El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, ha anunciado este jueves durante su comparecencia ante el Pleno del Congreso a raíz de la crisis migratoria de Ceuta que solicitará en Bruselas la designación de la ciudad autónoma como región ultraperiférica (RUP). La iniciativa trasciende el plano estrictamente administrativo y abre un complejo recorrido jurídico e institucional, ya que la incorporación de un nuevo territorio a esta categoría exige modificar las disposiciones de los tratados que regulan las condiciones aplicables a las regiones ultraperiféricas de la Unión Europea.
La figura de la región ultraperiférica está recogida en el artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), que reconoce las desventajas estructurales permanentes a las que se enfrentan determinados territorios comunitarios y permite establecer para ellos un marco específico de aplicación del Derecho de la Unión. Actualmente forman parte de este grupo Canarias, Azores, Madeira, Guadalupe, Guayana Francesa, Martinica, Reunión, Mayotte y San Martín.
El propio artículo establece que, teniendo en cuenta las características particulares de estos territorios, pueden adoptarse medidas específicas destinadas a adaptar la aplicación de las políticas europeas. Entre los factores que justifican este tratamiento figuran la lejanía, la insularidad, la reducida superficie, las condiciones climáticas adversas o la dependencia económica respecto de un número limitado de productos.
El reconocimiento de este estatus implica, por tanto, mucho más que una consideración política. Las RUP cuentan con mecanismos específicos de financiación y excepciones regulatorias destinados a compensar los costes derivados de su situación geográfica. Entre ellos se encuentran asignaciones adicionales de fondos europeos, regímenes específicos de abastecimiento, determinadas excepciones en materia fiscal y aduanera y medidas adaptadas en ámbitos como la agricultura, la pesca o la política de cohesión. En el caso de Ceuta, uno de los elementos de mayor relevancia sería precisamente la posibilidad de adaptar las políticas comunitarias a las características de una ciudad fronteriza sometida a una presión migratoria y económica singular.
Un camino nada fácil
El principal obstáculo para la iniciativa del Gobierno se encuentra en la propia naturaleza jurídica del artículo 349. La lista de territorios reconocidos como regiones ultraperiféricas forma parte del Derecho primario de la Unión, por lo que incorporar a Ceuta no puede resolverse mediante una simple decisión administrativa de la Comisión Europea o del Consejo.
La vía ordinaria de revisión de los tratados prevista en el artículo 48 del Tratado de la Unión Europea exige un proceso político complejo y, en última instancia, la ratificación de la modificación por todos los Estados miembros conforme a sus respectivos procedimientos constitucionales. El Gobierno español tendría que conseguir, por tanto, que el resto de capitales aceptasen abrir la puerta a una modificación del marco jurídico de la Unión. Existe también una vía de revisión simplificada, aunque su utilización está sometida a importantes límites y tampoco elimina la necesidad de contar con el acuerdo unánime de los Estados miembros ni, en su caso, con los procedimientos nacionales de aprobación correspondientes. En cualquier escenario, Bruselas no podría incorporar unilateralmente a Ceuta a la lista.
El camino no se presenta sencillo. Ceuta no reúne de forma evidente algunos de los criterios tradicionalmente asociados a las regiones ultraperiféricas, especialmente los relacionados con la insularidad y la lejanía del territorio europeo continental. Precisamente por ello, la iniciativa española tendría que defender que las circunstancias específicas de la ciudad —su posición geográfica, su condición de frontera exterior de la UE, sus particularidades económicas y la presión migratoria— justifican un tratamiento diferenciado.
Si España lograse sacar adelante su propuesta, Ceuta podría beneficiarse de un marco específico de apoyo financiero y regulatorio, así como de determinadas medidas destinadas a compensar los costes adicionales derivados de su localización. También podría reforzarse su acceso a instrumentos europeos relacionados con la migración, la cohesión y el desarrollo económico. Existe, además, una alternativa políticamente menos ambiciosa: buscar para Ceuta y Melilla un tratamiento equivalente al de las RUP sin modificar formalmente los tratados. El Partido Popular ya planteó en el pasado que ambas ciudades fueran reconocidas como “territorios prioritarios de cohesión”, con un régimen específico adaptado a sus circunstancias.
La cuestión, en última instancia, no es solo jurídica. La incorporación de Ceuta al artículo 349 abriría un precedente europeo. Otros territorios con características geográficas, económicas o fronterizas particulares podrían reclamar un tratamiento similar. Lampedusa, Córcega o incluso otros territorios asociados a Estados miembros podrían plantear demandas equivalentes. De ahí que la propuesta de Sánchez vaya a requerir no solo una negociación con la Comisión y el Parlamento Europeo, sino, sobre todo, un amplio consenso entre los Veintisiete. La propia presidenta del Parlamento de Canarias, Ana Oramas, llegó a calificar en su momento una eventual ampliación de este régimen como un proceso “tremendamente complicado” y más relacionado con una cuestión política que práctica.