Que comunidades poderiam pedir ao Estado ficar com suas Cercanías

La asunción de la gestión de los servicios de Cercanías por Cataluña y País Vasco no se ha hecho con un solo acto, sino encadenando acuerdos políticos de investidura, comisiones bilaterales y mixtas de transferencias, reales decretos de traspaso y convenios con Renfe y Adif. En Catalunya el proceso es todavía “en despliegue”, mientras que en Euskadi el traspaso competencial de Cercanías es ya efectivo desde 1 de enero de 2025.

Cataluña: de los reales decretos de 2009–2010 al modelo de empresa mixta

El traspaso de la gestión de Cercanías y regionales en Cataluña se articula en dos grandes fases:

• Primer bloque competencial (2009–2010): el marco jurídico de base son:
  • Real Decreto 2034/2009, de 30 de diciembre, sobre traspaso a la Generalitat de las funciones de la Administración General del Estado correspondientes al servicio de transporte de viajeros por ferrocarril de cercanías, publicado en el BOE el 31/12/2009 (texto en BOE).
  • Corrección de erratas del mismo RD, de 14/01/2010 (enlace).
  • Real Decreto 1598/2010, de 26 de noviembre, que amplía el traspaso a los servicios ferroviarios regionales sobre red de ancho ibérico en Cataluña (enlace).
  Estos reales decretos aprueban los acuerdos de la Comisión Mixta de Transferencias Estado–Generalitat (art. 149 CE, Estatuto de 2006, art. 169 y 140), por los que la Generalitat asume la regulación, planificación, gestión, coordinación, inspección y potestad tarifaria de Cercanías y regionales en Cataluña, mientras el Estado se reserva las funciones sobre infraestructura de la Red Ferroviaria de Interés General, seguridad operacional, licencias de empresa ferroviaria, formación y habilitación de personal, etc. El propio RD 2034/2009 explicita la subrogación de la Generalitat en el contrato‑programa con Renfe y la necesidad de un convenio Generalitat–Renfe y un acuerdo con Adif para uso de infraestructura.
• Segunda fase: traspaso “integral” y empresa mixta (Etapa Sánchez–ERC):
  • El acuerdo de investidura PSOE–ERC de noviembre de 2023 incluye expresamente el “traspaso integral de Rodalies” a la Generalitat, según reconoce el propio Ministerio de Transportes en la nota “Santano califica como hito histórico el acuerdo para la creación de la nueva empresa de Rodalies” de 19/06/2025 (MITMA).
  • El 22/07/2024, la Generalitat detalla en una nota los acuerdos de la Comisión Mixta Estado–Generalitat en materia de Rodalies, todos ellos “derivados de l’acord d’investidura entre ERC i PSOE” y centrados en la financiación del plan de acción, nuevas líneas (Rodalia Lleida) y déficit de explotación (nota del Govern). Esta financiación se articula, además, mediante acuerdos del Consejo de Ministros y reales decretos de ayudas directas y refuerzo de financiación (por ejemplo, el RD para hasta 97 millones en 2024, explicado por el MITMA el 08/10/2024: enlace).
  • El 17/02/2025, la Comisión Bilateral de Infraestructuras Estado–Generalitat acuerda dar el paso clave: constitución de la empresa mixta “Rodalies de Catalunya, S.M.E., S.A.” y traspaso de la infraestructura de la línea R1 (tramo Bifurcación Sagrera–Maçanet Massanes), previa exclusión de la RFIG (nota de Moncloa).
  • El 19/06/2025 se presenta públicamente el acuerdo de creación de Rodalies de Catalunya, S.M.E., S.A., que será la futura operadora de Cercanías y regionales en Cataluña, participada por Renfe Viajeros (50,1%) y la Generalitat (49,9%), con consejo de administración de nueve miembros (cinco designados por el Govern y cuatro por el Estado) y presidencia propuesta por la Generalitat (MITMA). Esta empresa es el instrumento para pasar de la mera “autoridad” sobre el servicio (ya traspasada en 2009–2010) a la gestión directa integrada del servicio, estaciones e incluso parte de infraestructura.
  A estos hitos se suman mociones en el Senado (ERC y Junts reclamando traspaso inmediato e integral y criticadas por el Gobierno: Demócrata), que forman parte del entorno parlamentario, pero no tienen efectos jurídicos directos.

