Espainiako udalerri kaltetuenak baso-suteek eraginda: 1,35 milioi hektarea baino gehiago erre dira azken hamarkadan

En España, la prevención y gestión de incendios forestales se apoya en un entramado de leyes, reales decretos‑ley, reales decretos y planes de protección civil, combinando competencias del Estado, las comunidades autónomas y las entidades locales. A nivel estatal, destacan la Ley de Montes, la ley básica de protección civil y el reciente real decreto‑ley específico sobre incendios forestales, que fijan un marco común mínimo. Sobre esa base, cada comunidad autónoma aprueba sus propias leyes forestales, leyes específicas de incendios y planes autonómicos de prevención, vigilancia y extinción, que se actualizan regularmente. Además, se aprueban planes de protección civil (estatales, autonómicos y locales) que organizan la respuesta operativa ante emergencias por incendios.

1. Marco estatal y tipos de trámites

El eje básico en montes y prevención es la Ley 43/2003, de Montes, modificada por la Ley 10/2006 y la Ley 21/2015, que configuran la política forestal y la defensa contra incendios, y fijan la distribución de competencias entre Estado y comunidades autónomas, tal como se ve en el texto de la propia Ley de Montes. Estas leyes siguen el procedimiento legislativo ordinario de proyectos de ley: aprobación por el Consejo de Ministros, envío al Congreso, debate de totalidad, enmiendas, comisión, Pleno, paso al Senado y, finalmente, sanción real y publicación en el BOE.

Para situaciones de “extraordinaria y urgente necesidad” se ha recurrido al real decreto‑ley, como el Real Decreto‑ley 15/2022, de medidas urgentes en materia de incendios forestales, que modifica la Ley de Montes para reforzar la prevención, la extinción y la restauración de terrenos afectados. El decreto‑ley lo aprueba el Gobierno y entra en vigor de inmediato, pero debe ser convalidado por el Congreso en 30 días, pudiendo tramitarse después como proyecto de ley para introducir enmiendas.

En protección civil, la Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, regula el sistema general de emergencias y sirve de base para medidas específicas en zonas afectadas por incendios, por ejemplo mediante órdenes como la Orden TES/443/2022, dictada “de conformidad” con la propia Ley 17/2015. Estas órdenes ministeriales siguen un trámite reglamentario: propuesta del ministerio competente, informes y aprobación por el titular del departamento, con publicación directa en el BOE.

2. Planificación de protección civil frente a incendios

En el ámbito de la protección civil específica por incendios forestales, el Estado aprobó mediante real decreto la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales (Real Decreto 893/2013, ver texto del RD 893/2013). Esta directriz, dictada al amparo del artículo 149.1.29.ª CE (seguridad pública), fija requisitos mínimos de los planes estatal, autonómicos y locales. Parte de esta regulación ha sido posteriormente afectada por la Norma Básica de Protección Civil de 2023, pero la directriz continúa aplicándose hasta que se apruebe el nuevo instrumento que la sustituya.

En aplicación de esa directriz, el Gobierno aprobó por acuerdo el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, publicado por resolución de 31 de octubre de 2014. Este Plan se aprueba por Acuerdo del Consejo de Ministros (trámite gubernamental), previa propuesta del Ministerio del Interior y con informe de la Comisión Nacional de Protección Civil, y se publica mediante resolución en el BOE, sin pasar por Cortes al tratarse de un instrumento de planificación y no de una ley.

De forma complementaria, la Orden PCI/488/2019 publica la Estrategia Nacional de Protección Civil, que orienta la política general de emergencias, incluyendo las derivadas de incendios forestales, y que también se adopta por Acuerdo del Consejo de Ministros y orden ministerial de publicación.

3. Normativa y planes autonómicos y locales

Las comunidades autónomas, con competencias en montes, medio ambiente y protección civil, desarrollan este marco básico mediante sus propias leyes de montes y leyes específicas de incendios, tramitadas por sus parlamentos siguiendo un procedimiento análogo al estatal. Algunos ejemplos claros de normas de rango legal vinculadas a incendios forestales son:

• Galicia: la Ley 3/2007, de prevención y defensa contra los incendios forestales de Galicia, complementada por la Ley 7/2012, de montes de Galicia.
• Castilla y León: la Ley 3/2009, de montes de Castilla y León, reforzada con medidas urgentes a través del Decreto‑ley 2/2023, cuya convalidación publica una resolución de las Cortes.
• Andalucía: el Decreto 371/2010 aprobó el Plan de Emergencia por Incendios Forestales, modificado por el Decreto 160/2016; más recientemente se dictó el Decreto‑ley 2/2023 sobre emergencias y gestión, prevención y extinción de incendios, con convalidación publicada por resolución parlamentaria.
• Comunitat Valenciana: la normativa forestal se desarrolla reglamentariamente a través del Decreto 91/2023, que aprueba el Reglamento de la Ley forestal, y medidas financieras urgentes mediante el Decreto‑ley 1/2023, cuya convalidación se recoge en la Resolución 612/X.

