Le président du Gouvernement, Pedro Sánchez, a annoncé ce jeudi lors de sa comparution devant le Plénum du Congrès à la suite de la crise migratoire de Ceuta qu'il demandera à Bruxelles la désignation de la ville autonome comme région ultrapériphérique (RUP). L'initiative transcende le plan strictement administratif et ouvre un parcours juridique et institutionnel complexe, car l'incorporation d'un nouveau territoire à cette catégorie exige de modifier les dispositions des traités qui régulent les conditions applicables aux régions ultrapériphériques de l'Union européenne.
La figure de la région ultrapériphérique est inscrite dans l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui reconnaît les désavantages structurels permanents auxquels font face certains territoires communautaires et permet d'établir pour eux un cadre spécifique d'application du droit de l'Union. Actuellement, font partie de ce groupe Canaries, Açores, Madère, Guadeloupe, Guyane française, Martinique, Réunion, Mayotte et Saint-Martin.
Le propre article établit que, compte tenu des caractéristiques particulières de ces territoires, des mesures spécifiques peuvent être adoptées pour adapter l'application des politiques européennes. Parmi les facteurs qui justifient ce traitement figurent l'éloignement, l'insularité, la superficie réduite, les conditions climatiques défavorables ou la dépendance économique par rapport à un nombre limité de produits.
La reconnaissance de ce statut implique, par conséquent, bien plus qu'une considération politique. Les RUP disposent de mécanismes spécifiques de financement et d'exceptions réglementaires destinés à compenser les coûts découlant de leur situation géographique. Parmi eux se trouvent des attributions supplémentaires de fonds européens, des régimes spécifiques d'approvisionnement, certaines exceptions en matière fiscale et douanière et des mesures adaptées dans des domaines tels que l'agriculture, la pêche ou la politique de cohésion. Dans le cas de Ceuta, l'un des éléments les plus pertinents serait précisément la possibilité d'adapter les politiques communautaires aux caractéristiques d'une ville frontalière soumise à une pression migratoire et économique singulière.
Un chemin rien de facile
Le principal obstacle à l'initiative du Gouvernement se trouve dans la propre nature juridique de l'article 349. La liste des territoires reconnus comme régions ultrapériphériques fait partie du Droit primaire de l'Union, de sorte qu'incorporer Ceuta ne peut pas être résolu par une simple décision administrative de la Commission européenne ou du Conseil.
La voie ordinaire de révision des traités prévue dans l'article 48 du Traité de l'Union européenne exige un processus politique complexe et, en dernière instance, la ratification de la modification par tous les États membres conformément à leurs procédures constitutionnelles respectives. Le Gouvernement espagnol devrait donc obtenir que le reste des capitales accepte d'ouvrir la porte à une modification du cadre juridique de l'Union. Il existe également une voie de révision simplifiée, bien que son utilisation soit soumise à d'importantes limites et n'élimine pas non plus la nécessité d'obtenir l'accord unanime des États membres ni, le cas échéant, les procédures nationales d'approbation correspondantes. Dans tous les scénarios, Bruxelles ne pourrait pas incorporer unilatéralement Ceuta à la liste.
Le chemin ne semble pas simple. Ceuta ne remplit pas de manière évidente certains des critères traditionnellement associés aux régions ultrapériphériques, en particulier ceux liés à l'insularité et à l'éloignement du territoire européen continental. C'est précisément pour cela que l'initiative espagnole devrait défendre que les circonstances spécifiques de la ville — sa position géographique, sa condition de frontière extérieure de l'UE, ses particularités économiques et la pression migratoire — justifient un traitement différencié.
Si l'Espagne parvenait à faire avancer sa proposition, Ceuta pourrait bénéficier d'un cadre spécifique de soutien financier et réglementaire, ainsi que de certaines mesures destinées à compenser les coûts supplémentaires liés à sa localisation. Son accès aux instruments européens liés à la migration, à la cohésion et au développement économique pourrait également être renforcé. Il existe, de plus, une alternative politiquement moins ambitieuse : chercher pour Ceuta et Melilla un traitement équivalent à celui des RUP sans modifier formellement les traités. Le Parti Populaire a déjà proposé par le passé que ces deux villes soient reconnues comme "territoires prioritaires de cohésion", avec un régime spécifique adapté à leurs circonstances.
La question, en fin de compte, n'est pas seulement juridique. L'incorporation de Ceuta à l'article 349 ouvrirait un précédent européen. D'autres territoires avec des caractéristiques géographiques, économiques ou frontalières particulières pourraient revendiquer un traitement similaire. Lampedusa, la Corse ou même d'autres territoires associés à des États membres pourraient formuler des demandes équivalentes. D'où le fait que la proposition de Sánchez nécessitera non seulement une négociation avec la Commission et le Parlement européen, mais surtout, un large consensus entre les Vingt-Sept. La présidente du Parlement des Canaries, Ana Oramas, a même qualifié à un moment donné une éventuelle extension de ce régime de processus "tremendously complicated" et plus lié à une question politique qu'à une question pratique.