País Vasco: traspaso completo vía real decreto y subrogación contractual

En Euskadi, la secuencia es más cerrada y ya ejecutada:

• Acuerdo político de investidura con el PNV: los artículos de análisis recogidos por Demócrata señalan que el PNV condiciona su apoyo a Sánchez a un amplio paquete de transferencias estatutarias y que el grado de cumplimiento de ese acuerdo de investidura se mide, precisamente, por los traspasos ejecutados (incluyendo Cercanías) y por culminar el Estatuto de Gernika (análisis de traspasos).
• Comisión Mixta de Transferencias de 11/03/2024: en esa reunión se aprueba el acuerdo de traspaso a Euskadi de las funciones de la AGE en materia de servicios de Cercanías, que luego es elevado al Consejo de Ministros.
• Real Decreto 368/2024, de 9 de abril, de traspaso a la Comunidad Autónoma del País Vasco de las funciones de la Administración del Estado correspondientes a los servicios de transporte de viajeros por ferrocarril de cercanías, publicado en el BOE el 19/04/2024 (BOE).
  • Aprueba formalmente el acuerdo de la Comisión Mixta y detalla que la CAPV asume la regulación, planificación, gestión, coordinación, inspección y potestad tarifaria sobre los núcleos de Cercanías de Bilbao y San Sebastián y la línea C4f de ancho métrico, así como determinados servicios futuros (Alsasua–Vitoria–Miranda, Karrantza–Bilbao, etc.).
  • Fija que el traspaso será efectivo cuando se firme el Acuerdo de subrogación de la Administración General de Euskadi en el contrato de servicio público entre la AGE y Renfe Viajeros, y prevé una Comisión de cooperación y seguimiento.
• Subrogación contractual y acuerdos tripartitos:
  • Según la Resolución de 3/07/2025 sobre el convenio AGE–Renfe–Euskadi en el corredor Alsasua‑Vitoria‑Miranda (BOE-A-2025-15718), el RD 368/2024 prevé que el traspaso sea efectivo desde la entrada en vigor del Acuerdo de subrogación; éste se firma el 28/11/2024 y la transferencia “se ha hecho efectiva con fecha 1 de enero de 2025”.
  • El MITMA describe además un acuerdo tripartito Gobierno de España–Gobierno Vasco–Renfe firmado en Bilbao el 28/11/2024, que desarrolla operativamente el traspaso y va acompañado del compromiso estatal de invertir más de 400 millones de euros en infraestructuras ferroviarias en Euskadi (nota MITMA).
• Inicio efectivo de la gestión vasca: una nota del Gobierno Vasco de 31/12/2024 confirma que, desde el 1 de enero de 2025, el Departamento de Movilidad Sostenible gestiona las cinco líneas de Cercanías transferidas, que siguen operadas por Renfe pero bajo autoridad vasca (política tarifaria, régimen sancionador, inspección, etc.) (nota del Gobierno Vasco).

En síntesis, tanto en Cataluña como en Euskadi la “gestión de Cercanías” se ha apoyado en los Estatutos de Autonomía, acuerdos de investidura que fijan el objetivo político, acuerdos de la Comisión Mixta de Transferencias y su plasmación en reales decretos de traspaso, completados con subrogaciones en el contrato de servicio público con Renfe y nuevos instrumentos de gobernanza (empresa mixta en Catalunya, convenio específico y comisión de cooperación en Euskadi).

En el sistema constitucional español, el presidente de una comunidad autónoma no tiene unas “competencias en transportes” aisladas como órgano individual, sino que ejerce, en este ámbito, las competencias que el Estatuto de Autonomía y las leyes atribuyen a la comunidad a través del gobierno autonómico. Su papel es, sobre todo, de dirección política, representación y coordinación del conjunto de la acción de gobierno en materia de transportes.

a) Dirección política y coordinación del Gobierno autonómico en transportes

La Constitución (art. 152 en su esquema general) y los Estatutos de Autonomía configuran al presidente como máxima autoridad del poder ejecutivo autonómico y, en muchos casos, también como supremo representante de la comunidad y, ordinariamente, del Estado en ella. De ello se derivan, en materia de transportes:

• Fijación de las líneas estratégicas de política de transportes y movilidad en el territorio autonómico (prioridades de inversión, equilibrio entre modos de transporte, visión sobre sostenibilidad, seguridad vial, etc.).
• Dirección y coordinación de los consejeros competentes (normalmente de Transportes, Infraestructuras o Territorio), asegurando la coherencia con otras políticas: urbanismo, medio ambiente, industria, turismo, servicios sociales, etc.
• Impulso y supervisión de los planes y estrategias autonómicas de transportes (planes directores de infraestructuras, de movilidad sostenible, de transporte público, etc.), que suelen aprobarse por el Consejo de Gobierno.
• Responsabilidad política global ante el parlamento autonómico por la acción del gobierno en este ámbito, incluida la rendición de cuentas en debates de política general o comparecencias específicas sobre transportes.

