Incendis a Espanya avui, 28 de juliol: millora la situació en diversos fronts, però els grans incendis continuen actius

A Espanya, l’“emergència d’interès nacional” és una categoria jurídica específica de l’àmbit de protecció civil que es declara quan una emergència supera la capacitat autonòmica o local i exigeix direcció estatal. La clau és distingir entre emergències ordinàries (gestionades per CCAA i entitats locals), emergències d’interès nacional (dirigides pel Ministeri de l’Interior) i, en un nivell més polític-estratègic, la “situació d’interès per a la seguretat nacional” que declara el president del Govern. Sobre aquesta base, el Govern pot a més activar estats d’alarma i aprovar reials decrets-llei per adoptar mesures urgents.

1. Marc normatiu bàsic

Els procediments es recolzen sobretot en tres grans normes estatals:

• Protecció civil: Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil.
• Seguretat nacional i gestió de crisis: Llei 36/2015, de Seguretat Nacional.
• Estats d’alarma, excepció i setge: Llei Orgànica 4/1981.

A més, es recolzen en normes de desenvolupament com la Norma Bàsica de Protecció Civil, i en l’àmbit sanitari, en la Llei 33/2011, General de Salut Pública i la Llei 2/2021 (COVID-19).

2. Quan és una “emergència d’interès nacional” (Llei 17/2015)?

La Llei 17/2015 defineix expressament les emergències d’interès nacional com:

• Les que requereixen aplicar la Llei Orgànica 4/1981 (estats d’alarma, excepció o setge).
• Les que afecten diverses comunitats autònomes i necessiten coordinació supraautonòmica.
• Les que, per la seva dimensió efectiva o previsible, requereixen una direcció de caràcter nacional.

En aquest règim, la sentència del Tribunal Constitucional 58/2017 va confirmar la constitucionalitat de l’article 29 de la Llei 17/2015 sobre la declaració d’aquestes emergències (STC 58/2017).

Autoritat competent i acte de declaració

• La autoritat que declara l’emergència d’interès nacional és el ministre de l’Interior.
• Pot fer-ho per iniciativa pròpia o a instància de les comunitats autònomes o dels delegats del Govern en elles.
• Es requereix una prèvia comunicació a les CCAA afectades, “per mitjans que no perjudiquin la rapidesa de la declaració i l’eficàcia de la resposta pública”.

La llei no imposa una forma normativa concreta (no parla de reial decret), però en la pràctica la declaració es formalitza mitjançant resolució/acte del ministre de l’Interior, que s’integra en el dispositiu general del Sistema Nacional de Protecció Civil.

Efectes immediats de la declaració

Declarada l’emergència d’interès nacional, la Llei 17/2015 estableix que:

• El ministre de l’Interior assumeix la direcció de l’emergència: ordenació i coordinació de les actuacions i gestió de tots els recursos estatals, autonòmics i locals del territori afectat.
• La direcció operativa s’exerceix a través del Centre Nacional de Seguiment i Coordinació d’Emergències de Protecció Civil, que actua com a centre de coordinació operativa, integrant els centres autonòmics.
• El Govern manté la competència per declarar una “zona afectada greument per una emergència de protecció civil”, la qual cosa activa paquets d’ajudes i mesures especials (fiscals, laborals, de Seguretat Social), sovint desenvolupades per ordres ministerials específiques (per exemple, Ordre TES/443/2022 o Ordre ISM/707/2021).

3. Relació amb els estats d’alarma (LO 4/1981)

La Llei Orgànica 4/1981 permet al Govern declarar l’estat d’alarma, mitjançant reial decret acordat en Consell de Ministres, quan existeixin:

• Catàstrofes, calamitat o desgràcies públiques (terratrèmols, inundacions, incendis, etc.).
• Crisi sanitàries (epidèmies, contaminacions greus, etc.).
• Paralització de serveis públics essencials o desabastiment de productes de primera necessitat.

Aquest reial decret fixa àmbit territorial, durada (màx. 15 dies) i efectes, i la seva pròrroga requereix autorització del Congrés. Moltes emergències d’interès nacional es solapen amb l’activació d’un estat d’alarma, però són categories jurídiques diferents: la primera és de protecció civil; la segona, de suspensió o restricció excepcional de drets.

4. Situació d’interès per a la seguretat nacional (Llei 36/2015)

En paral·lel, la Llei 36/2015 crea la “situació d’interès per a la seguretat nacional” com a marc de gestió de crisis de gran entitat que no requereix, d’entrada, estats d’alarma o excepció.

