Qué es el CERA y por qué el voto exterior vuelve al centro de la batalla por la Ley de Nietos

La Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, ya ha concluido su tramitación parlamentaria y está plenamente en vigor tras su publicación en el BOE el 20 de octubre de 2022 (texto de la ley). No hay ningún trámite legislativo pendiente sobre la ley originaria en las Cortes Generales. Lo que sí está en curso en la actualidad es un proyecto de ley de modificación de la propia Ley 20/2022, procedente del Real Decreto‑ley 6/2026, cuyo estado es de plazo de enmiendas al articulado abierto en el Congreso. Además, han existido y existen recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, que ya no forman parte de la tramitación parlamentaria sino del control de constitucionalidad.

1. Situación de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática

La norma está formalmente aprobada y vigente como Ley 20/2022, de 19 de octubre, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 252, de 20 de octubre de 2022: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2022-17099. Posteriormente se publicó una corrección de errores, también en el BOE, el 7 de febrero de 2023, que rectifica varios preceptos técnicos del texto: https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2023-3123.

Desde el punto de vista parlamentario, la tramitación se canalizó a través del Proyecto de Ley de Memoria Democrática, con identificador 121/000064, en la XIV Legislatura. Sobre este proyecto se publicaron los dictámenes de comisión en el Congreso de los Diputados los días 22 de febrero y 8 de marzo de 2023, recogidos en los Boletines de la Cámara: BOCG-14-D-577.PDF (22‑02‑2023) y BOCG-14-D-587.PDF (08‑03‑2023). Esa tramitación está concluida y dio lugar al texto finalmente sancionado y publicado como Ley 20/2022.

Recursos de inconstitucionalidad sobre la Ley 20/2022

En el plano parlamentario, el Senado registró el recurso de inconstitucionalidad nº 349/2023, promovido por más de cincuenta diputados del Grupo Popular, contra la Ley 20/2022. Esta iniciativa figura como concluida en la XIV Legislatura, con texto definitivamente aprobado y remitido al Tribunal Constitucional, y puede consultarse en la ficha del Senado: (14)752/000128. También existe la referencia en el ámbito del ejecutivo al Recurso de inconstitucionalidad n.º 349‑2023 contra la ley, recogida en el BOE como tramitación ante el Tribunal Constitucional.

Igualmente se menciona un recurso de inconstitucionalidad n.º 193‑2023 contra la Ley 20/2022, y diversos actos de desarrollo reglamentario, como la Instrucción de 25 de octubre de 2022 sobre el derecho de opción a la nacionalidad española, posteriormente rectificada. Todo ello forma parte del desarrollo y control de la ley, pero no supone que la norma esté “en trámite” en las Cortes: la ley está vigente y la actividad se desplaza al Constitucional y al Gobierno.

2. Proyecto de ley de modificación de la Ley de Memoria Democrática

En la XV Legislatura, la principal novedad es el Real Decreto‑ley 6/2026, de 3 de marzo, por el que se modifica la Ley 20/2022 en materia de reconocimiento a favor de personas fallecidas o con lesiones incapacitantes por su actividad en defensa de la democracia. El acuerdo del Consejo de Ministros del 3 de marzo de 2026 puede consultarse en la referencia oficial de La Moncloa: referencia Consejo de Ministros 03‑03‑2026.

El Real Decreto-ley se publicó en el BOE el 4 de marzo de 2026: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2026-5060. El Congreso lo convalidó el 26 de marzo de 2026, con votación de 173 sí, 170 no y 7 abstenciones, y simultáneamente acordó su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, aprobada por 179 sí y 171 no. Tras la convalidación, la Cámara abrió la fase ordinaria de tramitación como proyecto de ley, con el identificador 121/000090.

La ficha del proyecto de ley en el Congreso (LXV, 121/000090) puede seguirse a través de los sucesivos boletines y actualizaciones: publicación de la convalidación como proyecto (06‑04‑2026), publicación del texto de la iniciativa (13‑04‑2026) y enmiendas a la totalidad (29‑04‑2026). Además, la ficha general de la iniciativa, donde se van incorporando las enmiendas al articulado, puede consultarse en: búsqueda de iniciativas 121/000090 .

Próximos trámites del proyecto de modificación

Según la información parlamentaria, el Congreso ha ido ampliando el plazo de enmiendas al articulado en varias ocasiones, manteniéndolo abierto hasta el 2 de septiembre de 2026. Por tanto, a día de hoy el proyecto se encuentra en la fase de enmiendas en el Congreso de los Diputados.

Los siguientes pasos previsibles serán: la elaboración de un informe de ponencia una vez cerrado el plazo de enmiendas, la aprobación de un dictamen de comisión y, salvo que se delegue competencia legislativa plena en la comisión, el debate y votación en el Pleno del Congreso. Aprobado en el Congreso, el texto se remitirá al Senado para un nuevo turno de enmiendas o, en su caso, veto. Si el Senado introduce cambios o formula veto, el texto deberá regresar al Congreso, que tendrá la última palabra antes de la promulgación y publicación en el BOE.