b) Potestades normativas y de ejecución propias o delegadas

A nivel jurídico, la comunidad autónoma puede tener, según su Estatuto y la Constitución (arts. 148 y 149 CE), competencias legislativas y ejecutivas en:

• Transporte por carretera cuyo itinerario discurra íntegramente dentro de la comunidad.
• Red de carreteras autonómicas y, en su caso, parte de la red local transferida.
• Transporte urbano y metropolitano, coordinando con los municipios.
• Determinados puertos, aeropuertos o ferrocarriles de interés no general, cuando así lo prevean el Estatuto y las leyes estatales.

El presidente no dicta personalmente esas normas, pero:

• Dirige la iniciativa legislativa del Gobierno autonómico: decide, junto con su Consejo, promover leyes de transportes (p.ej. ley de movilidad sostenible, ley de transporte público, ley de carreteras autonómicas) ante el parlamento.
• Ordena o impulsa la elaboración de reglamentos y otras disposiciones generales en materia de transportes, que suelen adoptar la forma de decretos del Consejo de Gobierno, a propuesta del consejero competente.
• Cuando el Estatuto lo prevé, puede firmar los decretos legislativos y los decretos reglamentarios aprobados por el Consejo de Gobierno, así como sancionar y promulgar las leyes autonómicas de transportes.
• En competencias delegadas por el Estado (p.ej. gestión de determinados tramos de carreteras estatales, gestión de infraestructuras ferroviarias o de cercanías), el presidente encabeza el órgano que asume la ejecución, respondiendo políticamente de que se cumpla la legislación estatal y las condiciones de la delegación.

c) Relaciones con el Estado y con otras comunidades autónomas

La materia de transportes está fuertemente compartida con el Estado (que conserva, entre otras, las competencias sobre transportes que afectan a varias comunidades, ferrocarriles y carreteras de interés general, puertos y aeropuertos de interés general), por lo que el presidente desempeña un papel clave en:

• Participación en conferencias sectoriales y órganos de cooperación Estado–CCAA sobre transportes, infraestructuras, movilidad, puertos, aeropuertos, etc., defendiendo la posición política y técnica de su comunidad.
• Negociación y firma de convenios y acuerdos de colaboración con la Administración General del Estado y con otras comunidades autónomas para coordinar servicios de transporte, financiación de infraestructuras, explotación conjunta de redes o consorcios de transporte.
• Impulso de consorcios y entes interadministrativos (p.ej. consorcios metropolitanos de transporte) en los que participa la comunidad, que requieren acuerdos políticos al máximo nivel.
• Planteamiento de conflictos de competencias o recursos (a través de los cauces legales) cuando el gobierno autonómico entiende que una norma o decisión estatal invade sus competencias en transportes.

d) Papel en infraestructuras estratégicas con concurrencia competencial

En infraestructuras donde concurren competencias estatales y autonómicas —autovías estatales que atraviesan la comunidad, grandes puertos, aeropuertos de interés general, redes ferroviarias— el presidente:

• Define la posición política de la comunidad respecto a proyectos y trazados (nuevas líneas ferroviarias, ampliaciones de puertos o aeropuertos, variantes de carreteras, etc.).
• Negocia la programación de inversiones (inclusión en planes estatales, convenios de financiación, cofinanciación con fondos europeos) y las condiciones urbanísticas y ambientales del proyecto.
• Coordina la integración de estas infraestructuras con la red autonómica y local de transportes (intercambiadores, accesos, servicios de conexión, títulos integrados, etc.).
• En el ámbito urbano y metropolitano, impulsa la creación y reforma de autoridades de transporte que coordinen a comunidad, municipios y, en su caso, Estado.

En suma, las competencias legales concretas sobre transportes se determinan por cada Estatuto y por las leyes de reparto competencial, pero el presidente autonómico actúa siempre como jefe del ejecutivo, principal negociador intergubernamental y responsable político último de la estrategia y de la coordinación en este ámbito.

En España, una comunidad autónoma solo puede asumir la gestión de servicios ferroviarios en su territorio si respeta el reparto competencial entre Estado y comunidades y utiliza los instrumentos jurídicos previstos para ello. La clave es distinguir entre la red de interés general estatal y las infraestructuras y servicios de carácter autonómico, así como articular, en su caso, transferencias o convenios con el Estado.