Además, muchas comunidades aprueban planes anuales o plurianuales de prevención, vigilancia y extinción por orden o decreto. Por ejemplo, Castilla y León adopta cada año su Plan Anual mediante órdenes como la Orden MAV/92/2026 o la Orden MAV/105/2025. Estos planes se tramitan internamente en la Administración autonómica (informes técnicos, jurídicos y presupuestarios) y se aprueban por el órgano competente (normalmente el consejero), publicándose después en el diario oficial.

Finalmente, los ayuntamientos, al amparo de la Ley de Bases de Régimen Local y de la legislación autonómica, aprueban ordenanzas y planes municipales de emergencia por incendios, encajados en los planes autonómicos y estatal. Su tramitación incluye aprobación inicial por el Pleno municipal, información pública, resolución de alegaciones y aprobación definitiva con publicación en el boletín provincial o autonómico.

En la legislación vigente, la gestión ordinaria de los incendios forestales (prevención, planificación, extinción y restauración de los montes) corresponde principalmente a las comunidades autónomas, mientras que el Gobierno central fija la normativa básica de montes y protección civil, coordina a todas las administraciones y asume la dirección cuando una emergencia alcanza interés nacional o afecta a varias comunidades. Este reparto se construye sobre la legislación básica estatal en materia forestal y de protección civil y sobre el desarrollo autonómico de esas bases. Además, los ayuntamientos tienen un papel propio, especialmente en prevención y primera intervención.

Marco básico: montes y protección civil

El eje forestal está en la Ley 43/2003 de Montes, modificada por la Ley 21/2015. Su preámbulo señala que:

• Las comunidades autónomas son las «responsables y competentes en materia forestal», de acuerdo con la Constitución y los estatutos de autonomía.
• La Administración General del Estado ejerce «legislación básica en materia de montes, aprovechamientos forestales y medio ambiente», y funciones de cooperación y coordinación interadministrativa.

En el ámbito de protección civil, la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil configura la protección civil como servicio público integrado en la seguridad pública y reconoce:

• Competencia estatal para definir un «modelo nacional mínimo» y coordinar servicios y recursos de protección civil.
• Competencias propias de comunidades autónomas y entidades locales para organizar sus servicios y planes, «con respeto de las propias del Estado y en colaboración con este».

Sobre incendios forestales concretamente, el Real Decreto-ley 15/2022 recuerda que la regulación básica está en la Ley de Montes, que existen normas y planes de los tres niveles (Estado, comunidades y entidades locales) y que los ayuntamientos ejercen competencias propias de prevención y extinción según la Ley de Bases de Régimen Local.

Competencias de las comunidades autónomas

De la combinación de la Ley de Montes, sus modificaciones y el RDL 15/2022 se desprende que las comunidades autónomas asumen, en materia de incendios forestales, al menos:

• Ordenación y gestión forestal: la Ley de Montes «designa a las Administraciones autonómicas como las responsables y competentes en materia forestal», incluyendo la planificación, gestión sostenible de los montes y regulación de los aprovechamientos.
• Prevención: elaboración de planes de ordenación de recursos forestales y de instrumentos de gestión de montes (proyectos de ordenación, planes técnicos, etc.), donde se integran medidas preventivas frente al fuego.
• Servicios de prevención, vigilancia y extinción: el RDL 15/2022 obliga a cada comunidad a disponer de «planes de prevención, vigilancia y extinción de los incendios forestales» que abarquen todo su territorio, se apliquen todo el año y definan:
  • Dispositivo operativo permanente.
  • Épocas de mayor riesgo y puntos críticos.
  • Medios técnicos y profesionales asignados.
  • Limitaciones de usos y accesos en condiciones de riesgo.
• Régimen sancionador y usos del monte: la Ley de Montes establece prohibiciones básicas (por ejemplo, sobre cambio de uso de terrenos incendiados, desarrolladas y avaladas por la jurisprudencia constitucional) que las comunidades aplican y complementan en su normativa propia.
• Planificación autonómica de protección civil: al amparo de la Ley 17/2015, las comunidades aprueban planes territoriales y especiales (entre ellos, los de incendios forestales), que se integran en el Sistema Nacional de Protección Civil.

