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Para modificar los impuestos que gravan la compraventa de vivienda en España hay que distinguir dos niveles de decisión: el estatal (donde se definen las figuras y elementos esenciales de los tributos) y el autonómico/local (donde, en buena parte, se fijan tipos y beneficios fiscales). En todos los casos la clave es el procedimiento legislativo parlamentario, con diferencias según quién tenga la competencia.

1. ¿Qué impuestos están en juego y de quién dependen?

En una compraventa de vivienda pueden intervenir, principalmente:

• IVA (vivienda nueva): impuesto estatal regulado en la Ley del IVA. Solo el Estado puede crear, suprimir o configurar sus elementos esenciales y tipos, aunque la UE condiciona mucho su margen.
• Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITP‑AJD) (vivienda usada y ciertos documentos notariales): figura estatal pero cedida a las comunidades autónomas, que pueden fijar tipos, bonificaciones y deducciones dentro del marco básico estatal.
• Tributos locales vinculados a la operación, especialmente:
  • La plusvalía municipal (Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana).
  • Determinados aspectos del IBI que inciden en la tenencia posterior del inmueble.
  Su marco general lo establece una ley estatal (Ley Reguladora de las Haciendas Locales), pero los tipos y bonificaciones se fijan en las ordenanzas fiscales municipales, aprobadas por los plenos de los ayuntamientos.

2. Modificación de impuestos a nivel estatal

Para cambiar el IVA de la vivienda, la estructura básica del ITP‑AJD o el marco legal de los tributos locales, se requiere una ley estatal ordinaria (o un Real Decreto‑ley convalidado), tramitada en las Cortes Generales.

Las vías más habituales son:

• Proyecto de ley del Gobierno:
  • El Gobierno prepara el texto (a menudo en el Ministerio de Hacienda) y lo aprueba en Consejo de Ministros.
  • Lo remite al Congreso de los Diputados, donde la Mesa lo admite a trámite y se abre el plazo de enmiendas.
  • Puede haber un debate de totalidad en Pleno. Si supera esa fase, pasa a comisión, que discute y vota las enmiendas y elabora un dictamen.
  • El dictamen se debate y vota en el Pleno del Congreso. Aquí basta, en general, una mayoría simple (más síes que noes).
  • El texto aprobado se envía al Senado, que puede aprobarlo, enmendarlo o vetarlo. El veto o las enmiendas se devuelven al Congreso.
  • El Congreso puede levantar el veto por mayoría absoluta o, transcurridos dos meses, por mayoría simple, y acepta o rechaza las enmiendas del Senado.
  • El texto final se remite al Rey para su sanción y promulgación y se publica en el BOE.
• Proposición de ley:
  • La iniciativa parte de un grupo parlamentario, de un parlamento autonómico o, en su caso, de iniciativa popular.
  • La tramitación interna (enmiendas, comisión, plenos de Congreso y Senado) sigue un esquema muy similar al de los proyectos de ley.
• Real Decreto‑ley:
  • El Gobierno puede modificar con carácter urgente la fiscalidad de la vivienda mediante un Decreto‑ley, que entra en vigor tras su publicación en el BOE.
  • Debe ser convalidado por el Congreso en el plazo máximo de 30 días, por mayoría simple.
  • El Congreso puede tramitarlo además como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, permitiendo introducir cambios posteriores.

En la práctica, muchos ajustes fiscales sobre vivienda se introducen en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, que sigue un procedimiento con rasgos propios pero también basado en mayorías simples en Congreso y revisión en Senado.

3. Modificación de tipos y beneficios a nivel autonómico

Las comunidades autónomas pueden modular, dentro de los márgenes estatales, el tipo impositivo y las bonificaciones del ITP‑AJD aplicables a la vivienda, y crear deducciones autonómicas vinculadas a la compra de vivienda en sus propios impuestos.