1. Marco constitucional básico

La Constitución atribuye al Estado:

• Art. 149.1.21.ª CE: competencia exclusiva sobre las obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autónoma.
• Art. 149.1.24.ª CE: competencia exclusiva sobre ferrocarriles y transportes que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma y el régimen general de comunicaciones y transportes.

Las comunidades autónomas pueden asumir, a través de sus Estatutos de Autonomía (art. 148 CE), competencias sobre:

• Ferrocarriles y transportes cuyo itinerario discurra íntegramente dentro de su territorio.
• Ordenación del transporte terrestre intracomunitario y, en su caso, ferrocarriles no integrados en la red estatal de interés general.

2. Red Ferroviaria de Interés General (Ley 38/2015)

La Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario define la Red Ferroviaria de Interés General (RFIG) como el conjunto de infraestructuras, estaciones y terminales esenciales para garantizar un sistema común de transporte ferroviario en todo el Estado, incluyendo:

• Itinerarios de tráfico internacional.
• Líneas que enlazan distintas comunidades autónomas.
• Conexiones con principales núcleos de población o instalaciones esenciales para la economía o la defensa.

Sobre la RFIG el Estado ejerce competencias plenas de planificación, construcción y regulación. No obstante, la propia ley prevé márgenes para la participación autonómica:

• Para incluir una infraestructura que discurre íntegramente por una sola comunidad y es de su titularidad, se exige su consentimiento previo.
• La exclusión de una infraestructura de la RFIG, cuando dejen de concurrir los motivos de interés general, puede ir seguida de su traspaso a la comunidad autónoma, mediante acuerdo del Consejo de Ministros y la comunidad.

3. Instrumentos para que una comunidad gestione servicios ferroviarios

A partir de ese marco, los principales requisitos jurídicos para que una comunidad autónoma asuma la gestión de servicios ferroviarios son:

• Competencia estatutaria suficiente
  El Estatuto debe atribuirle competencia sobre ferrocarriles intracomunitarios y transporte terrestre cuyo itinerario no exceda el territorio autonómico. Sin esa base estatutaria, la comunidad no puede asumir normativamente la gestión.
• Instrumento de transferencia o delegación desde el Estado
  Cuando los servicios se prestan sobre la RFIG o se consideran de interés general estatal, la asunción requiere:
  • Bien una ley orgánica de transferencia o delegación al amparo del art. 150.2 CE.
  • Bien un Real Decreto de traspaso de funciones y servicios y un acuerdo del Consejo de Ministros, publicado en el BOE, que concrete qué líneas o servicios se transfieren (como han hecho varias comunidades con servicios de cercanías o regionales), incluyendo medios personales, materiales y financiación.
• Regulación de la prestación del servicio
  Una vez ostentada la competencia, la comunidad debe:
  • Establecer su marco normativo propio de servicios ferroviarios intracomunitarios, respetando la legislación básica estatal (Ley 38/2015) y el Derecho de la UE.
  • Definir, en su caso, servicios de interés público y obligaciones de servicio público mediante ley o norma con rango suficiente.
• Capacidad técnica y organizativa
  La gestión directa o indirecta exige disponer de:
  • Una empresa ferroviaria con licencia y certificado de seguridad conforme a la normativa estatal y europea.
  • Acuerdos con el administrador de infraestructuras (ADIF/ADIF-AV u otro titular) para capacidad de infraestructura, cánones, seguridad y coordinación operativa.
• Respeto de los límites competenciales
  Aun asumiendo la gestión de determinados servicios:
  • La comunidad no puede alterar unilateralmente la calificación de una línea como RFIG ni las competencias exclusivas del Estado sobre obras públicas de interés general.
  • Debe respetar la unidad de mercado y las reglas de competencia y acceso no discriminatorio a la infraestructura establecidas en la Ley 38/2015.

4. Convenios y coordinación Estado–comunidad

Además de las transferencias formales, la práctica se apoya en convenios de colaboración y contratos-programa entre el Estado, las comunidades y las empresas públicas ferroviarias para:

• Financiar servicios deficitarios de cercanías o regionales.
• Coordinar horarios, títulos de transporte y sistemas tarifarios integrados.
• Planificar conjuntamente inversiones en estaciones e infraestructuras que afectan a ambas administraciones.

En síntesis, una comunidad autónoma solo puede gestionar servicios ferroviarios en su territorio si: su Estatuto le otorga competencia; se ha producido, cuando proceda, un traspaso o delegación estatal formalizado en normas publicadas; y la prestación se articula respetando el marco estatal y europeo de seguridad, competencia y red de interés general.