Le coût économique d'une Espagne avec peu de naissances : pensions, emploi et services publics

En agosto de 2026, la sostenibilidad del sistema público de pensiones frente al envejecimiento poblacional está en el centro de la agenda parlamentaria, pero el foco inmediato de las Cortes no es una “gran reforma estructural nueva”, sino el desarrollo y ajuste del paquete de reformas aprobado entre 2021 y 2023 y su despliegue mediante proyectos de ley y medidas complementarias.

1. Reformas de fondo ya aprobadas

• Bloque 2021‑2023 ligado al Pacto de Toledo. La renovación de recomendaciones del Pacto de Toledo en 2020 dio lugar a varias leyes que hoy articulan el marco de sostenibilidad:
  • Vuelta a la revalorización anual con IPC y derogación del índice 0,25 % y del factor de sostenibilidad, con incentivos para retrasar la jubilación y endurecimiento de la anticipada (Demócrata).
  • Creación y refuerzo del Mecanismo de Equidad Intergeneracional (MEI), que eleva cotizaciones entre 2023 y 2032 y se ha ampliado posteriormente, además del aumento gradual de bases máximas y de una cotización de solidaridad sobre salarios altos.
  • Nuevo sistema de cotización por ingresos reales de autónomos y fuertes incentivos a los planes de empleo, con la idea de diversificar fuentes de renta en la jubilación.
• Gestión del pico de jubilaciones y del riesgo demográfico. La AIReF proyecta un aumento de seis millones de pensiones hasta 2055 y un gasto cercano al 16 % del PIB en 2050, pero concluye que, con las medidas de ingresos ya aprobadas, el sistema es gestionable aunque sigue sometido a fuertes presiones de sostenibilidad (Demócrata).

2. Iniciativas en tramitación vinculadas a sostenibilidad

Sobre este marco, el Parlamento tramita ahora varias piezas clave que inciden en cómo el sistema afronta el envejecimiento:

• Proyecto de Ley para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia de Seguridad Social (procedente del Real Decreto‑ley 3/2026, exp. 121/000086).
  • Convalidado por el Congreso y en fase de enmiendas hasta el 2 de septiembre de 2026.
  • Fija la subida de las pensiones en 2026 (2,7 % según el IPC), actualiza bases máximas y cuotas del MEI, y adapta la tabla de autónomos, consolidando el esquema de ingresos y gasto pensado para el envejecimiento (Boletín del Congreso).
• Proyecto de Ley para la mejora de la compatibilidad de la pensión de jubilación con el trabajo (procedente del Real Decreto‑ley 11/2024, exp. 121/000045).
  • Convalidado y también en fase de enmiendas hasta el 2 de septiembre de 2026.
  • Reforma la jubilación demorada, activa y parcial para facilitar salidas más graduales del mercado de trabajo y alargar carreras laborales, objetivo expresamente ligado a la recomendación 12 del Pacto de Toledo sobre edad de jubilación (Moncloa).
• Proyecto de Ley por el que se aprueban medidas urgentes en materia económica, de transporte y de Seguridad Social (procedente del Real Decreto‑ley 1/2025, exp. 121/000047).
  • En tramitación con el plazo de enmiendas al articulado ampliado igualmente hasta el 2 de septiembre de 2026.
  • Incluye ajustes en cotizaciones y normas de Seguridad Social que se enmarcan en la estrategia de reforzar ingresos en un contexto de presión demográfica.
• Ley de modificación de la Ley General de la Seguridad Social en materia de mutualidades alternativas.
  • Su tramitación parlamentaria ha concluido y el texto está listo para publicación en el BOE tras la aprobación de las enmiendas del Senado por el Pleno del Congreso el 23 de julio de 2026 (nota de prensa del Congreso).
  • Crea una “pasarela” al RETA para profesionales en mutualidades alternativas y eleva su nivel mínimo de cobertura, cerrando una fuente de desprotección en un colectivo envejecido y reforzando la contributividad del sistema.
• Coeficientes reductores y jubilación en profesiones de riesgo.
  • Están en tramitación varias proposiciones de ley que amplían coeficientes reductores de edad de jubilación a Policía Nacional, Guardia Civil, Vigilancia Aduanera y Fuerzas Armadas (exp. 124/000011, 122/000284, 124/000031, entre otros), con plazos de enmiendas abiertos hasta septiembre de 2026.
  • Estas iniciativas plantean un equilibrio delicado: reconocen la penosidad y riesgo, pero suponen más gasto per cápita en pensiones para colectivos numerosos.
• Eliminación de penalizaciones a la jubilación anticipada con 40 años cotizados.
  • Una proposición de ley de Podemos para suprimir coeficientes reductores fue rechazada por la mayoría del Congreso el 11 de junio de 2026; Gobierno y AIReF han subrayado su coste (más de 3.300 millones anuales) y el impacto sobre la sostenibilidad (Demócrata).