El procedimiento, en términos generales, replica el estatal:

• El Gobierno autonómico elabora un proyecto de ley tributaria o presupuestaria.
• Lo remite al parlamento autonómico, donde se tramita con fases de admisión, enmiendas, comisión y plenos.
• La aprobación exige normalmente mayoría simple, salvo que el Estatuto o el reglamento interno establezcan otro requisito.
• No hay “Senado autonómico”: el texto aprobado se remite directamente a promulgación por la presidencia de la comunidad y publicación en el boletín oficial autonómico.

4. Cambios en tributos locales (plusvalía, ordenanzas)

Dentro del marco estatal, los ayuntamientos modifican tipos, coeficientes y bonificaciones de la plusvalía o del IBI mediante ordenanzas fiscales:

• La propuesta suele partir del equipo de gobierno municipal.
• Se somete a aprobación inicial por el pleno del ayuntamiento.
• Se abre un periodo de información pública y alegaciones.
• Se aprueba definitivamente en pleno y se publica en el boletín oficial de la provincia o de la comunidad uniprovincial.

En resumen, modificar la fiscalidad de la compraventa de vivienda implica combinar decisiones en las Cortes Generales, en los parlamentos autonómicos y en los plenos municipales, siempre mediante procedimientos formales de elaboración, debate, enmienda y votación, con mayorías en general simples pero con distintas cámaras y niveles competenciales implicados.

El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPAJD) es un tributo estatal cedido a las comunidades autónomas (CCAA). Eso significa que la titularidad normativa básica es del Estado, pero la gestión, recaudación y una parte relevante de la capacidad para modular el impuesto corresponde a las CCAA, dentro de límites fijados por la Constitución y la legislación de financiación autonómica.

Marco constitucional y legal básico

Las competencias autonómicas sobre el ITPAJD se apoyan en tres pilares:

• Constitución Española (arts. 133, 156 y 157): el Estado tiene la potestad originaria para establecer tributos; las CCAA pueden asumir tributos cedidos y disponer de capacidad normativa en los términos que fijen las leyes estatales y la LOFCA.
• LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las CCAA): define el régimen general de cesión de tributos y el tipo de competencias que pueden asumir las CCAA (gestión, recaudación, inspección y cierta capacidad normativa).
• Ley de cesión de tributos (por ejemplo, la Ley 22/2009 para el sistema común): concreta qué aspectos del ITPAJD se ceden a las CCAA y con qué alcance.

El Estado mantiene la competencia exclusiva sobre la estructura esencial del impuesto: hechos imponibles (qué operaciones se gravan), sujeción, no sujeción, delimitación general de la base imponible, devengo y elementos básicos de la liquidación. Sobre esa “arquitectura” común las CCAA pueden modular el tributo.

Capacidad normativa de las comunidades autónomas

En el marco de la normativa estatal básica, las CCAA pueden actuar, de forma general, sobre los siguientes elementos del ITPAJD:

• Tipos de gravamen:
  • En la modalidad de Transmisiones Patrimoniales Onerosas (TPO), pueden fijar tipos generales y reducidos (por ejemplo, para vivienda habitual, familias numerosas, jóvenes, personas con discapacidad, zonas rurales, etc.).
  • En Actos Jurídicos Documentados (AJD), pueden modular el tipo de la cuota variable de documentos notariales y establecer tipos distintos para determinadas operaciones (como la adquisición de vivienda habitual o determinadas escrituras empresariales).
  • En la modalidad de Operaciones Societarias (allí donde sigue vigente), pueden establecer tipos y beneficios específicos o incluso bonificaciones amplias en determinados supuestos de reestructuraciones.
• Deducciones, bonificaciones y tipos reducidos:
  • Pueden aprobar bonificaciones en la cuota o tipos superreducidos para finalidades de política económica o social: acceso a vivienda, apoyo a colectivos vulnerables, impulso de determinadas actividades productivas, etc.
  • También pueden introducir deducciones autonómicas ligadas a circunstancias personales o económicas, siempre respetando los límites que marque la normativa estatal (por ejemplo, no pueden vaciar de contenido el impuesto ni vulnerar principios de igualdad y solidaridad).
• Gestión, recaudación e inspección:
  • Las CCAA asumen la gestión material del impuesto: organización de oficinas gestoras, modelos de autoliquidación, plazos y procedimientos administrativos dentro del marco común de la Ley General Tributaria.
  • Ejercen las competencias de recaudación en período voluntario y ejecutivo, así como las actuaciones de comprobación de valores e inspección.
  • Pueden dictar normativa propia de desarrollo (reglamentos y órdenes) sobre aspectos de tramitación, documentación, medios de pago, presentación telemática, etc.
• Beneficios fiscales de carácter autonómico:
  • Pueden crear exenciones, bonificaciones o tipos reducidos “autonómicos” siempre que no contradigan exenciones estatales obligatorias ni vulneren la normativa de estabilidad presupuestaria o ayudas de Estado.