• La declara el president del Govern, amb assistència del Consell de Seguretat Nacional.
• Activa tota l’arquitectura de gestió de crisis (Consell de Seguretat Nacional, comitès especialitzats, Departament de Seguretat Nacional) i la mobilització coordinada de recursos públics i privats.
• No confereix per si mateixa les potestats extraordinàries de la LO 4/1981: si són necessàries, s’ha de declarar a més l’estat d’alarma, excepció o setge.

5. Emergències sanitàries i ús de reials decrets-llei

En sanitat, la Llei 33/2011 i, per a la COVID-19, la Llei 2/2021 i múltiples reials decrets-llei van articular la resposta. El Govern va recórrer de forma intensa al decret-llei (art. 86 CE) per adoptar mesures urgents econòmiques, socials i sanitàries, sempre sota posterior control del Congrés.

La fi de la crisi sanitària per COVID-19 es va declarar mitjançant Acord del Consell de Ministres, publicat per la Ordre SND/726/2023, la qual cosa il·lustra que tant l’activació com la desactivació de situacions d’emergència sanitària es canalitzen a través d’acords governamentals formals publicats al BOE.

El ministre de l’Interior és la màxima autoritat estatal en protecció civil i coordinació d’emergències a Espanya. La Llei 17/2015 del Sistema Nacional de Protecció Civil li atribueix la responsabilitat fonamental en aquesta matèria dins l’Administració General de l’Estat, sota la direcció política i la coordinació superior del Govern. A més, el titular d’Interior declara i dirigeix les emergències d’interès nacional, proposa l’Estratègia i la Norma Bàsica de Protecció Civil, i emmarca sota la seva autoritat la Direcció General de Protecció Civil i Emergències i el Centre Nacional de Seguiment i Coordinació d’Emergències. També és la referència espanyola davant el Mecanisme de Protecció Civil de la UE i altres fòrums internacionals.

Marc general de competències del ministre de l’Interior

Segons la Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, s’opta per atribuir la responsabilitat fonamental en protecció civil al Ministeri de l’Interior, mantenint la coordinació superior en el Govern. La pròpia llei indica que el titular del Ministeri de l’Interior serà la “autoritat superior en la matèria”, i se li atribueixen les competències específiques necessàries per exercir aquesta condició.

En aquest esquema:

• Delegats del Govern: actuen com a coordinadors de les actuacions dels òrgans i serveis de l’Administració General de l’Estat en el territori, sota instruccions del Ministeri de l’Interior.
• Direcció General de Protecció Civil i Emergències: emmarca, entre altres, les funcions del Centre Nacional de Seguiment i Coordinació d’Emergències de Protecció Civil.

Direcció i coordinació estatal de la protecció civil

La llei estableix que el Sistema Nacional de Protecció Civil es basa, entre altres, en l’existència d’una Estratègia del Sistema Nacional de Protecció Civil. Aquesta Estratègia és aprovada pel Consell de Seguretat Nacional, però a proposta del ministre de l’Interior (Llei 17/2015, passatge sobre l’Estratègia). Aquesta Estratègia integra i alinea totes les actuacions de l’Administració General de l’Estat en la matèria.

Així mateix, la llei preveu un Pla Estatal General d’Emergències de Protecció Civil, el contingut del qual desenvolupa l’organització i procediments de l’Administració General de l’Estat per prestar suport i, en emergències d’interès nacional, exercir la direcció i coordinació del conjunt de les Administracions públiques. L’aprovació d’aquest Pla correspon al Govern, a proposta del ministre de l’Interior, tal com es reflecteix en la pròpia Llei 17/2015 i en la resolució que publica el Pla Estatal General (aprovació del Pla Estatal General d’Emergències).

Coordinació amb comunitats autònomes i altres ministeris

La Llei 17/2015 subratlla que, per la naturalesa transversal de la protecció civil, altres departaments ministerials tenen funcions importants, però exigeix reforçar els mecanismes de coordinació. Aquest reforç s’articula, en l’àmbit polític i tècnic, a través de:

• El Consell Nacional de Protecció Civil, òrgan de cooperació en què participen comunitats autònomes i Administració Local “al més alt nivell” per a l’elaboració de la política estatal. El Govern, “a proposta del ministre de l’Interior”, ha d’elevar al Senat una memòria anual sobre l’eficàcia del Sistema Nacional.
• Els Delegats del Govern, que coordinen a cada comunitat autònoma les actuacions de l’Administració General de l’Estat en emergències, seguint les instruccions d’Interior.
• Instruments de col·laboració: la llei preveu que el Ministeri de l’Interior pugui subscriure instruments de col·laboració amb altres departaments, altres Administracions i entitats públiques o privades per a actuacions preventives finançades amb el Fons de Prevenció d’Emergències.

