Óscar Puente i el PSOE carreguen contra la Junta per no activar l'alerta ES-Alert durant l'incendi d'Almeria

Actualment el sistema ES-Alert ja està operatiu a tota Espanya com a eina del Sistema Nacional de Protecció Civil, però no existeix una llei específica ni un projecte o proposició de llei en tràmit a les Corts Generals dedicat a la seva regulació. La seva base jurídica és la Llei 17/2015, de 9 de juliol, del Sistema Nacional de Protecció Civil, i el desenvolupament detallat de l'alerta pública per mòbil s'està canalitzant mitjançant un Reial Decret reglamentari que, segons la documentació disponible, segueix en fase de esborrany i encara no consta publicat al BOE. Per tant, l’“estat parlamentari” d’ES-Alert és bàsicament inexistent (no hi ha llei en curs) i el que resta són tràmits dins del Govern: culminar el Reial Decret d’alertes públiques i, després, el seu desplegament reglamentari i de coordinació amb les comunitats autònomes.

1. Marc normatiu estatal vigent

El suport legal d’ES-Alert és la Llei 17/2015 del Sistema Nacional de Protecció Civil, que crea la Xarxa d’Alerta Nacional i atribueix al Ministeri de l’Interior la planificació, coordinació i direcció del sistema de protecció civil i dels avisos a la població. El text consolidat es pot consultar a la pròpia llei del Sistema Nacional de Protecció Civil al BOE: Llei 17/2015.

Sobre aquesta base, el Ministeri de l’Interior i la Direcció General de Protecció Civil i Emergències han anat desplegant ES-Alert com a part de la Xarxa d’Alerta Nacional, cosa que es reflecteix en notes de premsa sobre simulacres, per exemple a centrals nuclears, on s’explica que el sistema utilitza tecnologia Cell Broadcast per enviar avisos a tots els mòbils connectats a determinades antenes (nota sobre simulacre a Trillo i simulacre en entorns nuclears).

En l’àmbit polític, la Llei 17/2015 també és citada en debats recents, per exemple en una iniciativa del Partit Popular que reclama reforçar mitjans estatals davant incendis forestals i simplificar l’activació de la UME (comunicat del PP), cosa que confirma que el marc bàsic de protecció civil ja es considera operatiu, incloent-hi els sistemes d’alerta.

2. Desenvolupament reglamentari específic: esborrany de Reial Decret

La regulació tècnica de l’alerta pública per mòbil —l’equivalent jurídic d’ES-Alert— s’està tramitant per via reglamentària, no parlamentària. En concret, existeix un esborrany de Reial Decret sobre el sistema d’alertes públiques mitjançant serveis mòbils, publicat en audiència pública pel Ministeri competent en telecomunicacions.

• Objecte: transposar l’article 110 del Codi Europeu de Comunicacions Electròniques, que obliga els Estats a disposar d’un sistema d’alerta pública a la població a través de xarxes mòbils.
• Contingut: fixa obligacions dels operadors mòbils, el paper del Ministeri de l’Interior i Protecció Civil com a autoritat d’alerta, requisits tècnics (Cell Broadcast) i garanties de protecció de dades.
• Estat: en els documents consultats figura encara com a «borrador-real-decreto-pws.pdf», sense número de Reial Decret ni referència de BOE, és a dir, sense constància d’aprovació definitiva. El text es pot veure a l’esborrany de Reial Decret PWS: esborrany reglament PWS.

En paral·lel, altres desenvolupaments tecnològics d’alerta (com el sistema ASA associat a la ràdio digital DAB+) s’estan impulsant també per Reial Decret en l’àmbit audiovisual i de comunicacions (full de ruta DAB+), cosa que reforça la idea d’un desplegament principalment reglamentari.

3. Estat parlamentari: absència de llei específica ES-Alert

Amb la informació disponible no apareix:

• Cap Projecte de Llei del Govern remès al Congrés o al Senat sobre ES-Alert o el sistema nacional d’alertes públiques per mòbil.
• Cap Proposició de Llei de grups que mencioni expressament «ES-Alert» o que creï una nova figura legal diferenciada de la Llei 17/2015.

ES-Alert s’integra, per tant, en el règim general de protecció civil i telecomunicacions ja vigent. Els debats polítics s’estan produint més aviat a través de comissions d’investigació (per exemple, sobre la DANA a la Comunitat Valenciana, amb nombroses referències a l’ús o retard de l’ES-Alert a la premsa com aquesta crònica o anàlisis sobre el caràcter autonòmic de l’enviament, com aquesta peça), però sense traduir-se en una llei específica.

