Este es el contenido de la dura carta de Sánchez a Bruselas: 'Actitud egoísta e ilegal' de algunos socios ante la crisis de Ceuta

La reforma del sistema de gestión de fronteras exteriores de la UE está, en lo esencial, ya aprobada legislativamente y ha entrado en fase de aplicación práctica. El núcleo de la reforma es el Pacto sobre Migración y Asilo, adoptado en 2024 y plenamente aplicable desde el 12 de junio de 2026, que introduce controles obligatorios en frontera, nuevos procedimientos de asilo y mecanismos de solidaridad entre Estados miembros, según la Comisión Europea (Q&A Pacto 2026, Q&A Pacto 2024). Paralelamente, la UE ha desplegado el Sistema de Entrada/Salida (EES) y ha ajustado el Código de Fronteras Schengen, mientras que las reformas específicas del reglamento de Frontex están anunciadas en el plan de trabajo 2026 pero aún en preparación (plan de trabajo de la Comisión 2026). El foco actual ya no es la “tramitación” en Parlamento y Consejo, sino la ejecución en los Estados miembros y la negociación de normas complementarias, como el nuevo Reglamento de Retornos.

1. Pacto sobre Migración y Asilo: fase de aplicación

El Parlamento Europeo aprobó en abril de 2024 los diez textos legislativos que reforman de forma integral la política migratoria y de asilo de la UE, incluyendo el control en las fronteras exteriores (nota del Parlamento Europeo). Un resumen institucional de estos textos puede verse en la nota del Gobierno vasco sobre la votación parlamentaria (información de Euskadi), donde se destacan:

• Reglamento de gestión de Asilo y Migración, que sustituye al sistema de Dublín.
• Reglamentos de cribado en frontera, procedimiento de asilo y procedimiento de retorno en frontera.
• Reforma de Eurodac para registrar datos biométricos de quienes cruzan irregularmente las fronteras exteriores.
• Directiva de condiciones de acogida y reglamentos de crisis y reasentamiento.

Según la Comisión Europea, el Pacto fue adoptado en mayo de 2024 y todos sus actos legislativos se aplican desde el 12 de junio de 2026, tras un periodo transitorio de dos años (informe “halfway mark” 2025, Q&A 2026). Desde 2025 y a lo largo de 2026, la Comisión ha publicado informes de seguimiento que constatan:

• Avances “significativos” en la adaptación de las legislaciones nacionales y en la creación de capacidades de acogida y procedimientos fronterizos obligatorios (informe de aplicación 2026).
• Diferencias importantes entre Estados miembros y necesidad de “esfuerzos sostenidos” más allá de junio de 2026 para hacer plenamente operativo el nuevo sistema.

En clave española, el periódico Demócrata sintetiza que el pacto fue acordado políticamente en diciembre de 2023, aprobado por el Parlamento en abril de 2024 y adoptado formalmente por el Consejo en mayo de 2024, con entrada en vigor en junio de 2026 (análisis de Demócrata sobre el Pacto).

2. Refuerzo de retornos y normas complementarias

Para completar el nuevo marco, el Consejo y el Parlamento alcanzaron en junio de 2026 un acuerdo sobre un Reglamento de Retorno de nacionales de terceros países en situación irregular, concebido como pieza adicional del Pacto (nota del Consejo sobre retornos). La Comisión y autoridades regionales destacan que esta normativa debe mejorar la coordinación entre Estados y con terceros países y que se enmarca en la recomendación de reducir controles en las fronteras interiores cuando el control de las exteriores sea efectivo (nota de Euskadi sobre retornos).

Además, se han aprobado normas sobre países de origen seguros y “tercer país seguro”, con un acuerdo político sobre su aplicación y la fecha de entrada en vigor el 12 de junio de 2026, según se recoge en información autonómica y comunitaria (nota sobre terceros países seguros, crónica en Demócrata).

3. Digitalización de fronteras y Código Schengen

En paralelo al Pacto, la UE ha desarrollado un sistema de gestión digital de fronteras. El Consejo y el Parlamento alcanzaron en mayo de 2025 un acuerdo provisional para el despliegue progresivo del Sistema de Entrada/Salida (EES) durante seis meses, permitiendo a los Estados miembros introducirlo gradualmente (acuerdo sobre el EES).