La Junta Electoral Central (JEC) es, según la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General (LOREG), el órgano superior de la Administración electoral y tiene como misión garantizar la transparencia, objetividad y el principio de igualdad en los procesos electorales. La LOREG configura a la JEC como un órgano permanente, con sede en Madrid, integrado en la Administración Electoral junto con las Juntas Provinciales, de Zona y, en su caso, de Comunidad Autónoma. Sus competencias se recogen de forma principal en la propia LOREG, especialmente en el precepto que enumera sus funciones generales, y se complementan con referencias dispersas en otros artículos. A continuación se sistematizan esas competencias tal como aparecen en el texto legal vigente, accesible en el Boletín Oficial del Estado: Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

1. Función general y posición en la Administración electoral

La LOREG establece que la Administración electoral tiene por finalidad garantizar la transparencia y objetividad del proceso electoral, así como el principio de igualdad. Dentro de esa Administración electoral, la Junta Electoral Central es el órgano superior y actúa como instancia de dirección, supervisión y unificación de criterios sobre las restantes Juntas Electorales. Las Cortes Generales están obligadas a poner a disposición de la JEC los medios personales y materiales necesarios para el ejercicio de sus funciones, lo que refuerza su carácter de órgano estatal clave en la organización de las elecciones.

2. Competencias específicas recogidas en la LOREG

La LOREG precisa que, además de las competencias expresamente mencionadas a lo largo de la propia ley, corresponde a la Junta Electoral Central un conjunto de funciones generales que pueden agruparse así:

En primer lugar, tiene competencias sobre el censo electoral:

a) Dirigir y supervisar la actuación de la Oficina del Censo Electoral.
b) Informar los proyectos de disposiciones que, en relación con el censo electoral, se dicten en desarrollo y aplicación de la LOREG.

En segundo lugar, la JEC ejerce una función de dirección e interpretación frente a las demás Juntas Electorales:

c) Cursar instrucciones de obligado cumplimiento a las Juntas Electorales Provinciales y, en su caso, de Comunidad Autónoma, en cualquier materia electoral.
d) Resolver con carácter vinculante las consultas que le eleven las Juntas Provinciales y, en su caso, las de Comunidad Autónoma.
e) Revocar de oficio, en cualquier tiempo, o a instancia de parte interesada (dentro de los plazos del artículo 21 LOREG), las decisiones de las Juntas Provinciales y, en su caso, de Comunidad Autónoma cuando se opongan a la interpretación de la normativa electoral realizada por la propia JEC.
f) Unificar los criterios interpretativos de las Juntas Electorales Provinciales y, en su caso, de Comunidad Autónoma en la aplicación de la normativa electoral.

En tercer lugar, tiene funciones de regulación técnica y organización material del proceso:

g) Aprobar, a propuesta de la Administración del Estado o de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, los modelos de actas de constitución de Mesas electorales, de escrutinio, de sesión, de escrutinio general y de proclamación de electos, garantizando que permitan la expedición instantánea de copias.

En cuarto lugar, ejerce una función de garantía, control y sanción:

h) Resolver las quejas, reclamaciones y recursos que se le dirijan de acuerdo con la LOREG o con cualquier otra disposición que le atribuya esa competencia.
i) Velar por el cumplimiento de las normas relativas a las cuentas y a los gastos electorales por parte de las candidaturas durante el periodo comprendido entre la convocatoria y el centésimo día posterior a las elecciones.
j) Ejercer potestad disciplinaria sobre todas las personas que intervengan con carácter oficial en las operaciones electorales.
k) Corregir las infracciones que se produzcan en el proceso electoral, siempre que no sean constitutivas de delito, e imponer multas hasta la cuantía máxima prevista en la ley.

Por último, la JEC tiene una competencia de gestión de credenciales y vacantes:

l) Expedir las credenciales a los Diputados, Senadores, Concejales, Diputados Provinciales y Consejeros Insulares en caso de vacante por fallecimiento, incapacidad o renuncia, una vez finalizado el mandato de las Juntas Electorales Provinciales y de Zona.

3. Proyección territorial y coordinación con otras Juntas

La LOREG prevé que algunas de estas potestades (en particular las previstas en los apartados h), j) y k) anteriores) se trasladan, dentro de su ámbito territorial, a las Juntas Provinciales y de Zona, pero siempre atendiendo al superior criterio de la Junta Electoral Central. Asimismo, las Juntas Provinciales pueden dictar instrucciones a las de Zona, resolver sus consultas, revocar sus decisiones e unificar criterios en su ámbito, reproduciendo en escalón inferior el esquema competencial que la JEC ostenta a nivel estatal.

En conjunto, estas competencias convierten a la Junta Electoral Central en el órgano clave para la interpretación uniforme de la normativa electoral, la corrección de desviaciones en el proceso, el control del gasto y la disciplina electoral, y la resolución de conflictos que se producen durante las campañas y jornadas electorales bajo el marco de la LOREG.

