O Governo decidiu antecipar por decreto-lei parte da regulação dos lobbies enquanto o projeto com o qual pretendia ordenar de forma integral as relações entre os grupos de interesse e a Administração continua atolado no Congresso. São dois instrumentos diferentes, submetidos a procedimentos e tempos distintos. E os dois abrem uma questão especialmente relevante para José Luis Rodríguez Zapatero: o que terá que tornar público sobre seus trabalhos, seus clientes e suas gestões perante responsáveis do Governo se continuar exercendo atividades de influência.
O primeiro caminho é imediato. O Executivo recorreu ao decreto-lei, que poderá entrar em vigor sem esperar que termine a tramitação da lei pendente, mas terá que se submeter ao Congresso: o artigo 86 da Constituição obriga que os decretos leis sejam convalidados ou revogados pela Câmara em um prazo máximo de 30 dias.
O segundo leva mais de um ano e meio nas Cortes. O Governo apresentou o Projeto de Lei de Transparência e Integridade das Atividades dos Grupos de Interesse em 30 de janeiro de 2025. A ficha oficial do Congresso mostra que continua na Comissão de Fazenda e Função Pública, em fase de relatório. Em setembro de 2025, além disso, o Plenário acordou por 340 votos a favor, nenhum contra e seis abstenções reservar a deliberação e votação final da norma.
É sobre essas duas vias onde aparece a variável Zapatero.
Primeira via: o que exigirá o decreto lei
O efeito mais imediato virá determinado pelo conteúdo do decreto lei aprovado pelo Governo.
Sua transcendência está no calendário. O Executivo não precisa esperar que se desbloqueie o projeto de lei que permanece no Congresso para colocar em funcionamento aquelas obrigações que tenha incorporado ao decreto, embora posteriormente precise reunir uma maioria suficiente para convalidá-lo.
Para Zapatero, isso significa que as novas obrigações que entrarem em vigor poderão alcançá-lo como a qualquer outra pessoa física se suas atividades profissionais ficarem compreendidas na definição de representação de interesses.
Aqui há uma cautela imprescindível: até dispor do texto publicado no BOE não convém trasladar automaticamente ao decreto todas as obrigações contidas no projeto de lei de 2025. São instrumentos jurídicos distintos e haverá que comprovar que parte daquela arquitetura decidiu antecipar exatamente o Governo.
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Segunda via: a lei bloqueada desenha um controle muito mais amplo
O alcance da segunda via pode ser conhecido porque o projeto completo está publicado no Boletim Oficial das Cortes Gerais.
E começa por uma definição ampla.
O texto enviado pelo Governo inclui como grupos de interesse pessoas físicas, pessoas jurídicas e associações sem personalidade jurídica que desenvolvam atividades destinadas a influenciar direta ou indiretamente decisões públicas. Não é necessário, portanto, trabalhar para uma consultoria especializada ou se apresentar profissionalmente como lobista para ficar sujeito à regulamentação.
O projeto foi defendido perante o Plenário em março de 2025 pelo então ministro para a Transformação Digital e da Função Pública, Óscar López. A Câmara rejeitou então a emenda de devolução apresentada pelo Vox por 177 votos contra 32, com 136 abstenções, permitindo que continuasse sua tramitação.
Esse desenho permite incluir antigos responsáveis políticos que, após abandonar o poder, utilizem profissionalmente sua capacidade de interlocução para defender interesses privados.
E aí entra diretamente Zapatero.
Zapatero terá que explicar para quem trabalha
Uma das principais obrigações do projeto consiste em identificar quais interesses estão sendo representados e quem está por trás deles.
O texto estabelece que, quando uma atividade de influência for realizada em nome de terceiros, esses terceiros deverão ser identificados. O objetivo do registro não é conhecer apenas o nome de quem realiza a gestão, mas também para quem a realiza.
Essa previsão tem uma aplicação evidente para qualquer antigo responsável público que trabalhe como assessor, consultor ou intermediário.
Se Zapatero desenvolver profissionalmente gestões perante o Governo ou a Administração para defender os interesses de uma empresa, organização ou particular e essas atuações entrarem na definição de atividade de influência, a identidade da pessoa ou entidade representada terá que ser tornada visível nos termos previstos pela norma.
O projeto incorpora, além disso, um código de conduta que obriga os representantes de interesses a se identificarem perante os responsáveis públicos e a informar sobre os interesses e objetivos perseguidos e sobre as pessoas ou entidades que representam.
Não só quem paga: também o que pretende conseguir
A segunda informação relevante é o objeto da gestão.
A regulação está desenhada para que possa ser conhecido qual interesse pretende defender o lobista perante a Administração e sobre qual decisão tenta influenciar.