En España, Interior anunció la activación progresiva del EES a partir del 12 de octubre de 2025, con plena operatividad prevista para el 10 de abril de 2026, sustituyendo el sellado manual por un registro biométrico digital (nota del Ministerio del Interior). Demócrata detalla que esta implantación forma parte de la evolución del acervo Schengen y del Reglamento 2016/399, el Código de Fronteras Schengen, que ya prevé estas herramientas tecnológicas y regula tanto la supresión de controles en fronteras interiores como la vigilancia de las exteriores (explicación sobre Schengen).

Hoy el debate político no está centrado tanto en nuevas reformas normativas del Código Schengen como en su aplicación ante crisis concretas (como la de Ceuta) y en el uso de las cláusulas que permiten reintroducir temporalmente controles en fronteras interiores, tal y como recuerda la Comisión Europea (posición de la Comisión sobre cierres de fronteras). En julio de 2026, el Consejo ha acordado además su posición negociadora sobre la financiación 2028‑2034 para migración, gestión de fronteras y seguridad interior, orientada a apoyar la implementación del Pacto y estos sistemas digitales (posición del Consejo sobre MFP 2028‑2034).

4. Frontex y reformas pendientes

En lo que respecta a la Agencia Europea de Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), las fuentes consultadas no identifican todavía un nuevo reglamento aprobado en esta última fase, pero sí una agenda clara de reforma. El plan de trabajo de la Comisión para 2026 anuncia iniciativas legislativas para fortalecer Frontex y digitalizar el proceso de retorno en el tercer trimestre de 2026, dentro del capítulo de “Gestión de la Migración y Fronteras” (plan de trabajo de la Comisión 2026). Y el ministro español Fernando Grande‑Marlaska ha abordado con su homólogo francés precisamente la reforma del reglamento de Frontex en clave de refuerzo de su presencia en terceros países y de la implementación del Pacto migratorio europeo (reunión Marlaska‑Nuñez).

En síntesis, el sistema de gestión de las fronteras exteriores de la UE ya ha sido sustancialmente reformado a través del Pacto de Migración y Asilo, de la implantación del EES y de ajustes al Código Schengen. La “tramitación” en sentido estricto está en gran medida cerrada; el proceso actual es de implementación, negociación de normas complementarias (especialmente en materia de retornos y posibles cambios en Frontex) y gestión política de cómo se aplican estas herramientas en crisis concretas en la frontera sur, donde España es un actor central.

El presidente del Gobierno de España no tiene, en materia migratoria y de relaciones exteriores, un “poder autónomo” separado del resto del Ejecutivo, sino que actúa como máxima autoridad política que dirige y coordina la acción del Gobierno. En ese marco, orienta la política migratoria y exterior, impulsa las normas que regulan estas materias y conduce la posición del Gobierno ante otros Estados y organismos internacionales. Buena parte de sus competencias se ejercen a través del Consejo de Ministros y de los instrumentos normativos que aprueba el propio Gobierno.

a) Competencias propias como jefe del Ejecutivo

En primer lugar, el presidente ejerce la dirección de la acción del Gobierno. Eso significa que fija las grandes líneas de la política migratoria (modelo de control de fronteras, integración, refugio, etc.) y de la política exterior (prioridades geográficas, alianzas, posición en crisis internacionales) y ordena a los ministros competentes que actúen en consecuencia.

Desde esta posición de mando sobre el resto del Gabinete:

• Marca las prioridades legislativas y regulatorias en inmigración y exteriores (por ejemplo, orientar una reforma de la normativa de extranjería o de asilo, o el diseño de estrategias de cooperación).
• Coordina la actuación de los ministerios que tienen competencias materiales (Interior, Inclusión/Seguridad Social/Migraciones, Asuntos Exteriores, Defensa en el plano exterior, etc.), evitando contradicciones entre ellos.
• Representa políticamente al Gobierno ante otros jefes de Estado o de Gobierno, especialmente en cumbres donde la agenda migratoria y exterior es central.

Estas funciones se enmarcan en la normativa básica que regula el papel del Gobierno y de su presidente, que define su papel como dirigente de la política general y como responsable último de su coordinación, sin entrar al detalle material de cada sector (migratorio, exterior, económico, etc.).

b) Competencias a través del Consejo de Ministros

En segundo lugar, el presidente dirige y convoca el Consejo de Ministros, que es el órgano colegiado donde se adoptan la mayor parte de las decisiones formales en política migratoria y exterior. Esa dirección se traduce en tres grandes tipos de decisiones normativas o de impulso:

