Rufián pide un pacto de Estado ante la crisis migratoria en Ceuta y acusa a Marruecos de "chantajear" a España y Europa

En las bases parlamentarias no consta ninguna iniciativa con el título literal de «propuesta de pacto de Estado para la gestión de crisis migratorias». El procedimiento que más claramente se corresponde por materia y contexto es la Proposición no de Ley sobre la crisis migratoria de las Islas Canarias, con identificador 161/000165aprobada en la Comisión de Trabajo, Economía Social, Inclusión, Seguridad Social y Migraciones el 22 de febrero de 2024, y su texto aprobado se publicó en el Boletín de las Cortes Generales el 6 de marzo de 2024. Al tratarse de una Proposición no de Ley, su tramitación parlamentaria se considera concluida con esa aprobación en Comisión, sin fases posteriores en Pleno ni en el Senado.

1. Qué iniciativa se corresponde con la idea de «pacto de Estado»

Con la información disponible, no aparece registrada ninguna iniciativa con el título exacto «pacto de Estado para la gestión de crisis migratorias». Sin embargo, sí se ha tramitado en la actual XV Legislatura una iniciativa de impulso políticamente muy próxima en su objeto:

• Tipo de iniciativa: Proposición no de Ley (no normativa, de impulso político)
• Identificador: 161/000165
• Título oficial: Proposición no de Ley sobre la crisis migratoria de las Islas Canarias
• Cámara de inicio: Congreso de los Diputados
• Órgano competente: Comisión de Trabajo, Economía Social, Inclusión, Seguridad Social y Migraciones

Es razonable que en el debate público o mediático esta PNL se haya presentado como una forma de «pacto» o de acuerdo amplio sobre la gestión de las crisis migratorias, porque su contenido se centra en mecanismos de coordinación entre administraciones, solidaridad entre territorios y cooperación con la UE. Pero, técnicamente, el título parlamentario registrado es el de crisis migratoria en Canarias, no el de «pacto de Estado».

2. Estado de tramitación de la PNL 161/000165

Según la información oficial de tramitación, la PNL 161/000165 ha seguido las siguientes fases:

• 6 de febrero de 2024: publicación del texto inicial de la Proposición no de Ley en el Boletín de las Cortes Generales, Serie D, núm. 79, accesible a través de este boletín inicial.
• 22 de febrero de 2024: debate en la Comisión de Trabajo, Economía Social, Inclusión, Seguridad Social y Migraciones. Del propio boletín posterior se desprende que la Comisión aprobó la Proposición no de Ley en esa sesión. En el resumen de tramitación figura “sin votaciones”, lo que es compatible con una aprobación por asentimiento, sin votación nominal registrada.
• 6 de marzo de 2024: publicación del texto ya aprobado por la Comisión en el Boletín de las Cortes Generales, Serie D, núm. 100, que puede consultarse en este boletín con el texto aprobado.

En ese último boletín se indica expresamente que la Comisión, en su sesión del 22 de febrero de 2024, «aprobó la Proposición no de Ley sobre la crisis migratoria de las Islas Canarias» y se reproduce el texto de los puntos que el Congreso insta al Gobierno a acometer.

3. Contenido político relevante de la iniciativa

Aunque no se define formalmente como «pacto de Estado», la PNL aprobada incorpora una serie de compromisos políticos que van precisamente en la línea de una gestión más coordinada y estructural de las crisis migratorias. Entre otros elementos, el texto aprobado insta al Gobierno a:

• Recuperar una Comisión Delegada de Asuntos Migratorios para coordinar departamentos con competencias en migración, tanto para la crisis en Canarias como para futuros flujos.
• Establecer un sistema de coordinación permanente entre Gobierno central, comunidades autónomas y ayuntamientos, con un fondo presupuestario mixto Estado-CCAA para apoyar las competencias autonómicas en esta materia.
• Aplicar una política migratoria consensuada que reduzca la sensación de alarma y descoordinación, y que combata los discursos de odio.
• Reforzar la red de acogida en todo el territorio, la corresponsabilidad en la atención a menores migrantes, los medios de salvamento marítimo en Canarias y la cooperación con la Unión Europea y los países de origen y tránsito.

Este conjunto de medidas configura, en la práctica, un marco de actuación de carácter estatal y cooperativo frente a las crisis migratorias, que puede interpretarse políticamente como la base de un acuerdo amplio, aunque sin la formalidad jurídica de un «pacto de Estado» recogido en una ley.

4. Situación actual: tramitación cerrada y efectos

En términos estrictamente parlamentarios, la situación actual de esta propuesta es:

• Tramitación: concluida. La PNL ya fue debatida y aprobada en la Comisión competente.
• Estado registral: figura como iniciativa publicada y aprobada; no se registran más fases posteriores ni votaciones en Pleno.
• Alcance jurídico: como toda Proposición no de Ley, tiene carácter no vinculante para el Gobierno; expresa la posición política del Congreso e insta al Ejecutivo a actuar en la dirección señalada, pero no crea obligaciones jurídicas directas ni modifica la normativa vigente.

