El Observatorio del Racismo detecta más de 40.000 mensajes de odio en junio, con Lamine Yamal entre las principales víctimas

Una ley integral contra los delitos de odio seguiría, en términos generales, el mismo recorrido que cualquier ley ordinaria en España. Puede llegar a las Cortes como proyecto de ley del Gobierno o como proposición de ley (de grupos parlamentarios, parlamentos autonómicos o iniciativa legislativa popular), y después recorre varias fases en Congreso y Senado hasta su publicación en el BOE. A partir del momento en que el Gobierno anuncia su intención, los “próximos pasos” típicos pasan primero por el trabajo interno en el Ejecutivo y, solo después, por la tramitación parlamentaria formal.

1. Antes de llegar al Parlamento: del anuncio al texto

Si el punto de partida es un anuncio político del Gobierno de impulsar una ley integral contra los delitos de odio, los pasos previos habituales serían:

• Definición política y técnica: el ministerio competente (por ejemplo, Justicia, Interior o Igualdad, según el enfoque) elabora un borrador interno con los contenidos clave: definición de delitos de odio, medidas penales, educativas, de atención a víctimas, coordinación institucional, etc.
• Consultas y diálogo informal: suele haber reuniones con organizaciones de la sociedad civil (asociaciones LGTBI, entidades antirracistas, ONG de derechos humanos, colegios profesionales, etc.) para recoger aportaciones.
• Aprobación en Consejo de Ministros: cuando el texto está maduro, el Gobierno lo aprueba como anteproyecto y, tras los informes necesarios, lo convierte en proyecto de ley y lo remite al Congreso de los Diputados.

Alternativamente, una ley contra los delitos de odio podría nacer como proposición de ley registrada por un grupo parlamentario, por un Parlamento autonómico o como iniciativa legislativa popular, sin pasar por el Consejo de Ministros, aunque en una materia integral y compleja es frecuente que el impulso sea gubernamental.

2. Inicio en el Congreso de los Diputados

Recibido el texto en el Congreso (ya sea proyecto o proposición de ley), se abre la fase parlamentaria ordinaria:

• Calificación y admisión a trámite: la Mesa del Congreso examina el texto y lo admite a trámite si cumple los requisitos.
• Plazo de enmiendas: se abre un periodo para que los grupos presenten enmiendas, tanto a la totalidad (rechazo completo o devolución al Gobierno) como enmiendas parciales artículo por artículo.
• Debate de totalidad en Pleno: si hay enmiendas a la totalidad, se celebra un debate en el Pleno. Si se aprueba una enmienda de devolución, el texto se frena y vuelve al Gobierno. Si se rechazan, la ley continúa su tramitación.

3. Trabajo en comisión y ponencia

Superado el debate de totalidad, la ley integral contra los delitos de odio pasa a la comisión competente (por ejemplo, Justicia, Interior o Igualdad):

• Ponencia: un grupo reducido de diputados (la ponencia) estudia el texto y las enmiendas presentadas y redacta un informe de consenso o mayoritario.
• Dictamen de la comisión: la comisión debate y vota las enmiendas, partiendo del informe de ponencia, y aprueba un dictamen que será la base del debate final en Pleno.

En una ley integral, esta fase suele ser clave para negociar el alcance de definiciones, tipos penales, catálogos de agravantes, sistemas de registro de incidentes de odio o medidas educativas.

4. Debate y votación en el Pleno del Congreso

El dictamen de la comisión se eleva al Pleno del Congreso:

• Se debate el conjunto del texto y las enmiendas vivas (las que no fueron incorporadas en comisión).
• Se votan el articulado y, en su caso, disposiciones adicionales y finales. Una vez aprobado, la ley pasa al Senado.

Excepcionalmente, el Congreso puede acordar una tramitación por lectura única (debate y votación en una sola sesión) o la urgencia (reducción de plazos). Para una ley integral compleja, la urgencia es posible, pero la lectura única es poco habitual porque limita el margen de enmiendas.

5. Tramitación en el Senado

En el Senado, el texto sigue un esquema similar:

• Enmiendas y, en su caso, veto: los senadores pueden enmendar el texto o proponer un veto (rechazo global).
• Decisión del Senado: puede aprobar la ley sin cambios (en cuyo caso se remite directamente para su sanción), aprobarla con enmiendas o vetarla.