• Proyectos de ley: el Gobierno puede presentar proyectos de ley ante las Cortes Generales sobre cualquier materia de su competencia. Un proyecto de ley es la vía ordinaria para regular cuestiones estructurales (por ejemplo, un marco general sobre derechos de los extranjeros o sobre cooperación internacional). Según la información disponible, los proyectos de ley:
  • Los presenta el Gobierno cuando quiere regular una materia que exige rango de ley.
  • Solo entran en vigor tras su debate, enmienda y aprobación por Congreso y Senado.
  • Permiten al Parlamento modificar el texto mediante enmiendas.
• Reales decretos-ley: en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno puede aprobar normas con rango de ley (reales decretos-ley) que también pueden afectar a la política migratoria o exterior, siempre que respeten los límites materiales establecidos. De acuerdo con la información disponible:
  • El Gobierno los aprueba directamente y entran en vigor de forma inmediata tras su publicación en el BOE.
  • El Congreso debe convalidarlos o derogarlos en un plazo máximo de 30 días.
  • No pueden afectar a materias reservadas a ley orgánica, al régimen electoral general ni al régimen de las comunidades autónomas.
• Posición del Gobierno en las Cortes en materia presupuestaria: cuando las iniciativas parlamentarias o enmiendas con impacto en gasto o ingresos afectan a políticas migratorias o exteriores, el Gobierno puede oponerse a su tramitación si implican aumentar créditos o disminuir ingresos respecto a los Presupuestos Generales del Estado. Según la información disponible, si el Gobierno manifiesta su disconformidad por escrito, esas enmiendas no se tramitan.

En todos estos casos, el presidente fija la línea política y coordina el trabajo de los ministros para preparar los textos, someterlos al Consejo y defenderlos posteriormente ante las Cortes.

c) Margen político frente a otros actores

Finalmente, las competencias presidenciales en migración y exteriores se ejercen en interacción con otros actores institucionales:

• Cortes Generales: controlan y condicionan la acción del Gobierno. Pueden convalidar, derogar o tramitar como proyecto de ley los reales decretos-ley, y debaten y enmiendan los proyectos de ley del Ejecutivo. El presidente debe adaptar su margen de maniobra a las mayorías parlamentarias existentes.
• Otros ministros: Interior, Migraciones y Exteriores tienen la competencia material y la gestión diaria. El presidente no sustituye esa gestión, pero puede reorientarla, coordinarla o corregirla mediante directrices políticas y decisiones colegiadas del Consejo de Ministros.
• Comunidades autónomas y entes locales: participan en la acogida e integración de personas migrantes, lo que obliga al presidente a coordinar la política general del Estado con estos niveles territoriales a través del Gobierno y de los órganos de cooperación.
• Unión Europea y otros organismos internacionales: aunque la regulación detallada no figura en la información disponible, la política migratoria y exterior del Gobierno se enmarca en compromisos y decisiones de la UE y de organizaciones internacionales, lo que condiciona el margen de decisión del presidente.

En resumen, el presidente del Gobierno lidera la política migratoria y de relaciones exteriores como director de la acción del Gobierno y del Consejo de Ministros, utilizando los instrumentos normativos disponibles (proyectos de ley, reales decretos-ley, posición presupuestaria) y coordinando a los ministros competentes, pero siempre dentro de los límites marcados por las Cortes, el reparto competencial interno y los compromisos europeos e internacionales.

La regulación de la exclusión “de facto” de un Estado del funcionamiento normal de Schengen pasa jurídicamente por la reintroducción o el mantenimiento de controles en las fronteras interiores, que se rige por el Código de fronteras Schengen (hoy, el Reglamento (UE) 2016/399) y por el acervo Schengen anterior. Sin embargo, en la documentación a la que se ha accedido solo aparecen referencias generales al acervo de Schengen y a decisiones del Consejo sobre su aplicación, sin el detalle de los artículos concretos del Código. Por ello, solo es posible ofrecer una descripción general y sistemática de los requisitos materiales y procedimentales que, en este marco, se utilizan para permitir temporalmente controles interiores que, en la práctica, limitan la plena participación de un Estado en Schengen.

1. Marco normativo identificado

Las bases de Schengen aparecen recogidas en el denominado acervo de Schengen, publicado y consolidado en el ámbito de la UE. Entre los documentos identificados en el BOE están, por ejemplo:

• Acervo de Schengen (1990)
• Decisión 1999/435/CE
• Aplicación del acervo en Dinamarca, Finlandia y Suecia
• Aplicación total del acervo en Grecia
• Participación parcial de Irlanda

Estos instrumentos muestran cómo la UE ha ido definiendo qué partes del acervo se aplican a cada Estado, pero las condiciones concretas para reintroducir controles interiores y, por tanto, limitar temporalmente la libertad de circulación dependen del Código de fronteras Schengen, cuyo articulado no figura en los extractos consultados.

