Aragón eleva el nivel de emergencia por el incendio de Orés y evacúa dos localidades

El Plan Especial de Protección Civil de Emergencias por Incendios Forestales en Aragón (PROCINFO) se regula principalmente por el Decreto 167/2018, de 9 de octubre, y se ha ido adaptando mediante normativa posterior. Este plan fija la organización jerárquica y funcional y los procedimientos de actuación frente a incendios forestales en Aragón. La activación del plan se estructura en fases (especialmente la fase de alerta y la fase de emergencia), ligadas al nivel de peligro previsto, y la denominada Situación Operativa 2 – Nivel 2 representa un escalón elevado dentro de esa graduación operativa. No obstante, en los textos accesibles no se detalla literalmente la definición normativa de esa situación concreta, por lo que solo puede describirse de forma general su lógica y consecuencias.

Normativa que regula el PROCINFO en Aragón

El instrumento central es el Decreto 167/2018, de 9 de octubre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el Plan Especial de Protección Civil de Emergencias por Incendios Forestales (PROCINFO), publicado en el Boletín Oficial de Aragón. El propio decreto indica que el plan:

• Se dicta al amparo de la competencia exclusiva de Aragón en protección civil (artículo 71.57.ª del Estatuto de Autonomía).
• Da cumplimiento a la Ley aragonesa de Protección Civil (Ley 30/2002) y a la Directriz básica estatal de incendios forestales.
• Establece la organización jerárquica y funcional y los procedimientos de actuación de los recursos y servicios del Gobierno de Aragón y de otros que puedan asignársele, para hacer frente a emergencias por incendios forestales dentro de su territorio.

El decreto puede consultarse en el Boletín Oficial de Aragón a través de este texto del Decreto 167/2018 (PROCINFO).

Además, el plan se ha desarrollado y adaptado por:

• Orden AGM/681/2023, de 23 de mayo, de adaptación del PROCINFO a la normativa básica estatal en materia de prevención de incendios, donde se detalla especialmente la fase de alerta y el sistema de niveles de peligro (NAPIF). Puede verse en este enlace a la Orden AGM/681/2023.
• Orden AGM/1044/2020, de 9 de octubre, que adapta al marco territorial de las áreas medioambientales las zonas de intervención del PROCINFO, accesible en este texto de la Orden AGM/1044/2020.

En el plano general del sistema aragonés de protección civil, es relevante también la Ley 4/2024, de 28 de junio, del Sistema de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Aragón, publicada en el BOE, que configura el marco global dentro del cual se insertan los planes especiales. Puede consultarse en la Ley 4/2024 de Aragón.

Fase de alerta y activación operativa del plan

La Orden AGM/681/2023 explica que el PROCINFO desarrolla en su apartado 5.1.1. la fase de alerta, definida como la etapa previa a la fase de emergencia por incendio forestal. Esta se establece cuando:

• El estado de los combustibles forestales origina, al menos, una probabilidad de ignición media.
• Se dan condiciones favorables para la propagación de incendios forestales.

En esta fase se utiliza el Nivel de Alerta de Peligro de Incendios Forestales (NAPIF), que elabora diariamente el departamento competente en medio ambiente en colaboración con AEMET, para cada zona de meteoalerta de Aragón. El PROCINFO define cuatro niveles de alerta (verde, amarillo, naranja y rojo). La Orden AGM/681/2023 añade una mayor precisión al vincular el nivel rojo con riesgo “muy alto” y crear una categoría “rojo plus” para riesgo extremo, lo que conlleva la posible aplicación de limitaciones de tránsito, uso del fuego y otras actividades, conforme a la normativa de montes y de prevención de incendios.

Esta fase de alerta es, en la práctica, el escalón previo a la plena activación de la fase de emergencia. A medida que el peligro y/o la magnitud real de los incendios aumenta, el plan prevé el paso a situaciones operativas superiores (como la Situación Operativa 2) con más medios y una dirección más reforzada.

Significado general de la Situación Operativa 2 – Nivel 2

En los fragmentos del Decreto 167/2018 (PROCINFO) accesibles a través de las consultas realizadas no aparece el detalle literal de las “situaciones operativas” ni, en concreto, la definición de Situación Operativa 2 – Nivel 2. Por tanto, no se puede reproducir la redacción exacta de quién la declara, qué umbrales concretos la desencadenan o qué catálogo de medios se asigna obligatoriamente a ese nivel. No se dispone de más información específica en las fuentes consultadas.