Gestió de grans emergències i emergències d’interès nacional

Les emergències d’interès nacional són aquelles que, entre altres supòsits, requereixen una direcció de caràcter nacional o afecten diverses comunitats autònomes i exigeixen aportació de recursos supraautonòmics. La Llei 17/2015 estableix que:

• La declaració d’emergència d’interès nacional correspon al titular del Ministeri de l’Interior, per iniciativa pròpia o a instància de comunitats autònomes o Delegats del Govern, amb comunicació prèvia a les comunitats afectades.
• Un cop declarada, el ministre de l’Interior assumeix la seva direcció, que comprèn l’ordenació i coordinació de les actuacions i la gestió de tots els recursos estatals, autonòmics i locals de l’àmbit territorial afectat, sense perjudici del previst sobre estats d’alarma, excepció i setge.

Operativament, la Llei 17/2015 atribueix al Centre Nacional de Seguiment i Coordinació d’Emergències de Protecció Civil, emmarcat en la Direcció General de Protecció Civil i Emergències, funcions clau:

• Actuar com a Centre de Coordinació Operativa en les emergències d’interès nacional, integrant en ell els òrgans de coordinació d’emergències de les comunitats autònomes.
• Gestionar la Xarxa d’Alerta Nacional de Protecció Civil, el responsable de la qual és el Ministeri de l’Interior a través d’aquest Centre, que rep avisos de tots els organismes públics amb capacitat de detecció i comunica alertes a les autoritats competents.

Representació internacional i europea en protecció civil

La Llei 17/2015 preveu expressament la participació d’Espanya en el Mecanisme de Protecció Civil de la Unió Europea i en missions de cooperació internacional. En aquest àmbit, el Centre Nacional de Seguiment i Coordinació d’Emergències de Protecció Civil, dependent d’Interior, ha de:

• Actuar com a punt de contacte per a la comunicació i intercanvi d’informació amb els òrgans de la Unió Europea en el marc del Mecanisme de Protecció Civil de la Unió i amb altres organismes internacionals, així com amb òrgans homòlegs d’altres països.

Aquesta funció es complementa amb acords bilaterals subscrits per Espanya a través del Ministeri de l’Interior, com l’acord administratiu amb França sobre assistència i ajuda d’emergència en zones frontereres, que concreten la cooperació operativa davant emergències transfrontereres.

Norma Bàsica i planificació estatal

La Norma Bàsica de Protecció Civil, aprovada per reial decret, s’aprova “a proposta del titular del Ministeri de l’Interior” i previ informe del Consell Nacional de Protecció Civil. La Norma Bàsica vigent es recull en el Reial Decret 524/2023, que actualitza les directrius bàsiques per a la identificació de riscos, el contingut mínim dels plans de protecció civil i els criteris generals de planificació.

Sobre aquesta base, s’aproven i actualitzen els diferents plans estatals de protecció civil (per exemple, el Pla Estatal de Protecció Civil davant el Risc de Maremotos, aprovat conforme a l’art. 15.3 de la Llei 17/2015, publicat mitjançant resolució al BOE: Pla estatal davant risc de maremotos), tots ells inserits en l’arquitectura dirigida políticament pel ministre de l’Interior.

A Espanya no hi ha una única norma que detalli pas a pas “com” evacuar o confinar un municipi per incendi forestal, sinó un marc escalonat: l’Estat fixa les bases de protecció civil i incendis, i cada comunitat autònoma desenvolupa les seves pròpies lleis i plans especials on es concreten les ordres d’evacuació o confinament. En la pràctica, les decisions s’adopten dins d’aquests plans, per l’autoritat designada (normalment en el nivell municipal o autonòmic) i en els nivells d’emergència previstos. Els requisits jurídics clau són: existir un pla aprovat, actuar conforme a la Norma Bàsica de Protecció Civil, respectar la distribució competencial i garantir la protecció de col·lectius vulnerables.

Marc estatal bàsic de protecció civil

La peça central és la Llei 17/2015, de 9 de juliol, del Sistema Nacional de Protecció Civil, que configura la protecció civil com a part de la seguretat pública i estableix el sistema nacional, els plans territorials i especials i la coordinació entre Estat, comunitats autònomes i entitats locals (Llei 17/2015). Aquesta llei no baixa al detall de quan evacuar un nucli de població, però sí fixa que:

• L’Estat té competència bàsica per ordenar i coordinar la protecció civil i per intervenir quan l’emergència sigui d’interès nacional.
• Les comunitats autònomes organitzen els seus serveis de protecció civil i aproven plans especials per a riscos concrets, entre ells els incendis forestals.
• Les entitats locals poden aprovar plans municipals de protecció civil i disposar de serveis propis.