6. Vuelta al Congreso y final del procedimiento

Si el Senado introduce enmiendas o aprueba un veto, el texto vuelve al Congreso:

• El Congreso puede aceptar o rechazar las enmiendas del Senado una por una.
• Si hay veto, el Congreso puede levantarlo por mayoría absoluta en una primera votación, o por mayoría simple transcurridos dos meses.

Una vez fijado el texto definitivo, se pasa a las últimas fases formales:

• Sanción y promulgación por el Rey.
• Publicación en el BOE, momento en el que la ley pasa a ser plenamente oficial.
• Entrada en vigor, normalmente a los 20 días de su publicación (salvo que la propia ley fije otro plazo o entrada en vigor escalonada).

7. “Próximos pasos” típicos desde el mero anuncio

Si hoy el Gobierno solo ha anunciado su intención de aprobar una ley integral contra los delitos de odio, los próximos pasos previsibles serían:

• Elaboración interna del anteproyecto en el ministerio correspondiente.
• Consultas técnicas y políticas con otros ministerios y con actores sociales especializados en delitos de odio.
• Aprobación del anteproyecto y luego del proyecto de ley en Consejo de Ministros y remisión al Congreso.
• A partir de ahí, inicio del recorrido descrito: admisión a trámite, enmiendas, debate en pleno, comisión, Senado y vuelta (si procede), hasta su publicación en el BOE y entrada en vigor.

La Secretaría de Estado de Migraciones es el órgano superior del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones responsable de diseñar y ejecutar la política del Gobierno en materia de extranjería, inmigración, emigración, acogida y ciudadanía española en el exterior. Sus competencias abarcan tanto la gestión de autorizaciones de residencia y trabajo como los sistemas de acogida y atención humanitaria, la integración y lucha contra la discriminación y las políticas para españoles en el exterior y de retorno. Su marco básico está definido por la estructura orgánica del Ministerio y por la normativa de extranjería, en particular la Ley Orgánica 4/2000 y su reglamento.

Marco normativo y posición dentro del Ministerio

La Secretaría de Estado de Migraciones (SEM) está adscrita al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones como órgano superior encargado de la política gubernamental en migraciones, según la normativa de estructura orgánica básica del departamento (Real Decreto 497/2020 y ajustes posteriores, referenciados por el propio Ministerio en su portal organizativo [enlace] y en la documentación de transparencia [enlace]).

En el plano sustantivo, gran parte de sus funciones derivan de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, y de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 557/2011, donde se prevé la distribución de competencias para tramitar y resolver autorizaciones de estancia, residencia y trabajo ([enlace] y [enlace]).

Competencias generales

De forma transversal, la SEM asume, según la descripción institucional del Ministerio ([enlace] y [enlace]):

• Diseño y coordinación de la política migratoria: planificación estratégica, impulso normativo y coordinación con otros ministerios y con las comunidades autónomas.
• Elaboración normativa y asesoramiento jurídico: preparación de proyectos de reales decretos, órdenes y criterios de aplicación de la Ley de Extranjería, en colaboración con la Subdirección General de Régimen Jurídico.
• Gestión económica y de fondos europeos: programación y ejecución del presupuesto en su ámbito, incluida la gestión de fondos como el FSE+ y el FAMI a través de la Subdirección General de Gestión Económica, Fondos Europeos y Contratación.
• Análisis y estadísticas migratorias: mediante órganos como el Observatorio Permanente de la Inmigración y la Subdirección de análisis migratorio, para apoyar la toma de decisiones basadas en datos ([enlace]).

Ámbitos materiales de actuación

1. Gestión migratoria y extranjería

La Dirección General de Gestión Migratoria, dependiente de la SEM, concentra la ordenación y gestión de los procedimientos de autorizaciones de estancia, residencia y trabajo, así como la coordinación de la red de oficinas de extranjería. En la práctica, esto incluye desde la tramitación ordinaria hasta procesos excepcionales como la regularización extraordinaria a través de la reforma reglamentaria de extranjería, a la que se refiere la cobertura de Demócrata sobre la nueva regulación y la plataforma telemática Mercurio ([enlace]).