Isso permite distinguir situações que até agora poderiam resultar muito mais difíceis de reconstruir: se um antigo dirigente fala com um membro do Governo a título pessoal, se atua como assessor profissional de um terceiro ou se pretende conseguir uma determinada atuação administrativa para um cliente.
No caso de Zapatero, essa distinção adquire uma dimensão especial por sua situação judicial.
O ex-presidente está atualmente investigado pela Audiência Nacional por supostos delitos de tráfico de influências e outros conexos. Essa é a situação processual que comunicou oficialmente o Poder Judicial ao anunciar sua citação como investigado no procedimento relacionado com Plus Ultra.
A causa penal e a regulação dos lobbies operam em terrenos jurídicos diferentes. Mas ambas podem se projetar sobre um mesmo fato material: as gestões realizadas perante responsáveis públicos para tentar obter uma determinada atuação ou decisão.
As reuniões também terão que deixar rastro
O projeto parlamentar introduz outra obrigação especialmente relevante: a publicidade da atividade.
O Registro de Grupos de Interesse está concebido para recolher informações sobre as atuações desenvolvidas por aqueles que exercem influência, incluindo reuniões e audiências com o pessoal público suscetível de recebê-la, além de outras comunicações relacionadas com essa atividade.
Nem toda reunião de Zapatero com um ministro teria, portanto, que ser incorporada ao registro. A chave é em que condição participa e qual é o objeto do encontro.
Se se trata de uma atividade profissional destinada a influenciar uma decisão pública em representação de interesses submetidos à norma, a reunião entra em um terreno diferente do de um encontro político, institucional ou estritamente privado.
A regulação também coloca obrigações do outro lado da mesa. O modelo pretende que os responsáveis públicos verifiquem que aqueles que se apresentam perante eles como representantes de interesses cumprem as exigências de inscrição.
A investigação judicial torna essa transparência especialmente relevante
A importância do novo marco para Zapatero não procede unicamente de que seja ex-presidente.
A Audiência Nacional investiga atualmente se determinadas atuações do ex-chefe do Executivo puderam constituir tráfico de influências e outros delitos conexos. A investigação examinou suas relações profissionais e determinadas gestões vinculadas aos fatos investigados no procedimento de Plus Ultra.
Uma regulamentação de lobbies não substitui essa investigação nem decide onde termina a influência legítima e começa uma conduta penal. Sua função é anterior: tornar transparente a atividade profissional de influência enquanto está se desenvolvendo.
Esse é a mudança relevante para o futuro. Se Zapatero continuar realizando trabalhos de intermediação compreendidos na regulamentação, o sistema pretende permitir conhecer quem o contrata, quais interesses representa e diante de quem desenvolve as gestões correspondentes.
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O ponto cego do projeto: Zapatero deixou Moncloa em 2011
A regulamentação pendente contém, no entanto, uma previsão que resulta especialmente interessante quando se aplica a um ex-presidente.
O projeto exige informar se as pessoas que realizam atividades de influência trabalharam a serviço da Administração Geral do Estado ou de seu setor público durante os dois anos anteriores. A finalidade é tornar visíveis as portas giratórias recentes.
Mas Zapatero abandonou a Presidência em dezembro de 2011.
A obrigação específica de declarar essa vinculação recente não serve para destacar que um representante de interesses foi presidente do Governo há quase quinze anos, embora sua trajetória seja pública e conhecida.
E essa diferença importa porque o valor profissional de um antigo chefe do Executivo pode proceder precisamente das relações institucionais, do conhecimento da Administração e da capacidade de acesso acumulados durante sua etapa no poder.
Duplas velocidades para uma mesma regulamentação
O Governo terminou assim dividindo de fato o avanço da regulamentação dos lobbies em duas velocidades.
Por um lado está o decreto-lei, com capacidade para introduzir efeitos imediatos, mas sujeito à obrigação de obter a convalidação do Congresso.
Por outro, o projeto integral apresentado em janeiro de 2025. A documentação oficial do Congresso confirma que continua em fase de relatório na Comissão de Fazenda e Função Pública, após a apresentação de emendas e de que o Plenário decidisse reservar sua deliberação e votação final.
Zapatero pode ficar alcançado por ambas as vias, embora não necessariamente da mesma maneira.
O decreto determinará as obrigações imediatas. A futura lei, se concluir sua tramitação mantendo a arquitetura atualmente publicada, ampliará o sistema destinado a conhecer quem exerce influência, para quem trabalha, que interesse persegue e que contatos mantém com responsáveis públicos.
A publicação do decreto no BOE permitirá esclarecer agora a primeira incógnita: quanto dessa transparência o Governo já decidiu ativar e quanto ainda depende de uma lei que está há mais de um ano e meio esperando sair do Congresso.