No se dispone en las fuentes consultadas de información específica y suficientemente detallada sobre los requisitos legales vigentes para que un ciudadano español residente en el extranjero pueda votar en unas elecciones generales (Congreso y Senado). Dado que debo ceñirme estrictamente a lo que aportan las fuentes, no puedo describir con precisión ni el régimen actual del censo de residentes ausentes, ni los trámites, plazos o modalidades de voto exterior. Para no inducir a error en un asunto tan sensible como el ejercicio del derecho de sufragio, debo advertir expresamente que cualquier detalle que excediera lo que proporcionan las fuentes sería una construcción no permitida. Por tanto, solo puedo ofrecer una explicación general de contexto, pero no una guía operativa ni una sistematización normativa actualizada.

1. Limitaciones de la información disponible

Las fuentes a las que tengo acceso en esta consulta se centran en cuestiones parlamentarias generales (por ejemplo, elección del presidente del Congreso o formación de grupos parlamentarios) y en mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de normas (consultas públicas y audiencias, reguladas en gran medida por la Ley 39/2015). Sin embargo, no aportan datos concretos sobre:

– El régimen jurídico del sufragio de españoles residentes en el extranjero.
– Las características y requisitos de inscripción en los censos específicos (como el censo de residentes ausentes o el de residentes temporales).
– Los procedimientos administrativos y los plazos para votar desde el exterior en elecciones generales.
– Las modalidades concretas de voto (por correo, en urna en consulados, etc.) ni la documentación exigida.

En consecuencia, no puedo citar artículos concretos de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), ni explicar pasos o formularios, ni confirmar si determinadas figuras (como distintos tipos de censo electoral para personas en el extranjero) se regulan hoy exactamente en determinados términos, porque nada de ello aparece en las fuentes proporcionadas.

2. Marco general del derecho de sufragio

Sí puedo recordar, a nivel muy general, que el derecho de sufragio activo de los ciudadanos españoles en elecciones generales se inserta en el marco constitucional del derecho de participación política. El sistema electoral español se articula mediante leyes orgánicas y reglamentos que desarrollan:

– Quiénes tienen derecho a votar (nacionalidad, mayoría de edad, no estar privado de ese derecho por sentencia, etc.).
– Cómo se organiza el censo electoral y la actualización de los datos de los ciudadanos.
– Qué órganos administrativos intervienen (administración electoral, oficinas consulares, etc.).
– Qué garantías se establecen para la integridad del voto y la igualdad de condiciones entre electores.

No obstante, las fuentes no especifican cómo se proyecta todo ello, hoy, de forma concreta sobre las personas que residen en el extranjero, por lo que no puedo detallar requisitos operativos como si hubiera que inscribirse de una manera determinada, realizar solicitudes adicionales o seguir un procedimiento de voto por correo u otro mecanismo.

3. Participación ciudadana y límites de esta respuesta

La única información relativamente próxima al tema, aunque no es propiamente sobre voto exterior, se refiere a los mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de normas: consultas públicas previas, audiencias públicas y la posibilidad de comparecencias en comisiones parlamentarias, descritos en la respuesta sobre participación legislativa que menciona la Ley 39/2015 y los reglamentos del Congreso y Senado. Esa información sirve para ilustrar que la ciudadanía, incluidas las personas que residen fuera de España, puede participar en la formulación de políticas públicas mediante aportaciones en consultas y audiencias públicas organizadas por los ministerios.

Pero estos mecanismos de participación no se confunden con el voto en elecciones generales. El voto se rige por normas específicas de régimen electoral que en las fuentes consultadas no aparecen desarrolladas, por lo que, en respeto estricto al criterio de no inventar ni completar con conocimiento externo no contrastado en las fuentes, debo abstenerme de describir procedimientos concretos.

4. Qué puedo y qué no puedo ofrecerte

En materia política e institucional española, puedo ayudarte, con apoyo en las fuentes disponibles, en cuestiones como:

– Explicación de procesos parlamentarios (cómo se aprueban leyes, cómo se elige la Mesa del Congreso, qué mayoría se requiere en votaciones, etc.).
– Mecanismos de participación ciudadana en la elaboración de normas (consultas públicas, audiencias).
– Análisis político y explicación de la actividad de partidos, Gobierno y Cortes Generales cuando existan noticias o documentos disponibles.
– Contexto sobre reformas legales y debates públicos que estén documentados en las fuentes consultadas.

En cambio, cuando se trata de describir paso a paso procedimientos administrativos muy concretos —como es el caso de los requisitos prácticos y legales para votar desde el extranjero en elecciones generales—, solo puedo hacerlo si las fuentes lo detallan con claridad. Al no ser así en esta ocasión, debo limitarme a señalar la ausencia de esa información y recomendar que, para un caso tan sensible, se acuda directamente a canales oficiales (administración electoral, oficinas consulares, páginas institucionales) que ofrezcan instrucciones actualizadas y vinculantes.