Límites a la autonomía tributaria autonómica

La capacidad normativa autonómica está acotada por varios tipos de límites:

• Límites constitucionales: respeto al principio de igualdad, a la solidaridad interterritorial y a la prohibición de medidas que, en la práctica, supongan obstáculos injustificados a la unidad de mercado.
• Límites de la LOFCA y de la ley de cesión: definen qué elementos del tributo son “cedibles” y cuáles permanecen reservados al Estado. Por ejemplo, el hecho imponible y la definición básica de la base imponible no pueden ser alterados por cada comunidad.
• Normativa estatal básica del propio impuesto: el texto refundido estatal fija un “mínimo común denominador” que las CCAA no pueden contradecir; su regulación ha de ser complementaria, no sustitutiva.
• Límites materiales y de estabilidad presupuestaria: la autonomía financiera debe ejercerse de forma coherente con la sostenibilidad de las finanzas públicas y las reglas de disciplina fiscal.

Margen real de autonomía

En la práctica, el ITPAJD es uno de los tributos donde más se aprecia la diferenciación territorial. Las CCAA han utilizado con intensidad:

• La fijación de tipos distintos de TPO y AJD, especialmente en vivienda.
• La introducción de múltiples bonificaciones y tipos reducidos dirigidos a colectivos concretos.
• La adaptación de procedimientos de gestión y comprobación de valores a sus propias prioridades administrativas.

Ese margen, sin embargo, no alcanza a rediseñar el impuesto desde cero: todas las comunidades operan sobre el mismo esquema básico estatal. La autonomía se materializa, sobre todo, en el grado de presión fiscal efectiva y en la orientación de los incentivos, lo que explica que la carga tributaria por ITPAJD pueda variar sensiblemente según el territorio en el que se realice la operación gravada.

En el ordenamiento español no existe, a día de hoy, una norma que diga “para hipotecas por encima del 80 % del valor de tasación el prestatario debe cumplir los requisitos X, Y y Z”. Lo que hay es un marco de concesión responsable y evaluación de solvencia que se aplica a toda hipoteca, y que en la práctica lleva a que las entidades endurezcan sus criterios internos cuando el préstamo supera el 80 % de financiación.

1. Marco legal básico aplicable

• Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario (BOE-A-2019-3814), aplicable a préstamos con hipoteca sobre inmuebles de uso residencial.
• Real Decreto 309/2019, de 26 de abril, que desarrolla parcialmente la Ley 5/2019 (BOE-A-2019-6299).
• Circular 5/2012 (y su modificación por la Circular 1/2021) y la Circular 1/2013 sobre la Central de Información de Riesgos, del Banco de España, que refuerzan la responsabilidad en la concesión de préstamos y la evaluación de solvencia.
• Circular 2/2016 del Banco de España, sobre supervisión y solvencia, que adapta al derecho español la regulación prudencial europea (Basilea III, Reglamento (UE) 575/2013), influyendo en cómo las entidades gestionan el riesgo de hipotecas de alto LTV.

Ninguna de estas normas fija un límite rígido de LTV del 80 % para el prestatario. Ese umbral funciona sobre todo como referencia prudencial: por encima, la operación se considera de mayor riesgo y se exige más cautela.