Por tanto, si al hablar de «propuesta de pacto de Estado para la gestión de crisis migratorias» se está aludiendo a esta iniciativa, su recorrido parlamentario ya ha finalizado, y la cuestión se traslada al plano de la ejecución política y administrativa por parte del Gobierno y de la cooperación con comunidades autónomas y ayuntamientos.

El Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta es, según el Estatuto de Autonomía, la máxima autoridad política de la Ciudad: ostenta la suprema representación de Ceuta, preside la Asamblea y el Consejo de Gobierno, dirige y coordina la actividad de este último y nombra y separa libremente a los Consejeros, pudiendo delegar en ellos funciones ejecutivas. Además, el Estatuto indica que el Presidente tiene también la condición de Alcalde, por lo que se proyectan sobre él las funciones básicas que la legislación de régimen local atribuye a los alcaldes. Su responsabilidad política ante la Asamblea se articula mediante la cuestión de confianza y la moción de censura, reguladas expresamente en el propio Estatuto.

Marco normativo básico

Las competencias del Presidente de Ceuta se regulan principalmente en la Ley Orgánica 1/1995, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, accesible en el Estatuto de Autonomía de Ceuta. Este texto define los órganos institucionales de la Ciudad (Asamblea, Presidente y Consejo de Gobierno) y distribuye funciones entre ellos.

El Estatuto establece expresamente que la ciudad de Ceuta ejerce, además, todas las competencias que la legislación estatal atribuye a los ayuntamientos y muchas de las que ejercen las diputaciones provinciales. En ese marco, resulta de aplicación la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, así como sus modificaciones por la Ley 4/1996 y la Ley 39/1994, y su corrección de errores ([enlace]). El Presidente, en cuanto Alcalde de la Ciudad, se sitúa en la cúspide de esta organización local especial.

Funciones institucionales del Presidente según el Estatuto

Del texto estatutario se desprende un núcleo claro de competencias propias del Presidente de la Ciudad de Ceuta:

• Presidencia de la Asamblea de Ceuta: el Presidente es el máximo órgano de la Mesa de la Asamblea y la preside. Le corresponde convocar las sesiones ordinarias y extraordinarias, de acuerdo con el Reglamento de la Asamblea, y dirigir los debates.
• Presidencia del Consejo de Gobierno: el Estatuto establece que el Presidente preside el Consejo de Gobierno, órgano colegiado que ostenta las funciones ejecutivas y administrativas de la Ciudad. Además de presidirlo, dirige y coordina su actividad.
• Suprema representación de la Ciudad: el Presidente “ostenta la suprema representación de la Ciudad”, lo que significa que actúa como primera autoridad política e institucional de Ceuta ante el Estado, otras comunidades y la propia ciudad de Melilla.
• Nombramiento y separación de Consejeros: el Presidente nombra y separa libremente a los miembros del Consejo de Gobierno (los Consejeros), dando cuenta a la Asamblea. Puede delegar temporalmente funciones ejecutivas propias en algunos Consejeros.
• Condición de Alcalde: el Estatuto precisa que el Presidente “ostenta también la condición de Alcalde”. Eso significa que, además de sus funciones autonómicas, ejerce las atribuciones de máxima autoridad municipal previstas con carácter básico para los alcaldes en la Ley de Bases de Régimen Local.

Elección, confianza y responsabilidad política

El Estatuto regula también competencias vinculadas al liderazgo político del Presidente:

• Elección y nombramiento: el Presidente es elegido por la Asamblea de Ceuta de entre sus miembros, entre quienes encabezaron las listas que obtuvieron escaño, por mayoría absoluta. Si nadie la alcanza, queda designado quien encabece la lista más votada. Es posteriormente nombrado por el Rey.
• Cuestión de confianza: el Presidente, previa deliberación del Consejo de Gobierno, puede plantear ante la Asamblea una cuestión de confianza sobre su programa o una declaración de política general. Si la mayoría simple no respalda la confianza, debe presentar su dimisión.
• Moción de censura: la Asamblea puede exigir su responsabilidad mediante una moción de censura, que debe incluir un candidato alternativo a la Presidencia. Si se aprueba por mayoría absoluta, el candidato se entiende investido y es nombrado nuevo Presidente.

Relación con las competencias materiales de la Ciudad

El Estatuto detalla un amplio catálogo de materias en las que Ceuta ejerce competencias (ordenación del territorio, carreteras, medio ambiente, agricultura, turismo, cultura, asistencia social, sanidad, etc.). Sobre esas materias, la Ciudad tiene facultades de administración, inspección, sanción y, en los términos de la legislación estatal, potestad reglamentaria. El Presidente, al dirigir el Consejo de Gobierno, encabeza políticamente el ejercicio de ese bloque competencial.