Con carácter general, en los planes especiales de protección civil españoles, el paso a una situación operativa de nivel 2 suele asociarse a incendios que superan la capacidad de respuesta ordinaria y requieren:

• Una dirección y coordinación reforzadas desde la estructura de protección civil autonómica.
• La movilización masiva de medios propios de la comunidad autónoma y, en su caso, la petición o integración de medios estatales o de otras administraciones.
• La posible adopción de medidas excepcionales de protección de la población (evacuaciones, restricciones de acceso, etc.).

No obstante, el detalle preciso de cómo se articula esto en Aragón dentro del PROCINFO (quién declara formalmente la Situación Operativa 2 – Nivel 2, estructura de mando concreta y relación con el Plan Estatal de Incendios Forestales) no se recoge en los textos obtenidos, por lo que cualquier mayor concreción exigiría acudir al anexo completo del plan publicado en el Boletín Oficial de Aragón.

La Unidad Militar de Emergencias (UME) es una fuerza conjunta de las Fuerzas Armadas cuya misión legal es intervenir en cualquier lugar del territorio nacional (y en el exterior) en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad, incluida la lucha contra los incendios forestales, pero siempre como recurso estatal extraordinario y coordinado con el sistema de protección civil y con las comunidades autónomas. Su actuación se rige principalmente por el Protocolo de Intervención aprobado por el Real Decreto 1097/2011, la organización interna por la Orden DEF/160/2019 y su encaje en protección civil por la Ley 17/2015. No sustituye las competencias ordinarias de las comunidades autónomas en incendios, sino que actúa de forma complementaria, subsidiaria y coordinada, y asume la dirección operativa solo cuando la emergencia es declarada de interés nacional.

Marco jurídico básico de la UME

La UME se crea por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de octubre de 2005, publicado mediante Resolución de 19 de enero de 2006 (Resolución 19/01/2006). Ese acuerdo ya fija su misión: intervenir, por decisión del Presidente del Gobierno o del ministro en quien delegue, en supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas.

Posteriormente, el Acuerdo sobre funcionamiento de la UME se publica mediante la Orden PRE/1776/2006, que en pleno despliegue inicial vincula explícitamente su participación a la campaña contra los incendios forestales, en coordinación con el resto de medios estatales.

El desarrollo clave de su régimen de actuación es el Real Decreto 1097/2011, que aprueba el Protocolo de Intervención de la UME, y que concreta tanto las emergencias en las que puede actuar como el mecanismo de activación y sus relaciones con las autoridades de protección civil.

En cuanto a su organización y funcionamiento interno, la norma vigente es la Orden DEF/160/2019, que recalca que la UME es el principal instrumento de colaboración de las Fuerzas Armadas con otras Administraciones en protección civil y que, en emergencias de interés nacional, su Jefe asume la dirección operativa bajo la autoridad del Ministro del Interior.

Papel de la UME en el Sistema Nacional de Protección Civil

La Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, da un salto cualitativo al:

• Considerar a la UME un servicio público de intervención y asistencia en emergencias.
• Constituirla como la principal estructura de colaboración de las Fuerzas Armadas con el resto de Administraciones en protección civil.
• Prever que, en una emergencia de interés nacional, el Jefe de la UME asuma la dirección operativa de la emergencia, actuando bajo la superior dirección del Ministro del Interior.

Esta ley recuerda, además, que el Estado tiene competencia exclusiva en seguridad pública (art. 149.1.29.ª CE), pero subraya la necesidad de coordinación con las comunidades autónomas, que mantienen sus propios servicios de protección civil y dispositivos ordinarios de extinción de incendios.

Competencias concretas en incendios forestales y otras catástrofes

Tipos de emergencias en las que puede intervenir

El Protocolo de Intervención del Real Decreto 1097/2011 establece que la UME puede ser activada ante emergencias graves, entre otras:

• Riesgos naturales: inundaciones, terremotos, grandes nevadas y otros fenómenos meteorológicos adversos.
• Incendios forestales, mencionados expresamente como categoría propia.
• Emergencias tecnológicas (químicas, radiológicas, nucleares, etc.).
• Atentados terroristas o actos violentos, especialmente contra infraestructuras críticas.
• Graves episodios de contaminación ambiental.