3. Debate político y técnico sobre sostenibilidad

• Pacto de Toledo en revisión. La Comisión de seguimiento del Pacto de Toledo ha reabierto trabajos para actualizar sus recomendaciones, con bloques específicos sobre demografía, migración, brecha de género y mercado laboral, y comparecencias de AIReF, Banco de España y expertos (Demócrata).
• AIReF y Banco de España coinciden en que las reformas recientes mejoran el cuadro de ingresos, pero advierten de que el cumplimiento formal de la “regla de gasto” en pensiones no elimina las tensiones a largo plazo ni el riesgo sobre la deuda pública (Demócrata; Banco de España).
• Clivajes políticos. Gobierno y socios defienden que el paquete MEI+subida de cotizaciones+revalorización por IPC refuerza simultáneamente suficiencia y sostenibilidad social. La oposición conservadora y parte de los organismos económicos alertan del impacto en costes laborales y en el déficit estructural, y reclaman reformas adicionales en edad efectiva, carrera de cotización y gasto.

En síntesis, el Parlamento trabaja hoy sobre un entramado reformista ya aprobado que intenta absorber el choque demográfico por la vía de mayores ingresos, carreras laborales más largas y corrección de agujeros de protección, mientras mantiene vivo un debate intenso sobre si esa senda basta para asegurar la sostenibilidad a largo plazo sin nuevas reformas estructurales.

El Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones concentra en la actualidad la dirección política del sistema público de pensiones y una parte muy relevante de la gestión demográfica ligada al mercado de trabajo, fundamentalmente a través de la política migratoria. Sus funciones se definen principalmente en los reales decretos de estructura de los departamentos ministeriales, en particular el Real Decreto 1009/2023, de estructura básica de los ministerios, y el Real Decreto 501/2024, de desarrollo de la estructura orgánica básica del propio Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, al que se remiten numerosas resoluciones del BOE.

Marco organizativo básico

Bajo la autoridad de la persona titular del Ministerio se sitúa la Secretaría de Estado de la Seguridad Social y Pensiones, a la que, según el artículo 2.a) del Real Decreto 501/2024, le corresponde la dirección de las políticas de Seguridad Social y pensiones. De ella dependen:

• La Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, responsable del diseño y coordinación económico-financiera del sistema y de la elaboración de normas en materia de prestaciones (incluidas las pensiones y sus complementos, como el de pensión por hijo o el de mínimos, según diversas resoluciones y borradores normativos citados en el BOE y en la prensa).
• La Intervención General de la Seguridad Social, con rango de Dirección General, adscrita a esta Secretaría de Estado conforme al artículo 2.2 del Real Decreto 501/2024, que supervisa la contabilidad y control interno del sistema.
• Los grandes entes gestores y servicios comunes del sistema: el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS), el Instituto Social de la Marina (ISM), la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) y la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, expresamente mencionados en el convenio publicado por Resolución de 6 de octubre de 2025 (BOE-A-2025-20463).

Además, el Ministerio dirige el Ingreso Mínimo Vital, la Tarjeta Social Digital y un amplio conjunto de políticas de inclusión social, así como toda la política de migraciones, a través de la Secretaría de Estado de Migraciones y de diversas direcciones generales de gestión y acogida.