Competencias del Estado (Gobierno central)

La Administración General del Estado conserva un bloque de competencias básicas y de coordinación:

• Legislación básica de montes e incendios: la Ley de Montes y sus reformas, incluida la Ley 21/2015, fijan los principios generales de gestión forestal sostenible, régimen de los montes y reglas mínimas sobre incendios (por ejemplo, prohibición de cambio de uso de terrenos quemados durante un periodo mínimo, cuya constitucionalidad ha sido confirmada en sentencias como la STC 97/2013, publicada en el BOE).
• Directrices y coordinación en lucha contra incendios: la Ley 21/2015 destaca, como competencia estatal, «la coordinación de la elaboración y la aprobación de las directrices sobre distintos aspectos de la lucha contra incendios forestales, así como el despliegue de medios estatales de apoyo a las comunidades autónomas».
• Protección civil y emergencias de interés nacional: según el preámbulo de la Ley 17/2015, el Estado puede:
  • Responder frente a emergencias en que concurra «interés nacional».
  • Movilizar sus propios recursos y dirigir la emergencia en esos casos.
  • Establecer normas como la Norma Básica de Protección Civil y planes estatales que sirven de marco para los planes autonómicos.
• Plan Estatal de Incendios Forestales: el Acuerdo de Consejo de Ministros que aprueba el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales define los mecanismos de apoyo estatal (medios aéreos, recursos extraordinarios, coordinación interterritorial) y la articulación con los planes autonómicos.
• Directriz básica específica: el Real Decreto 893/2013 aprueba la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales (parcialmente modificada por la normativa posterior de protección civil), que fija criterios mínimos de planificación para todo el Estado.
• Medios estatales de intervención: la Ley 17/2015 menciona entre esos medios la creación de la Unidad Militar de Emergencias, como recurso estatal especializado para grandes incendios y otras catástrofes, activable en apoyo de las comunidades.
• Estrategias y planificación nacional: la Estrategia Nacional de Protección Civil se publica por Orden (Orden PCI/488/2019 y su actualización posterior), e integra el riesgo de incendios forestales en la planificación global de riesgos.

Competencias compartidas y papel de los municipios

La normativa reconoce ámbitos de competencia compartida, por ejemplo en determinadas medidas de conservación y lucha contra incendios que requieren coordinación supraautonómica (Ley de Montes) y en la integración de todos los servicios de emergencia en el Sistema Nacional de Protección Civil (Ley 17/2015).

Finalmente, el RDL 15/2022 enfatiza que las entidades locales ejercen competencias propias en prevención y extinción de incendios forestales al amparo de la Ley de Bases de Régimen Local, especialmente en la primera intervención, mantenimiento de infraestructuras de prevención (pistas, cortafuegos en suelos de su competencia) y regulación de usos en el entorno urbano-rural.

Para que un municipio acceda a ayudas estatales tras un gran incendio forestal, lo decisivo es que el área resulte incluida en una declaración de “zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil” (la antigua “zona catastrófica) al amparo de la Ley 17/2015, o bien que se encuadre en una ley o real decreto-ley específico de ayudas por incendios (como la Ley 14/2012 o la Ley 3/2010 desarrollada por la Orden TER/1005/2010). Además, las entidades locales deben acreditar daños en infraestructuras y gastos de emergencia, presentar memoria y presupuesto de las obras y cumplir los plazos y formularios que fijen las órdenes de desarrollo. De forma complementaria, pueden acogerse a las subvenciones generales del Real Decreto 307/2005 para gastos de emergencia, aun sin declaración formal de zona afectada gravemente.

1. Declaración de “zona afectada gravemente”

La Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil regula el régimen común de estas emergencias. Según la propia ley:

• Quién declara: el Consejo de Ministros, a propuesta de los ministerios implicados.
• Quién puede pedirla: las administraciones públicas interesadas (comunidades autónomas, diputaciones, ayuntamientos, etc.).
• Qué se valora: que existan daños personales o materiales que perturben gravemente las condiciones de vida de la población en una zona o supongan la paralización de servicios públicos esenciales.
• Delimitación: el acuerdo debe fijar expresamente el área o la relación de municipios afectados (o remitir a una orden posterior del Ministerio del Interior, como hace la Ley 14/2012).

Una vez declarada la zona afectada gravemente –por ejemplo, mediante acuerdos como los de 2021 que desarrolló la Orden TES/443/2022– se pueden activar ayudas y medidas fiscales, laborales, de Seguridad Social y de reparación de infraestructuras, incluidas las municipales.

2. Tipos de ayudas estatales relevantes para los municipios

La Ley 17/2015 prevé, entre otras, las siguientes medidas tras la declaración de zona afectada gravemente:

• Compensación a corporaciones locales por gastos de actuaciones inaplazables de emergencia (despliegue de medios municipales, obras de primera urgencia).
• Subvenciones por daños en infraestructuras municipales, red viaria provincial o insular y servicios esenciales afectados.
• Ayudas a particulares por daños en viviendas y enseres, y a actividades económicas (agroganaderas, industriales, comerciales, turísticas, etc.).
• Medidas fiscales (exenciones y reducciones de IBI e IAE, entre otras) y laborales/Seguridad Social; estas últimas se han concretado, por ejemplo, en la Orden TES/443/2022.

