O presidente do Governo, Pedro Sánchez, anunciou esta quinta-feira durante sua comparecência perante o Plenário do Congresso, em razão da crise migratória de Ceuta, que solicitará em Bruxelas a designação da cidade autônoma como região ultraperiférica (RUP). A iniciativa transcende o plano estritamente administrativo e abre um complexo percurso jurídico e institucional, uma vez que a incorporação de um novo território a esta categoria exige modificar as disposições dos tratados que regulam as condições aplicáveis às regiões ultraperiféricas da União Europeia.
A figura da região ultraperiférica está prevista no artigo 349 do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), que reconhece as desvantagens estruturais permanentes às quais se enfrentam determinados territórios comunitários e permite estabelecer para eles um marco específico de aplicação do Direito da União. Atualmente fazem parte deste grupo Canárias, Açores, Madeira, Guadalupe, Guiana Francesa, Martinica, Reunião, Mayotte e São Martinho.
O próprio artigo estabelece que, tendo em conta as características particulares destes territórios, podem ser adotadas medidas específicas destinadas a adaptar a aplicação das políticas europeias. Entre os fatores que justificam este tratamento figuram a distância, a insularidade, a reduzida superfície, as condições climáticas adversas ou a dependência econômica em relação a um número limitado de produtos.
O reconhecimento deste status implica, portanto, muito mais do que uma consideração política. As RUP contam com mecanismos específicos de financiamento e exceções regulatórias destinados a compensar os custos derivados de sua situação geográfica. Entre eles encontram-se atribuições adicionais de fundos europeus, regimes específicos de abastecimento, determinadas exceções em matéria fiscal e aduaneira e medidas adaptadas em áreas como a agricultura, a pesca ou a política de coesão. No caso de Ceuta, um dos elementos de maior relevância seria precisamente a possibilidade de adaptar as políticas comunitárias às características de uma cidade fronteiriça submetida a uma pressão migratória e econômica singular.
Um caminho nada fácil
O principal obstáculo para a iniciativa do Governo encontra-se na própria natureza jurídica do artigo 349. A lista de territórios reconhecidos como regiões ultraperiféricas faz parte do Direito primário da União, pelo que incorporar Ceuta não pode ser resolvido mediante uma simples decisão administrativa da Comissão Europeia ou do Conselho.
A via ordinária de revisão dos tratados prevista no artigo 48 do Tratado da União Europeia exige um processo político complexo e, em última instância, a ratificação da modificação por todos os Estados membros conforme os seus respectivos procedimentos constitucionais. O Governo espanhol teria que conseguir, portanto, que o resto das capitais aceitassem abrir a porta a uma modificação do quadro jurídico da União. Existe também uma via de revisão simplificada, embora a sua utilização esteja sujeita a importantes limites e também não elimine a necessidade de contar com o acordo unânime dos Estados membros nem, se for o caso, com os procedimentos nacionais de aprovação correspondentes. Em qualquer cenário, Bruxelas não poderia incorporar unilateralmente Ceuta à lista.
O caminho não se apresenta simples. Ceuta não reúne de forma evidente alguns dos critérios tradicionalmente associados às regiões ultraperiféricas, especialmente os relacionados com a insularidade e a distância do território europeu continental. Precisamente por isso, a iniciativa espanhola teria que defender que as circunstâncias específicas da cidade — sua posição geográfica, sua condição de fronteira exterior da UE, suas particularidades econômicas e a pressão migratória — justificam um tratamento diferenciado.
Se Espanha conseguisse levar adiante sua proposta, Ceuta poderia se beneficiar de um marco específico de apoio financeiro e regulatório, assim como de determinadas medidas destinadas a compensar os custos adicionais decorrentes de sua localização. Também poderia reforçar seu acesso a instrumentos europeus relacionados com a migração, a coesão e o desenvolvimento econômico. Existe, além disso, uma alternativa politicamente menos ambiciosa: buscar para Ceuta e Melilla um tratamento equivalente ao das RUP sem modificar formalmente os tratados. O Partido Popular já propôs no passado que ambas as cidades fossem reconhecidas como "territórios prioritários de coesão", com um regime específico adaptado às suas circunstâncias.
A questão, em última instância, não é apenas jurídica. A incorporação de Ceuta ao artigo 349 abriria um precedente europeu. Outros territórios com características geográficas, econômicas ou fronteiriças particulares poderiam reivindicar um tratamento similar. Lampedusa, Córsega ou mesmo outros territórios associados a Estados membros poderiam apresentar demandas equivalentes. Daí que a proposta de Sánchez vá requerer não apenas uma negociação com a Comissão e o Parlamento Europeu, mas, sobretudo, um amplo consenso entre os Vinte e Sete. A própria presidenta do Parlamento das Canárias, Ana Oramas, chegou a qualificar em seu momento uma eventual ampliação deste regime como um processo "tremendamente complicado" e mais relacionado com uma questão política do que prática.