Competencias en materia de pensiones

En el ámbito de pensiones, las competencias del Ministerio abarcan tanto el diseño normativo como la gestión ejecutiva del sistema contributivo y buena parte del no contributivo:

• Diseño y planificación económico-financiera del sistema de la Seguridad Social, incluyendo la elaboración de proyecciones de ingresos y gastos y la coordinación de estudios e investigaciones sobre sostenibilidad, tal como atribuye el Real Decreto 501/2024 a la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social.
• Reconocimiento y gestión de las prestaciones económicas de la Seguridad Social, competencia atribuida al INSS por su normativa de estructura (Real Decreto 2583/1996), que se menciona reiteradamente en los convenios publicados en el BOE.
• Regulación de la revalorización anual de las pensiones de la Seguridad Social, de Clases Pasivas y de otras prestaciones vinculadas, a través de reales decretos y reales decretos-ley aprobados a propuesta del Ministerio y convalidados por el Congreso, como muestran las crónicas parlamentarias y de Consejo de Ministros recogidas por el periódico Demócrata.
• Complementos y parámetros del sistema: el Ministerio impulsa reformas del complemento a mínimos y del complemento de pensión por hijo, modificando artículos clave de la Ley General de la Seguridad Social para corregir brechas de género y garantizar umbrales mínimos de ingresos, de acuerdo con las resoluciones y borradores normativos referidos en el BOE y en la prensa.
• Regulación de modalidades de jubilación (anticipada por discapacidad, jubilación flexible, compatibilidad entre pensión y trabajo, coeficientes reductores por sector), mediante reales decretos específicos que ajustan edad, bases de cotización y coeficientes, como se refleja en los acuerdos de Consejo de Ministros de 2025 y 2026.
• Gestión de la información y sistemas, a través de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social y herramientas de proyección como el modelo INTegraSS, que combina datos de cotizaciones con proyecciones demográficas para anticipar la evolución futura del sistema de pensiones.
• Supervisión y análisis de prestaciones vinculadas, como la incapacidad temporal, mediante órganos como el Observatorio Estatal de la Incapacidad Temporal, adscrito a la Secretaría de Estado de Seguridad Social y Pensiones, que monitoriza el gasto y la gestión de estas prestaciones.

Competencias en gestión demográfica

Aunque la competencia formal sobre el “reto demográfico” recae en el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, Inclusión, Seguridad Social y Migraciones desempeña un papel central en la gestión demográfica aplicada al mercado de trabajo y a las pensiones, con varias líneas clave:

• Política migratoria laboral (gestión de la contratación en origen, programas de migración circular, órdenes GECCO y acuerdos bilaterales), esencial para incorporar trabajadores en sectores con escasez de mano de obra y sostener la base de cotizantes.
• Procesos de regularización y gestión de flujos de personas migrantes, con impacto directo en el número de afiliados a la Seguridad Social y, por tanto, en la relación cotizantes/pensionistas.
• Planificación de la integración y ciudadanía de la población migrante (plan de integración, agencias y programas específicos), que condiciona su permanencia, su inserción laboral y su contribución fiscal y demográfica a medio y largo plazo.
• Análisis demográfico aplicado: el Ministerio utiliza proyecciones poblacionales (por ejemplo, sobre el impacto de la jubilación del “baby boom”) combinadas con datos de empleo y cotización para diseñar reformas pensionales y de mercado de trabajo, como ha explicado públicamente la ministra en relación con la previsión de población y de gasto en pensiones hasta 2050.

En síntesis, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones concentra la gobernanza del sistema público de pensiones y articula, a través de la política migratoria y de inclusión, una parte decisiva de la respuesta demográfica a los retos de envejecimiento y sostenibilidad del Estado del bienestar.

La financiación de los servicios públicos en España se apoya en un entramado de normas generales (constitucionales, orgánicas y leyes ordinarias) y en legislación sectorial que introduce variables demográficas (población, envejecimiento, dispersión, insularidad, etc.) como criterios de reparto. A partir de la información disponible, se pueden distinguir tres grandes bloques normativos.

1. Marco constitucional y financiación autonómica

El punto de partida es la Constitución (artículos 156 a 158, según recuerda la doctrina, aunque no se citan de forma expresa en las fuentes consultadas), que fija los principios de autonomía financiera, solidaridad y nivelación entre territorios. Sobre esa base se asienta la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), citada por ejemplo en una nota de prensa del Gobierno al autorizar endeudamiento a Cataluña, que remite a su artículo 14 junto con la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) ( noticia sobre endeudamiento catalán ).