Asimismo, la SEM impulsa la política de migración laboral y circular: la Orden GECCO de Gestión Colectiva de Contrataciones en Origen para 2026 se aprueba “a través de la Secretaría de Estado de Migraciones”, fijando el marco de contratación en origen y programas de migración circular (Orden GECCO 2026).

2. Acogida, protección internacional y atención humanitaria

La Dirección General de Atención Humanitaria y del Sistema de Acogida de Protección Internacional, también dependiente de la SEM, se encarga de la planificación, financiación y gestión del sistema estatal de acogida de solicitantes de protección internacional y de programas de atención humanitaria a personas migrantes. La Resolución de 4 de junio de 2025 detalla que, en virtud del artículo 7.1.f) del Real Decreto 501/2024, esta Dirección General planifica los instrumentos de financiación del sistema de acogida, especialmente mediante acción concertada (resolución de 4 de junio de 2025).

En la práctica, la SEM coordina dispositivos de emergencia, centros de acogida y programas de inserción laboral para refugiados, como el programa agrícola en Huelva impulsado por la Secretaría de Estado y su Dirección General, que facilita contratos de trabajo y alojamiento a refugiados y solicitantes de asilo (programa en Huelva).

3. Ciudadanía española en el exterior y retorno

La Dirección General de la Ciudadanía Española en el Exterior y Políticas de Retorno gestiona, bajo la SEM, las prestaciones, subvenciones y programas dirigidos a españoles en el exterior y a personas retornadas, así como estrategias de retorno laboral y social, según la información institucional del Ministerio y del portal de transparencia ([enlace]).

4. Igualdad de trato y lucha contra el racismo y la xenofobia

Otra función clave es la promoción de la igualdad de trato y la lucha contra el racismo, la xenofobia y otras formas de intolerancia. El Observatorio Español del Racismo y la Xenofobia (OBERAXE) y el Observatorio Permanente de la Inmigración están adscritos a la SEM ([enlace]), y la propia Secretaría de Estado impulsó el Acuerdo Interinstitucional contra el racismo, la xenofobia y la LGTBIfobia que, según el Ministerio, coordina a ministerios y administraciones para mejorar la protección de las víctimas y la respuesta a delitos de odio (acuerdo interinstitucional).

Órganos colegiados y cooperación

Finalmente, la SEM preside o participa en órganos colegiados estatales de consulta y coordinación, como el Foro para la Integración Social de los Inmigrantes, la Comisión Interministerial de Extranjería o el Consejo General de la Ciudadanía Española en el Exterior, que articulan la participación de comunidades autónomas, entidades locales y sociedad civil en el diseño de la política migratoria ([enlace] y [enlace]).

Un proceso de regularización extraordinaria de inmigrantes en España debe apoyarse en la competencia estatal exclusiva en materia de extranjería, articularse mediante normas de rango suficiente (normalmente una ley orgánica o, al menos, desarrollos reglamentarios habilitados por ella) y respetar los principios de integración, no discriminación y seguridad jurídica que recoge la Ley Orgánica 4/2000. Además, ha de encajar en las categorías de autorizaciones de residencia previstas en dicha ley (residencia temporal, de larga duración y autorizaciones por circunstancias excepcionales) y respetar las garantías del procedimiento administrativo común. La experiencia de anteriores procesos (Real Decreto 239/2000 y Real Decreto 142/2001) muestra que la regularización se configura mediante un mandato legal y un reglamento específico que concreta requisitos, plazos y órganos competentes.

Competencias y rango normativo

La Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, atribuye al Gobierno, de acuerdo con el artículo 149.1.2ª de la Constitución, la definición y desarrollo de la política de inmigración, como se recoge en su art. 2 (política de inmigración y principios). Este texto puede consultarse íntegro en la Ley Orgánica 4/2000.

Las regularizaciones extraordinarias que se han hecho se han apoyado en disposiciones transitorias de la propia ley orgánica, desarrolladas reglamentariamente. Así, el Real Decreto 239/2000 estableció “el procedimiento para la regularización de los extranjeros prevista en la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 4/2000”, con requisitos muy tasados (fecha de estancia en España, solicitudes previas, ausencia de causas de expulsión, etc.), según se detalla en su preámbulo y art. 1, accesibles en el Real Decreto 239/2000.