En el caso de los incendios forestales, la UME dispone de batallones de intervención especializados y, según el propio Protocolo, puede asumir el mando de medios aéreos de lucha contra incendios (como los hidroaviones del entonces Ministerio de Medio Ambiente) cuando participa en operaciones declaradas de interés nacional.

Activación y relación con las comunidades autónomas

El mismo Real Decreto 1097/2011 define un esquema de activación que respeta el reparto competencial:

• En emergencias graves que no son de interés nacional, las autoridades autonómicas de protección civil pueden solicitar al Ministerio del Interior la colaboración de la UME.
• Interior, valorando la dimensión de la emergencia y los principios de complementariedad y subsidiariedad, pide al Ministerio de Defensa la intervención de la UME.
• El Ministro de Defensa, por delegación del Presidente del Gobierno, ordena formalmente la intervención.
• La UME se integra en el Centro de Coordinación Operativa que dirige la emergencia, y ajusta su actuación a la distribución de competencias Estado–comunidades autónomas.

En emergencias declaradas de interés nacional, el Jefe de la UME asume la dirección operativa en la zona siniestrada, pero siempre bajo el Ministerio del Interior y sin invadir las competencias de seguridad pública propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Límites competenciales y tareas de prevención

La Orden DEF/160/2019 y el Protocolo de Intervención subrayan que:

• La UME solo realiza labores de prevención necesarias para hacer frente a una emergencia declarada, o acciones en situaciones de alerta/preemergencia para minimizar la gravedad de una emergencia inminente.
• No asume funciones estructurales de gestión forestal, planificación preventiva o servicios ordinarios de extinción, que siguen siendo competencia de comunidades autónomas y entidades locales.
• Sus actuaciones son «operaciones de contribución militar a la acción del Estado», de carácter extraordinario y temporal.

En síntesis, en incendios forestales la UME actúa como refuerzo estatal altamente especializado y de rápida proyección, activado a petición de las autoridades de protección civil o en emergencias de interés nacional, sin sustituir el sistema autonómico y local de prevención y extinción, sino integrándose en él bajo criterios de coordinación y subsidiariedad.

En España, el confinamiento o la evacuación de una localidad por un incendio forestal se apoya en la normativa básica de protección civil (especialmente la Ley 17/2015) y en los planes especiales de emergencias por incendios forestales definidos por la antigua Directriz básica de incendios forestales y sus desarrollos (como el Plan Estatal de 2014). Estas normas establecen que la prioridad absoluta es la protección de la vida, que las decisiones se toman dentro de los planes de protección civil activados y que los ciudadanos tienen el deber de seguir las órdenes de las autoridades de emergencia. Los detalles concretos (quién ordena y cómo) se fijan sobre todo en la normativa autonómica y en los planes especiales, como el Plan INFOCA de Andalucía o la Ley 13/2010 de la Comunitat Valenciana. A continuación se resumen los elementos clave.

Marco normativo básico estatal

La Ley 17/2015, del Sistema Nacional de Protección Civil, configura la protección civil como un servicio público orientado a la prevención y gestión de emergencias que puedan originar «situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública». Desarrolla el papel de los planes territoriales y especiales, la Red de Alerta, el Centro Nacional de Coordinación y el deber de colaboración ciudadana, y prevé la declaración de zonas afectadas gravemente por emergencias.

En materia de incendios forestales, la planificación específica se ha basado en:

• La Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, que fija requisitos mínimos de los planes especiales autonómicos y locales (estructura, organización, criterios operativos), subrayando que la protección de la vida y la seguridad de las personas debe prevalecer sobre otros bienes.
• El Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, que regula la organización y procedimientos de los recursos estatales cuando concurre «interés nacional» o cuando se apoya a las comunidades autónomas.
• La modificación de 2019 de las directrices básicas, que refuerza la atención a personas con discapacidad y otros colectivos vulnerables.
• La nueva Norma Básica de Protección Civil, que ha derogado parcialmente la Directriz de 2013, pero mantiene mientras tanto la vigencia de la planificación específica de incendios hasta que se aprueben los nuevos instrumentos.