El sistema vigente de financiación autonómica deriva de un modelo aprobado en 2009, que continúa aplicándose mientras se negocia su reforma. Según la guía publicada por Demócrata , la pieza central es la población ajustada, una variable que intenta reflejar los costes reales de los servicios públicos incorporando factores demográficos y territoriales. La propuesta de nuevo modelo, que parte de la situación actual, detalla los pesos de esa población ajustada:

• Población empadronada: 30 %.
• Población protegida ligada al gasto sanitario: 38 %.
• Educación 0‑17 años: 17 %.
• Educación 18‑24 y alumnado desplazado: 3,5 %.
• Servicios sociales (mayores de 65 años): 7 %.
• Servicios sociales (parados sin prestación): 1,5 %.
• Superficie: 1,6 %.
• Dispersión: 0,5 %.
• Insularidad: 0,5 %.
• Costes fijos ligados a baja densidad y falta de economías de escala: 0,4 %.

Todos estos componentes están diseñados precisamente para que la financiación autonómica recoja la estructura demográfica: edad (sanidad, educación, dependencia), densidad y dispersión poblacional, insularidad o tamaño mínimo de red de servicios. Distintas notas de gobiernos autonómicos (Galicia, Comunitat Valenciana, etc.) insisten en que el cálculo de la población ajustada y el peso del envejecimiento o la dispersión es clave para cubrir los mayores costes de los territorios envejecidos y despoblados ( posicionamiento de la Xunta ; nota del Consell valenciano ).

2. Financiación local y tamaño poblacional

En el ámbito municipal, el pilar básico es la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuyo régimen se ha visto objeto de propuestas de reforma recientes ( debate sobre padrón y empadronamiento ). A esta ley se suma la legislación de haciendas locales y las normas anuales de participación de las entidades locales en los tributos del Estado, que fijan criterios estrechamente vinculados a la población oficial de cada municipio.

Algunas disposiciones estatales y autonómicas apuntan a la necesidad de adaptar la financiación local a la despoblación y la dispersión. Por ejemplo, la Xunta de Galicia defiende que la reforma de la financiación municipal tenga en cuenta el envejecimiento y la dispersión demográfica de los ayuntamientos del interior ( propuesta gallega sobre administración local ), aunque se trata más de líneas políticas que de fórmulas ya plasmadas en una nueva ley básica.

3. Normativa sectorial y fondos ligados al reto demográfico

Junto al armazón general, múltiples normas sectoriales incorporan variables demográficas al reparto de recursos:

• El Fondo de Cohesión y Transformación Territorial, gestionado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se distribuye entre comunidades autónomas según criterios económicos, sociales y de densidad de población, orientados a territorios con dificultades demográficas y a la lucha contra la despoblación ( nota de MITECO 10/06/2026 ).
• Las órdenes TED/1358/2021 y TED/1074/2025 regulan subvenciones para proyectos innovadores de transformación territorial y lucha contra la despoblación, utilizando la condición de municipio en riesgo de despoblación como criterio clave ( Orden TED/1074/2025 ).
• En el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, los acuerdos de reparto entre el Estado y las comunidades incluyen fondos en los que se observan indicadores como la evolución de la población potencialmente dependiente, la intensidad de servicios y otros factores estructurales ( nota del Ministerio de Derechos Sociales sobre dependencia ).
• La Ley de Economía Social incorpora una disposición específica sobre zonas rurales en riesgo de despoblación, que orienta futuras medidas para sostener servicios básicos (comercio de proximidad, farmacia rural, hostelería cotidiana, etc.) en municipios con pérdida de población ( referencia a la disposición adicional sobre zonas rurales ).

En conjunto, puede decirse que la dimensión demográfica no se articula en una sola “ley de financiación por estructura demográfica”, sino que se integra en el sistema de financiación autonómica (a través de la población ajustada en la LOFCA y su desarrollo), en la legislación de régimen local y en una constelación de normas sectoriales y fondos específicos de reto demográfico, dependencia y cohesión territorial que usan explícitamente variables como la edad, la dispersión, la densidad, la insularidad o la condición de zona rural en riesgo de despoblación.