2. Requisitos materiales: motivos y gravedad de la amenaza

En términos generales, el régimen Schengen permite que un Estado miembro reintroduzca controles en sus fronteras interiores cuando exista una amenaza grave para el orden público o la seguridad interior. Aun sin disponer aquí del detalle artículo por artículo, el diseño del acervo y su desarrollo apuntan a varios principios materiales que suelen exigirse:

• Existencia de una amenaza concreta y grave, no meramente abstracta.
• Carácter excepcional de la medida: no puede convertirse en regla permanente.
• Proporcionalidad: los controles deben limitarse a lo estrictamente necesario en intensidad y extensión territorial.
• Temporalidad estricta: se fijan plazos máximos iniciales y condiciones para prórrogas limitadas.

En la práctica, cuando estas condiciones se prolongan durante meses o años, la reintroducción de controles supone una exclusión temporal de facto de ese Estado del funcionamiento normal de Schengen, aunque formalmente siga siendo miembro del espacio.

3. Requisitos procedimentales: quién decide y cómo

De acuerdo con la lógica del acervo y de las decisiones del Consejo localizadas, el esquema procedimental combina:

• Competencia inicial del Estado: es el propio Estado miembro el que decide reintroducir controles ante una amenaza, notificando a las instituciones de la UE.
• Notificación a la Comisión y a los demás Estados, justificando la amenaza, el alcance territorial de los controles y su duración prevista.
• Intervención del Consejo y de la Comisión para supervisar, debatir y, en su caso, recomendar modificaciones, en particular cuando las medidas se prolongan en el tiempo y afectan al funcionamiento global del espacio Schengen.
• Limitación de la duración y de las prórrogas: el régimen general distingue entre medidas por amenazas previsibles (por ejemplo, grandes eventos) y amenazas imprevisibles o estructurales, con techos temporales distintos.

No se dispone en las fuentes consultadas de los números exactos de artículos ni de los plazos concretos previstos en el Reglamento (UE) 2016/399, por lo que esos extremos requieren acudir directamente al Diario Oficial de la Unión Europea.

4. Garantías y límites: control judicial, político y derechos fundamentales

El sistema incluye varias garantías:

• Control político: las decisiones estatales son objeto de seguimiento por el Consejo y la Comisión, que forman parte del entramado de gobernanza del acervo de Schengen descrito en decisiones como las de 1999 y 2000 citadas antes.
• Control judicial: cualquier medida estatal debe respetar el Derecho de la UE en su conjunto, incluido el principio de proporcionalidad, y puede ser objeto de control por los tribunales nacionales y, en última instancia, por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
• Respeto a los derechos fundamentales: aunque la normativa específica sobre fronteras no aparece desarrollada en los documentos del BOE consultados, la aplicación del acervo está condicionada por la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y por la jurisprudencia que exige que los controles no conduzcan, por ejemplo, a expulsiones colectivas o a vulneraciones graves del derecho de asilo.

5. Límites de la información disponible

La información accesible a través del BOE y de los extractos del acervo de Schengen citados es insuficiente para identificar con precisión todos los artículos concretos del Código de fronteras Schengen que regulan la reintroducción de controles interiores, así como sus plazos exactos y la articulación fina entre Comisión y Consejo. Tampoco se han localizado, en esta búsqueda, guías interpretativas detalladas de la Comisión. Por ello, para un análisis estrictamente jurídico (por ejemplo, citando cada artículo, número y letra aplicable a una situación concreta) resulta imprescindible acudir directamente al texto consolidado del Reglamento (UE) 2016/399 en el Diario Oficial de la Unión Europea, que no está reproducido en los documentos españoles manejados.

6. Otros documentos del BOE relacionados con Schengen o movilidad

En el marco general de Schengen y de la movilidad internacional, el BOE recoge, entre otros, acuerdos y decisiones como: adhesión de España al Acuerdo de Schengen, la normativa sobre controles y vigilancia en fronteras, la Directiva sobre expulsión de nacionales de terceros países o el modelo uniforme de permiso de residencia, junto con numerosos acuerdos bilaterales sobre visados diplomáticos como los firmados con Kuwait, Angola, Qatar, República Dominicana, Guyana o India (enlace, enlace, enlace, enlace, enlace, enlace). Aunque no regulan directamente la exclusión temporal de Schengen, ayudan a contextualizar el marco general de circulación y fronteras en el que se inserta el Código de fronteras Schengen.