4. Quins tràmits resten per al seu desenvolupament complet

Donat aquest context, els passos pendents per a un desenvolupament complet del sistema serien, essencialment, governatius i de coordinació, més que parlamentaris:

4.1. Culminar el Reial Decret estatal

• Tancar la fase d’audiència i informes de l’esborrany de Reial Decret PWS.
• Aprovació formal pel Consell de Ministres.
• Publicació al BOE amb número de Reial Decret i entrada en vigor.

4.2. Desenvolupament reglamentari i tècnic posterior

• Aprovació de possibles ordres ministerials (Interior i Transformació Digital) que concreten protocols d’activació, nivells d’alerta, formats de missatge, proves periòdiques, etc.
• Aprovació, en el si del Consell Nacional de Protecció Civil, de directrius tècniques d’ús coordinat entre Estat i comunitats autònomes, molt rellevant donat que moltes CCAA ja estan fent servir el sistema en simulacres i emergències reals (per exemple, Catalunya ha informat de desenes d’activacions, nota de la Generalitat).
• Integració amb altres plans de protecció civil (incendis, riscos nuclears, inundacions), on ja s’està provant el seu ús, com recorden tant Interior (simulacres nuclears) com organitzacions socials que reclamen millores (anàlisi de Greenpeace).

4.3. Eventual revisió legislativa

Només en una fase posterior, i si el Govern o els grups ho consideren necessari (per exemple, després de grans episodis d’emergència o a la vista d’avaluacions crítiques), podria plantejar-se una reforma puntual de la Llei 17/2015 per reforçar obligacions sobre alertes, clarificar competències o introduir drets específics d’informació a la població. A dia d’avui, no hi ha constància que aquesta reforma estigui en tràmit.

La consellera de Presidència, Interior, Diàleg Social i Simplificació Administrativa d’Andalusia és l’autoritat política autonòmica que dirigeix la política de protecció civil i emergències a la Comunitat. La Conselleria té atribuïda expressament la matèria de protecció civil i emergències per l’article 1.e del Decret 152/2022, d’estructura de la Conselleria, i la Llei 2/2002, de Gestió d’Emergències a Andalusia, concreta les funcions que corresponen a la persona titular de la Conselleria competent en aquesta matèria. Sobre aquesta base, la consellera exerceix funcions de direcció política, planificació, coordinació interadministrativa, inspecció i sanció, així com d’impuls dels serveis i plans de protecció civil.

1. Marc jurídic bàsic de les competències

Les competències es recolzen principalment en:

• Decret 152/2022, de 9 d’agost, d’estructura orgànica de la Conselleria, que atribueix a aquest Departament les competències en “protecció civil i emergències” (art. 1.e) i crea, entre altres, la Direcció General d’Emergències i Protecció Civil, sota la superior direcció de la consellera (Decret 152/2022).
• Llei 2/2002, d’11 de novembre, de Gestió d’Emergències a Andalusia, que regula el sistema andalús de protecció civil i detalla les competències del “titular de la Conselleria competent en matèria de protecció civil” (arts. del títol II) (Llei 2/2002).
• Llei 2/2023, de modificació de la Llei 2/2002, que actualitza aspectes del personal dels serveis de prevenció i extinció d’incendis, mantenint l’esquema competencial bàsic (Llei 2/2023).
• Normes específiques com el Decret-llei 2/2023, que crea l’Agència de Seguretat i Gestió Integral d’Emergències, adscrita al sistema regulat per la Llei 2/2002 (Decret‑llei 2/2023) i el seu desenvolupament estatutari mitjançant el Decret 270/2024 (Decret 270/2024).
• La integració en el Sistema Nacional de Protecció Civil, regulat per la Llei 17/2015 (Llei 17/2015), que condiciona la coordinació amb l’Administració General de l’Estat.

2. Funcions de direcció i planificació en protecció civil

La Llei 2/2002 atribueix al titular de la Conselleria competent en protecció civil, i per tant a la consellera, un nucli de potestats estratègiques:

• Coordinar l’execució de la política de protecció civil a la Comunitat Autònoma (direcció política del sistema andalús).
• Dictar disposicions de caràcter general en l’àmbit de les seves competències i executar els acords del Consell de Govern en matèria de protecció civil.
• Promoure l’elaboració del mapa de riscos i del catàleg de recursos mobilitzables d’Andalusia.
• Impulsar i promoure el Pla Territorial d’Emergència d’Andalusia i els plans especials i específics d’emergència, que després aprova el Consell de Govern (competència expressament atribuïda a aquest últim).
• Exercir les tasques de direcció previstes en el Pla Territorial d’Emergència d’Andalusia i en els plans especials i específics quan s’activen (direcció superior de la resposta).

