Les ordres d'expulsion ou de sortie émises par l'Espagne ne se traduisent pas automatiquement par un migrant renvoyé dans son pays d'origine. Entre la décision administrative et le retour effectif, il faut identifier la personne, déterminer sa nationalité, obtenir que le pays de destination l'admette et respecter les procédures et garanties prévues par la législation. Si l'une de ces étapes échoue, l'expulsion peut rester non exécutée.
Le problème n'est pas exclusivement espagnol. En 2025, les pays de l'Union européenne ont émis 491.950 ordres de sortie à des citoyens de pays tiers, mais 135.460 personnes ont effectivement été retournées dans des pays hors de l'UE durant cette même année, selon Eurostat. Les deux chiffres ne forment pas un taux direct d'exécution, car un retour effectué durant un exercice peut correspondre à un ordre émis précédemment. Néanmoins, ils montrent la différence existante entre les deux processus.
L'Espagne figure habituellement parmi les pays qui émettent le plus d'ordres. En 2024, il y en a eu 51.025, soit 11,3 % de toutes celles enregistrées dans l'UE.
Intérieur, utilisant ses propres catégories administratives, a comptabilisé cette année-là 3.394 retours : 3.031 expulsions et 363 retours. Le Réseau Européen de Migration, avec la méthodologie Eurostat, recense à son tour 8.730 sorties de nationaux de pays tiers en 2024, dont 4.815 étaient volontaires et 3.915 forcées. Les statistiques mesurent des concepts différents et, par conséquent, ne doivent pas être comparées comme si elles constituaient un unique taux d'exécution.
Un ordre ne suffit pas à faire monter quelqu'un dans un avion
La première difficulté est pratique : L'Espagne doit savoir qui est la personne et quel est l'État vers lequel elle peut la renvoyer.
Lorsqu'un étranger n'a pas de passeport ou de documentation valide, les autorités doivent déterminer son identité et sa nationalité. Pour exécuter le retour, l'intervention de la représentation diplomatique du supposé pays d'origine et l'émission de la documentation nécessaire pour voyager peuvent être nécessaires.
Ici apparaît l'un des grands conditionnements de toute politique de retours : l'Espagne ne peut pas décider unilatéralement qu'une personne est nationale d'un autre État et l'y envoyer. Le pays récepteur doit la reconnaître et admettre son entrée.
C'est pourquoi la coopération avec les pays tiers et les accords de réadmission sont une pièce essentielle du système.
Le temps presse : le CIE a un maximum de 60 jours
Il existe une autre limite importante.
Lorsque une expulsion ne peut pas être exécutée immédiatement, la Police peut demander judiciairement l'entrée de l'étranger dans un Centre de Rétention pour Étrangers (CIE). Ce n'est pas une décision automatique : elle doit être autorisée par un juge et ne peut être maintenue que pendant le temps nécessaire.
La Loi sur l'Étranger établit un maximum de 60 jours de rétention et interdit de réinterné cette personne pour les mêmes raisons dans le même dossier.
Si pendant cette période la documentation n'est pas obtenue, le transfert n'est pas organisé ou il est constaté que l'expulsion ne pourra pas être exécutée, la personne doit être libérée. Cela ne signifie pas nécessairement que l'ordre disparaisse, mais qu'elle ne peut pas continuer à être retenue indéfiniment en attendant que cela puisse être réalisé.
Demander l'asile peut paralyser le retour
L'exécution ne peut pas non plus être réalisée en ignorant le droit à la protection internationale.
S'il existe des circonstances qui empêchent légalement le retour, les autorités doivent les respecter. L'Espagne est liée, entre autres principes, par l'interdiction de renvoyer une personne dans un endroit où elle pourrait faire face à des persécutions ou à des risques graves.
La législation espagnole elle-même prévoit des cas dans lesquels l'exécution peut être reportée ou suspendue, et oblige à prendre en compte des questions telles que l'unité familiale, l'accès aux soins de santé ou la situation des mineurs. La réglementation sur l'asile incorpore, à son tour, ses propres garanties.
C'est pourquoi un ordre administratif de sortie ne correspond pas à une autorisation de procéder à un renvoi immédiat dans n'importe quelle circonstance.
Tous les ordres n'impliquent pas une expulsion forcée
Il y a une autre différence qui explique une partie de la distance apparente entre les statistiques.
Un ordre de sortie peut établir une période de conformité volontaire de sept à trente jours dans les procédures ordinaires. L'étranger peut quitter l'Espagne par ses propres moyens dans ce délai.
Ce n'est que lorsque cette période se termine sans que la sortie ait lieu que la possibilité de procéder à l'arrestation et à la conduite jusqu'au poste où l'expulsion sera effective s'ouvre.
C'est pourquoi Eurostat fait la distinction entre retours volontaires et retours forcés. En Espagne, parmi les 8.730 sorties que sa statistique recense pour 2024, 4.815 étaient volontaires et 3.915 forcées.
C'est un problème de toute l'Europe
La difficulté de convertir les ordres en retours effectifs est l'un des grands problèmes de la politique migratoire européenne.
Entre juillet 2024 et juin 2025, les États membres ont émis environ 478 000 ordres de sortie, tandis que 115 000 citoyens de pays tiers en situation irrégulière ont effectivement été retournés vers des pays en dehors de l'Union. La Commission européenne elle-même reconnaît que le taux de retour reste faible et que cela génère un groupe de personnes avec des ordres de sortie qui demeurent sur le territoire communautaire.
Le problème explique pourquoi la politique migratoire européenne a cessé de se concentrer uniquement sur la promulgation de résolutions et a accordé de plus en plus d'attention à l'identification, la coopération avec les pays d'origine, la réadmission et l'organisation conjointe des retours.
Ce que le nouveau système européen vise à changer
C'est précisément à ce point que se connecte la réforme annoncée par le gouvernement après la crise de Ceuta.
Le gouvernement veut accélérer l'identification dès l'arrivée, incorporer la nouvelle procédure de triage frontalier et résoudre certains dossiers plus tôt. Plus tôt il pourra être établi qui a le droit de demander une protection et qui n'a pas de titre pour rester, plus tôt pourra commencer, le cas échéant, la procédure de retour.
Mais accélérer le dossier n'élimine pas tous les obstacles ultérieurs.
Même avec une résolution plus rapide, l'Espagne continuera à avoir besoin d'identifier correctement la personne concernée, de disposer de documents de voyage, de trouver un pays obligé ou disposé à l'accueillir, d'organiser matériellement le transfert et de respecter les garanties qui pourraient empêcher ou suspendre le retour.
La crise de Ceuta peut accélérer la procédure administrative. L'exécution finale dépendra également de l'existence d'une destination vers laquelle le retour peut être effectué légalement et matériellement.