2. Requisitos legales mínimos para cualquier hipoteca (también >80 %)

La Ley 5/2019 establece, entre otros, estos requisitos clave:

• Evaluación en profundidad de la solvencia del prestatario, fiador o garante antes de conceder el préstamo (artículos sobre “evaluación de la solvencia”). La entidad debe analizar:
  • Situación de empleo y estabilidad laboral.
  • Ingresos actuales y previsibles durante la vida del préstamo.
  • Activos en propiedad, ahorro y patrimonio.
  • Gastos fijos y de manutención.
  • Otras deudas y compromisos de pago.
  • En su caso, nivel de ingresos previsto tras la jubilación si el préstamo llega más allá de la vida laboral.
• La solvencia no puede basarse principalmente en la garantía real (la propia vivienda), ni en la expectativa de que su valor aumente. Esto es especialmente relevante en hipotecas con LTV muy elevado: la ley obliga a mirar la capacidad real de pago, no sólo la tasación.
• Procedimientos internos específicos y revisados periódicamente para evaluar solvencia, supervisados por el Banco de España, sin repercutir su coste al cliente.
• Transparencia e información precontractual reforzada: entrega de la FEIN, Ficha de Advertencias Estandarizadas, simulaciones de cuotas, advertencias de riesgo, etc., con una antelación mínima de diez días naturales.
• Prohibición general de ventas vinculadas (art. 17 Ley 5/2019): el banco no puede obligar a contratar paquetes cerrados de productos (por ejemplo, hipoteca + varios seguros) sin ofrecer el préstamo por separado, salvo excepciones reguladas. Sí son posibles ventas combinadas, con condiciones diferenciadas, siempre que se informe claramente.

3. Cómo se proyecta esto en hipotecas de alto LTV (>80 %)

Desde el punto de vista estrictamente legal, el prestatario que busca una hipoteca superior al 80 % del valor de tasación o compraventa debe cumplir los mismos requisitos formales que para cualquier hipoteca: estar dentro del ámbito de la Ley 5/2019, superar la evaluación de solvencia y haber recibido la información y asesoramiento exigidos.

La diferencia práctica viene dada por la regulación prudencial y las políticas internas de riesgo de las entidades, influenciadas por:

• Normativa de solvencia (Basilea III, Circular 2/2016): las hipotecas con LTV alto consumen más capital regulatorio y se consideran más riesgosas, por lo que las entidades tienden a endurecer sus criterios.
• Obligación de concesión responsable (Ley 5/2019 y Circular 5/2012 modificada por Circular 1/2021): el banco debe evitar situar al cliente en escenarios de sobreendeudamiento.
• Consulta reforzada a la Central de Información de Riesgos (CIR), regulada por la Circular 1/2013 y sus modificaciones: se verifican todas las deudas y riesgos del cliente antes de aprobar operaciones especialmente apalancadas.

En consecuencia, para LTV superiores al 80 %, la entidad suele exigir de facto:

• Mayor estabilidad y nivel de ingresos, de forma que la cuota no supere un determinado porcentaje de la renta neta (criterios internos del banco, no fijados por ley).
• Historial crediticio muy limpio y bajo endeudamiento previo.
• En ocasiones, garantías adicionales o avalistas (personas físicas o segundas garantías reales), siempre con las mismas obligaciones de información y evaluación de solvencia que para el deudor principal.
• Posiblemente, seguros opcionales (vida, protección de pagos), que no pueden imponerse como venta vinculada salvo en los supuestos autorizados, pero que el banco puede bonificar en el tipo de interés.

4. Idea clave

Por tanto, el “requisito legal” para acceder a una hipoteca por encima del 80 % no es una lista cerrada diferente, sino una evaluación de solvencia especialmente estricta bajo la Ley 5/2019 y la normativa del Banco de España. Los umbrales concretos de ingresos, ratio cuota/ingresos o garantías adicionales dependen de las políticas de riesgo de cada entidad, dentro de ese marco de concesión responsable.