Autoridades competentes para ordenar confinamiento o evacuación

De la combinación de la Ley 17/2015 y de los planes especiales se desprende un esquema general:

• Ámbito local: el alcalde, como autoridad de protección civil del municipio, adopta medidas inmediatas de protección de la población (incluido confinamiento o evacuación) dentro de su término, normalmente en el marco del plan de actuación local.
• Ámbito autonómico: el director del plan especial autonómico de incendios (consejero competente o autoridad designada) asume la dirección cuando el incendio supera la capacidad local. En Andalucía, el Plan INFOCA establece una estructura organizativa para «la protección de las personas y bienes de naturaleza no forestal», con la vida como «principio básico prevalente».
• Ámbito estatal: el Gobierno, a través del Ministerio del Interior, dirige las emergencias de «interés nacional» conforme a la Ley 17/2015 y al Plan Estatal, pudiendo coordinar y ordenar medidas que afecten a varias comunidades.

Requisitos materiales: nivel de riesgo que justifica la medida

Las normas no fijan un «umbral numérico» concreto, sino criterios generales:

• Existencia de un incendio forestal que, según la Directriz y el Plan Estatal, se define como «fuego que se extiende sin control sobre combustibles forestales situados en el monte» y, a efectos de planificación, también en áreas adyacentes o de interfaz urbano‑forestal.
• Concurrencia de una situación de grave riesgo para personas y bienes, típica de las situaciones de emergencia reguladas por la Ley 17/2015 (grave riesgo colectivo, catástrofe o calamidad).
• Valoración técnica, en el Puesto de Mando Avanzado y en los centros de coordinación, de la evolución previsible del incendio (dirección del viento, velocidad de propagación, accesos, presencia de núcleos urbanos, etc.).

Los planes autonómicos, como el INFOCA o los desarrollados al amparo de la Ley 13/2010 de la Comunitat Valenciana, zonifican el territorio según riesgo, delimitan zonas de peligro, definen «situaciones operativas» y vinculan a cada una un tipo de medidas (incluidas las de protección de población) que se activan de forma escalonada.

Instrumentos formales: planes y niveles de emergencia

El confinamiento o evacuación no se decide de forma aislada, sino como parte de la activación de:

• Planes especiales autonómicos de incendios forestales, elaborados conforme a la Directriz básica y coordinados con el Plan Estatal.
• Planes de actuación de ámbito local y planes de autoprotección de urbanizaciones e instalaciones en interfaz urbano‑forestal (por ejemplo, Cataluña tiene normas específicas sobre urbanizaciones: Ley 5/2003).

Estos planes establecen órganos de dirección (director del plan), mandos operativos (Puesto de Mando Avanzado) y procedimientos de información a la población, así como los mecanismos de coordinación interadministrativa (CECOPI, etc.).

Garantías y límites sobre derechos fundamentales

La Ley 17/2015 y la planificación derivada incorporan varias garantías:

• Principio de prevalencia de la vida y la integridad física: tanto la Directriz básica como el Plan INFOCA señalan expresamente que la protección de la vida y seguridad de las personas prevalece sobre cualquier otro bien.
• Proporcionalidad y temporalidad: las restricciones de movimiento (confinamiento o evacuación) sólo son legítimas mientras exista el riesgo grave y deben levantarse tan pronto como se controle o aleje el incendio.
• Atención a colectivos vulnerables: el Real Decreto 734/2019 obliga a adaptar la planificación a personas con discapacidad y otros colectivos en situación de especial vulnerabilidad.
• Información accesible: la Ley 17/2015 y los planes estatales/autonómicos exigen programas de información preventiva y de alerta, así como formatos accesibles para las personas con discapacidad.
• Deber de colaboración ciudadana: la normativa de protección civil establece que todas las personas deben cumplir las órdenes de las autoridades de emergencia en situaciones de grave riesgo, sin que ello suponga una suspensión general de derechos fundamentales, sino una limitación puntual y reglada.

Otros instrumentos y normas relacionadas

Además de las citadas, existen otras disposiciones relevantes, entre ellas: Ley 21/2015, Orden PRE/1614/2015, Orden ECD/1527/2015, Orden EFD/659/2024, Real Decreto‑ley 15/2022, Resolución de convalidación, corrección del Plan Estatal, Orden PCI/1283/2019, Estrategia Nacional de Protección Civil 2019, la nueva Estrategia 2024, así como normas autonómicas andaluzas (Decreto 160/2016, Decreto‑ley 2/2023) y valencianas (Decreto 91/2023, Ley 13/2018 forestal, Ley 7/2021), entre otras, que concretan la gestión operativa de estos supuestos.