “requisitos legales” específico y diferenciado para registrarse como agregador independiente más allá de los que corresponden a cualquier participante en el mercado eléctrico.