3. Competències en coordinació, cooperació i declaració d’emergències

En l’àmbit de la coordinació interadministrativa i la gestió de situacions greus, la Llei 2/2002 concreta que la consellera pot:

• Requerir informació i participació d’altres subjectes públics i privats rellevants per a la gestió d’emergències.
• Establir serveis propis d’intervenció i coordinació i “potenciar la intervenció dels serveis d’emergències actuals, així com propiciar la seva coordinació”.
• Establir vies de cooperació amb altres Administracions Públiques, sol·licitar la concurrència dels seus mitjans disponibles i posar a disposició d’altres Administracions els mitjans autonòmics quan sigui necessari.
• Proposar al Consell de Govern la declaració d’emergència d’interès general d’Andalusia, que és la màxima qualificació autonòmica per a emergències no declarades d’interès nacional.
• Presidir la Comissió de Protecció Civil d’Andalusia, òrgan col·legiat de caràcter deliberant, consultiu, d’homologació i coordinació en matèria de protecció civil.

Aquestes funcions s’exerceixen en connexió amb el Centre de Coordinació d’Emergències d’Andalusia, adscrit a la Conselleria competent en protecció civil, que actua com a centre permanent de comunicacions i gestió d’emergències, encara que la Llei 2/2002 concreta més les seves funcions que les de la pròpia consellera.

4. Potestats d’inspecció i sanció

La consellera és també autoritat amb potestats de control i disciplina en protecció civil, en atribuir-li la Llei 2/2002:

• Exercir les facultats d’inspecció respecte al compliment de les disposicions de la pròpia Llei i la seva normativa de desenvolupament.
• Exercir les facultats de sanció en matèria de protecció civil d’acord amb el catàleg d’infraccions i sancions del títol IV de la Llei.

Aquestes potestats es projecten sobre activitats i centres que generen risc, sobre el compliment d’obligacions d’autoprotecció i sobre l’execució dels plans i mesures d’emergència.

5. Síntesi funcional

En conjunt, i d’acord amb la Llei 2/2002 i el Decret 152/2022, es pot sintetitzar que la consellera de Presidència, Interior, Diàleg Social i Simplificació Administrativa exerceix en protecció civil les funcions de:

• Direcció política i estratègica del sistema andalús de protecció civil i emergències.
• Impuls i direcció de la planificació (mapes de risc, catàleg de recursos, Pla Territorial i plans especials/específics).
• Coordinació interadministrativa i amb entitats privades i voluntariat, en connexió amb la Comissió de Protecció Civil i el Centre de Coordinació d’Emergències.
• Proposta de declaració d’emergències d’interès general d’Andalusia al Consell de Govern.
• Inspecció i sanció en l’àmbit regulat per la Llei 2/2002.
• Direcció dels serveis i òrgans de la Conselleria especialitzats en emergències i protecció civil, inclosa la Direcció General d’Emergències i Protecció Civil.

La normativa vigent no menciona el nom comercial ES-Alert, però sí regula el denominat “sistema d’alertes públiques a través dels serveis mòbils” i el seu ús per avisar la població en emergències. Aquest marc està a la Llei 11/2022, General de Telecomunicacions i al Pla Estatal General d’Emergències de Protecció Civil (PLEGEM). D’aquestes normes es desprèn que les alertes tipus ES-Alert només poden activar-se davant grans catàstrofes o emergències imminents o en curs, dirigides als usuaris finals afectats en una àrea concreta, i sempre sota la direcció de les autoritats de protecció civil i de la Xarxa d’Alerta Nacional. Molts detalls operatius es remeten a un reial decret específic que, segons les fonts consultades, encara no s’ha localitzat, per la qual cosa només poden exposar-se els requisits generals.

1. Marc jurídic específic de les alertes públiques mòbils

La Llei 11/2022 incorpora expressament “un sistema d’alertes públiques a través dels serveis mòbils en cas de grans catàstrofes o emergències imminents o en curs”. En un dels seus articles s’estableix que:

• Els operadors de serveis mòbils de comunicacions interpersonals basats en numeració hauran de transmetre les alertes públiques “en casos de grans catàstrofes o emergències imminents o en curs” als usuaris finals afectats.
• Aquesta transmissió es farà “en els termes que es determinin mitjançant reial decret”, que fixarà el desenvolupament detallat del sistema.
• Es permet que, per reial decret, les alertes es puguin difondre també per altres serveis de comunicacions electròniques, serveis de comunicació audiovisual o aplicacions mòbils, sempre que el sistema tingui eficàcia equivalent i abasti també els qui es trobin temporalment a l’àrea afectada.
• Es requereix que els usuaris “puguin rebre les alertes fàcilment” i que la transmissió sigui gratuïta tant per als usuaris finals com per a l’entitat que emet l’alerta.