La Llei 17/2015 es complementa amb la Norma Bàsica de Protecció Civil, aprovada pel Reial Decret 524/2023, de 20 de juny, que actualitza i en part substitueix directrius anteriors i consolida el sistema de plans territorials i especials (Norma Bàsica de Protecció Civil). Aquesta Norma Bàsica integra les antigues directrius bàsiques, aclareix la distinció entre plans territorials i especials i fixa el “mínim comú” que han de respectar els plans autonòmics i municipals, inclosos els relatius a incendis forestals.

Normativa específica d’incendis forestals

En el pla sectorial, la Llei 43/2003, de Montes, modificada per la Llei 21/2015, estableix el marc general de la gestió forestal i la prevenció i lluita contra els incendis (Llei de Montes, Llei 21/2015). Es tracta de normes bàsiques que després desenvolupen les comunitats autònomes en les seves pròpies lleis forestals i de prevenció d’incendis.

En l’àmbit estrictament de protecció civil, s’aprova la Directriu bàsica de planificació de protecció civil d’emergència per incendis forestals, mitjançant el Reial Decret 893/2013 (Directriu bàsica d’incendis forestals). Aquesta directriu, avui parcialment modificada per la Norma Bàsica de 2023, fixa el contingut mínim dels plans especials d’incendis forestals: estructura de direcció, nivells d’emergència, procediments d’alerta i mobilització, així com el marc general per a mesures com l’evacuació o el confinament, que les comunitats han de concretar. No es disposa de més informació en les fonts consultades sobre l’articulat exacte relatiu a evacuacions.

El Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals, aprovat per Acord del Consell de Ministres i publicat per Resolució de 31 d’octubre de 2014 (Pla Estatal d’incendis forestals), regula com s’organitza la resposta quan l’Estat ha de donar suport a una comunitat autònoma o assumir la direcció per interès nacional. De nou, els detalls operatius d’evacuacions es fixen en els plans autonòmics i en els plans municipals, que han de ser coherents amb aquest pla estatal.

A més, el Reial Decret-llei 15/2022, de 1 d’agost, introdueix mesures urgents en matèria d’incendis forestals (reforç de mitjans, planificació, etc.), però les fonts consultades no aporten detall específic addicional sobre evacuacions o confinaments (RDL 15/2022).

Plans i competències autonòmiques i locals

A partir d’aquest marc bàsic, cada comunitat autònoma aprova:

• La seva pròpia llei de protecció civil o d’emergències, on s’identifica l’autoritat competent per declarar l’emergència i ordenar mesures com l’evacuació o el confinament de població.
• Un pla territorial de protecció civil (d’àmbit autonòmic) que estableix els nivells d’emergència, la direcció del pla i la coordinació amb els municipis.
• Un pla especial de protecció civil per incendis forestals, que desenvolupa la Directriu bàsica estatal i fixa els procediments concrets per decidir evacuacions (criteris de risc, zones de seguretat, rutes, transport, allotjament temporal, etc.).

Per la seva banda, molts ajuntaments aproven plans municipals d’emergència, integrats en l’esquema autonòmic, on es concreten els protocols d’avís a la població, punts de reunió, ús d’instal·lacions municipals com albergs, etc. No es disposa de més informació en les fonts consultades sobre exemples concrets de normes autonòmiques o municipals.

Protecció de col·lectius vulnerables i estratègia nacional

Un element transversal és la protecció de les persones especialment vulnerables. L’Estat ha adaptat les directrius bàsiques i plans estatals per millorar l’atenció a persones amb discapacitat i altres col·lectius vulnerables davant emergències, mitjançant el Reial Decret 734/2019 i l’Ordre PCI/1283/2019 (RD 734/2019, Ordre PCI/1283/2019). Aquestes normes obliguen que en els plans i en les operacions d’evacuació o confinament es prevegin específicament els suports a aquestes persones.

Finalment, l’Estratègia Nacional de Protecció Civil, publicada per Ordre PCI/488/2019 i actualitzada el 2024 (Estratègia 2019, Estratègia 2024), marca les prioritats del sistema, entre elles la millora de la gestió de grans incendis forestals i de la resposta coordinada, incloent la planificació d’evacuacions massives quan sigui necessari.

En conclusió, els requisits legals per evacuar o confinar municipis per incendi forestal deriven d’aquest entramat: norma bàsica estatal + lleis autonòmiques + plans especials i municipals. Per conèixer els procediments concrets (qui signa l’ordre, llindars de risc, radis d’evacuació, etc.) és imprescindible acudir a la llei autonòmica de protecció civil i al pla especial d’incendis forestals de la comunitat afectada, que desenvolupen el marc bàsic aquí resumit.