Posteriormente, el Real Decreto 142/2001 volvió a regular un proceso de reexamen de solicitudes denegadas, en ejecución de la disposición transitoria cuarta de la Ley Orgánica 8/2000, que reformó la LO 4/2000. Este real decreto subraya que actúa “en cumplimiento del mandato legislativo derivado de la referida disposición transitoria”, lo que evidencia que el reglamento necesita una habilitación expresa de ley orgánica para abrir un proceso extraordinario de esta naturaleza. El texto puede verse en el Real Decreto 142/2001 y la reforma orgánica en la Ley Orgánica 8/2000.

Encaje en la normativa de extranjería

La regularización no crea un “estatus nuevo”, sino que debe encajar en las autorizaciones ya previstas por la LO 4/2000:

• Residencia temporal y larga duración, definidas en los artículos sobre residencia (residencia temporal y de larga duración), donde se regulan requisitos generales y causas de extinción, recogidos en la LO 4/2000.
• Autorizaciones por arraigo y otras circunstancias excepcionales: el precepto sobre residencia temporal indica que “la Administración podrá conceder una autorización de residencia temporal por situación de arraigo, así como por razones humanitarias, de colaboración con la Justicia u otras circunstancias excepcionales que se determinen reglamentariamente. En estos supuestos no será exigible el visado”. Este es el fundamento para operaciones más focalizadas (casos de violencia de género, razones humanitarias, etc.).

Cualquier regularización masiva debe, por tanto, configurarse como un procedimiento específico de acceso a esas figuras (residencia temporal, trabajo y residencia, o residencia de larga duración), con reglas especiales de prueba de la permanencia en España, de la integración y de la inexistencia de causas de expulsión.

Principios y límites materiales

El art. 2 de la LO 4/2000, en la redacción consolidada visible en la LO 4/2000, impone que todas las administraciones actúen conforme a principios como:

• Integración social de los inmigrantes mediante políticas transversales.
• Igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
• Principio de no discriminación y “reconocimiento de iguales derechos y obligaciones para todos aquellos que vivan o trabajen legalmente en España”.
• Respeto a los derechos que la Constitución, los tratados internacionales y las leyes reconocen a todas las personas.

En coherencia con ello, un proceso extraordinario debe formular criterios objetivos y generales (fecha de entrada, arraigo acreditado, vínculos familiares, contribución laboral, etc.), evitando discriminaciones arbitrarias entre colectivos en situación comparable. Los reales decretos anteriores exigían, por ejemplo, acreditar estancia continuada antes de una fecha y ausencia de antecedentes penales o de prohibiciones de entrada, según el art. 1 del Real Decreto 239/2000.

Garantías procedimentales y control constitucional

Los reglamentos de regularización remiten, en gran medida, al régimen general del procedimiento administrativo y del procedimiento sancionador de extranjería. El Real Decreto 239/2000 indica que la instrucción y resolución de expedientes se realizará conforme al reglamento de extranjería anterior “salvo las especialidades previstas en este Real Decreto”, y prevé la comprobación de la inexistencia de antecedentes penales y la posibilidad de revocar expulsiones cuando la nueva ley ya no contempla esas causas.

En términos constitucionales, al ser la LO 4/2000 una ley orgánica que desarrolla derechos de los extranjeros, sus reformas —como la Ley Orgánica 2/2009— requieren mayoría absoluta en votación final sobre el conjunto del texto, de acuerdo con el régimen general de leyes orgánicas descrito en la información disponible sobre mayorías cualificadas. Una eventual regularización de gran alcance normalmente exigiría, al menos, ajustes en esta ley o el uso de sus disposiciones habilitantes.

Finalmente, como cualquier norma con rango de ley que configure un proceso de regularización puede ser sometida a recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional por los sujetos legitimados (Gobierno, cincuenta diputados o senadores, etc.), el diseño del proceso debe cuidar especialmente el respeto a la Constitución y a los principios de igualdad, seguridad jurídica y sometimiento de la Administración al control judicial.