En un altre precepte, la mateixa llei obliga els operadors a garantir “la transmissió ininterrompuda de les alertes públiques” en cas de fallada catastròfica de la xarxa o força major, reforçant el caràcter essencial d’aquest servei en emergències.

2. Requisits materials d’activació (tipus d’emergència i àmbit)

D’aquestes previsions es dedueix que els requisits materials bàsics per activar ES-Alert són:

• Tipus de succés: només procedeix el seu ús en “grans catàstrofes” o en “emergències imminents o en curs”, és a dir, situacions greus de protecció civil, no qualsevol incidència ordinària.
• Caràcter de protecció civil: el PLEGEM, aprovat per la Resolució de 16 de desembre de 2020, defineix que els avisos a la població s’emmarquen en les mesures de protecció en emergències i catàstrofes (apartat 8.1 i següents).
• Àmbit territorial: les alertes han d’anar dirigides als ciutadans “que es trobin a les zones afectades”, incloent-hi els qui estiguin temporalment a l’àrea, conforme al desenvolupament que preveu la Llei 11/2022.

3. Autoritat competent i circuits d’activació

La Llei 11/2022 remet a un reial decret la determinació de l’autoritat que emet les alertes; aquesta regulació concreta no apareix a les fonts analitzades. No obstant això, el PLEGEM conté elements clau sobre qui pot activar els avisos:

• La Xarxa d’Alerta Nacional (RAN), gestionada per la Direcció General de Protecció Civil i Emergències a través del CENEM, “transmetrà els missatges d’avís i alerta” i pot fer servir “sistemes basats en les xarxes de telefonia mòbil” per enviar avisos directes als ciutadans a zones afectades.
• Els òrgans de coordinació d’emergències de les comunitats autònomes i de Ceuta i Melilla són el canal ordinari per informar el CENEM d’emergències de protecció civil i per a la transmissió d’alertes a autoritats, ciutadans i empreses.
• L’activació dels plans de protecció civil autonòmics en determinades situacions operatives (1 i 2) és un avís d’emergència de notificació obligatòria al CENEM, cosa que en la pràctica obre la porta a l’activació d’avisos massius.

4. Requisits formals i de contingut de l’avís

El PLEGEM també fixa condicions sobre com han de ser els avisos a la població, aplicables quan s’utilitzi ES-Alert:

• La informació i els avisos són un dret essencial de la ciutadania en emergències.
• Han de ser accessibles per a la població en general i “suficientment comprensibles” per a persones en situació d’especial vulnerabilitat.
• Les mesures d’informació han d’abastar tant els riscos com les mesures preventives i les conductes a seguir durant l’emergència.

Finalment, la Llei 11/2022 recorda que les comunicacions d’emergència i les alertes públiques se sotmeten al Reglament (UE) 2016/679 i a la LO 3/2018 de protecció de dades, cosa que implica que el disseny i activació del sistema ES-Alert ha de respectar principis de necessitat i proporcionalitat en el tractament de dades de localització i comunicacions.

5. Altres normes vinculades a la gestió de riscos

En l’ecosistema de gestió de riscos i alertes s’insereixen, entre altres, l’Ordre ETD/1449/2021 (Quadre Nacional d’Atribució de Frequències) i la seva modificació per l’Ordre ETD/625/2023, així com el Pla Estatal de Protecció Civil davant el Risc de Maremotos, el Protocol d’Alertes Espacials i l’Estratègia Nacional de Protecció Civil, que organitzen la resposta a riscos específics i utilitzen els canals d’avís a la població, entre ells els sistemes mòbils quan correspon.

Altres disposicions citades en les cerques, encara que no regulen directament ES-Alert, es relacionen amb telecomunicacions, emergències o seguretat: Reial Decret 159/2021, Reial Decret 1180/2018, Resolució V-16 DGT, les diferents resolucions sobre el Programa Nacional de Seguretat per a l’Aviació Civil (2020, 2021, 2021, 2022, 2024, 2026), i diverses normes sectorials sobre seguretat, transport, ports, nuclear o ajudes socials (Ordre PJC/342/2025, esmenes Codi NGV 2000, esmenes SOLAS 1974, IS‑44 CSN, Xarxa Nacional de Ràdio d’Emergència, etc.), que complementen el marc general de gestió d’emergències.