Además, normas especiales como la Ley 14/2012, o la citada Ley 3/2010 desarrollada por la Orden TER/1005/2010, aprueban paquetes de medidas urgentes frente a determinados incendios y otras catástrofes. Estas leyes suelen repetir el esquema: delimitan municipios afectados por orden ministerial, fijan líneas de subvención para infraestructuras locales y habilitan créditos presupuestarios específicos.

3. Requisitos prácticos para que un municipio pueda acogerse

Con carácter general, los ayuntamientos deben cumplir varios pasos y requisitos comunes, derivados de la Ley 17/2015, del Real Decreto 307/2005 y de órdenes como la Orden TER/1005/2010 o la Orden PRE/2910/2010:

• Estar incluido en el ámbito territorial de la norma de ayudas (en el acuerdo del Consejo de Ministros, en el anexo de un real decreto, o en una orden posterior del Ministerio del Interior o de Política Territorial).
• Acreditar los daños: memoria o informe técnico que describa las infraestructuras y servicios municipales dañados por el incendio, su localización y la relación causal con la emergencia; fotografías y valoración económica de las obras de reparación o restitución.
• Justificar el carácter de emergencia: que las obras sean de reparación o restitución y deriven de una actuación inaplazable de protección civil (no mejoras ordinarias).
• Presentar solicitudes individualizadas por proyecto a través de la Delegación o Subdelegación del Gobierno, normalmente por vía electrónica y en los plazos que fije cada orden (en experiencias anteriores, en torno a un mes desde la entrada en vigor de la norma).
• Aportar presupuesto completo de la obra, impuestos incluidos, y compromiso de destinar la subvención íntegramente a la finalidad aprobada, con posterior justificación de ejecución.
• Falta de capacidad financiera suficiente: en las ayudas del Real Decreto 307/2005 se valora que la corporación local carezca de recursos ordinarios para afrontar los gastos de emergencia sin la ayuda estatal.

4. Situaciones sin declaración formal

La propia Ley 17/2015 prevé que, en determinados casos, puedan concederse ayudas aun sin declaración previa de “zona afectada gravemente”, remitiéndose a la normativa de subvenciones de emergencia. En la práctica, esto significa que los municipios pueden acudir al marco general del Real Decreto 307/2005 para gastos de emergencia puntuales, aunque el paquete más amplio de medidas fiscales, laborales e infraestructurales suele requerir la citada declaración o una ley/real decreto-ley específico, como el Real Decreto-ley 15/2022 o normas sectoriales basadas en la Ley 43/2003, de Montes.

En paralelo, la planificación y coordinación frente a incendios forestales se articulan a través de la Directriz básica de planificación aprobada por el Real Decreto 893/2013 (parcialmente sustituido por la Norma Básica de Protección Civil), del Plan Estatal de Protección Civil para emergencias por incendios forestales y de normas más recientes como el Real Decreto-ley 15/2022, que refuerzan la prevención, vigilancia y extinción y condicionan, indirectamente, la forma en que se documentan y justifican los daños a efectos de ayudas.

Finalmente, en contextos más amplios de catástrofes naturales, se han ido aprobando leyes de daños (Ley 3/2010, Ley 14/2012 y otras), desarrolladas por órdenes como la TER/1005/2010 o la PRE/2910/2010, que se aplican también a incendios forestales y sirven de referencia de los requisitos documentales y procedimentales exigibles a las entidades locales.

Otras normas citadas en el contexto general de protección civil, emergencias y planificación son, entre muchas, la Directriz de inundaciones, la Directriz sísmica, diversas decisiones y reglamentos europeos (zonas industriales en declive, fondos estructurales, TAC de pesca), normas organizativas o sectoriales (Guardia Civil, convenio sobre competencia judicial, fiebre aftosa, seguridad marítima, orientaciones económicas, asistencia sanitaria mutualista, traspaso de funciones hidráulicas, tratados internacionales, otra resolución de tratados, enmiendas SOLAS, cualificaciones profesionales TIC, corrección del RDL 5/2023, formación de pilotos RPAS, seguridad aviación civil, PN de seguridad aérea, declaración DANA 2024, RD 630/2019, Orden INT/1059/2019, INT/2580/2009, APA/1111/2006, RD 949/2005, corrección Ley 14/2012, APA/3554/2007, RDL 12/2005, RDL 8/1998, PRE/2910/2010, INT/277/2008, corrección RD 477/2007, RD 477/2007, así como la Ley 3/2010 citada en la referencia), que conforman el contexto general pero no alteran los requisitos básicos expuestos para que los municipios accedan a ayudas tras un gran incendio forestal.