Muchas de estas materias han sido objeto de traspaso desde la Administración del Estado mediante reales decretos específicos, como los relativos a ordenación del territorio y urbanismo ([enlace]), carreteras ([enlace]), medio ambiente ([enlace]), agricultura y ganadería ([enlace]), turismo ([enlace]) o cultura y deporte ([enlace]), dictados en desarrollo del Estatuto y del Real Decreto de normas generales de traspaso ([enlace] y su corrección de errores, [enlace]). Aunque estos reales decretos no añaden competencias propias al Presidente, delimitan el ámbito material sobre el que ejerce su dirección política.

Otras referencias normativas sobre Ceuta

Existen numerosas disposiciones estatales que se apoyan en el Estatuto de Ceuta para concretar o desarrollar competencias de la Ciudad en ámbitos sectoriales: zona de promoción económica ([enlace] y su modificación, [enlace]), registros y foros específicos ([enlace], [enlace]), ayudas sociales ([enlace], [enlace], [enlace]), migración de menores ([enlace]), infraestructuras y transporte ([enlace], [enlace]), educación ([enlace], [enlace], [enlace]), sanidad y eutanasia ([enlace]) o agua y puerto ([enlace], [enlace], [enlace]).

Aun cuando estas normas se centran en órganos y servicios concretos, todas ellas se insertan en el marco competencial general definido por el Estatuto, en cuyo vértice se sitúa el Presidente de la Ciudad como responsable último de la orientación política y de la coordinación de la acción de gobierno.

Por último, la posición institucional de Ceuta como ciudad autónoma ha sido objeto de análisis constitucional, en particular en el conflicto en defensa de la autonomía local resuelto por la [enlace] y la sentencia 240/2006, lo que refuerza la interpretación de las competencias de sus órganos, incluido el Presidente, dentro de la garantía de la autonomía local reconocida por la Constitución.

El único requisito verdaderamente imprescindible para que Frontex refuerce una frontera exterior como la de Ceuta es que el Estado miembro lo pida formalmente: sin solicitud expresa del Gobierno de España, la agencia no puede desplegar más medios. A partir de ahí, Frontex y las autoridades españolas deben acordar un plan operativo detallado que defina zona, duración, competencias y control del despliegue, dentro del marco del Reglamento de la agencia y del nuevo Pacto Europeo de Migración y Asilo. En la práctica, esto exige que Interior justifique una presión migratoria o de seguridad que supera sus capacidades ordinarias, y que garantice el respeto de los derechos fundamentales en todas las actuaciones. Las fuentes disponibles no describen un “checklist” cerrado de requisitos específicos para Ceuta, pero permiten reconstruir el esquema jurídico y político que se aplica.

1. Petición formal del Estado miembro

Diversas intervenciones públicas confirman que Frontex solo actúa si el Estado miembro lo solicita. El director ejecutivo de la agencia llegó a señalar que “dependemos de que los Estados miembros pidan ayuda. Sin ella, no podemos ayudar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad españolas”, según recogió el PP en una nota sobre la crisis de Canarias. En la misma línea, el Parlamento Europeo reprochó al ministro Fernando Grande‑Marlaska no haber pedido aún esa ayuda en otra comunicación.

En el ámbito autonómico se repite la misma idea: el vicepresidente canario Manuel Domínguez se preguntó en el Parlamento de Canarias “qué intereses” impiden que el Gobierno central active a la agencia, subrayando que la UE estaba lista pero “sin la solicitud del Estado miembro, su intervención no es posible”, según recoge Demócrata. En Baleares, Frontex llegó a desmentir que hubiera agentes desplegados porque Madrid nunca los había pedido, asunto que provocó la polémica reflejada en otra información.

2. Marco jurídico previo: acuerdos de estatuto y operaciones conjuntas

Para que Frontex despliegue personal (por ejemplo del standing corps) es necesario un marco jurídico previo entre la UE, la agencia y el país anfitrión. La Comisión Europea lo ha explicado con claridad para terceros países: cualquier despliegue de Frontex fuera de la UE “requiere una solicitud del país anfitrión y la conclusión posterior de un plan operativo entre la agencia y su homólogo nacional”, según la nota sobre Bosnia y Herzegovina (enlace) y la firmada con Serbia (enlace).

Dentro de la propia UE la lógica es similar: el PP, por ejemplo, reclama “un mayor despliegue operativo de Frontex en terceros países y en España, mediante la firma y actualización de nuevos Acuerdos de Estatutos que faciliten operaciones conjuntas e intervenciones fronterizas rápidas”, con especial foco en Canarias, Baleares, Ceuta, Melilla y el Estrecho, según la moción debatida en el Congreso y recogida por Demócrata. Esos acuerdos son el paraguas que permite, por ejemplo, la operación Minerva en los puertos de Algeciras, Ceuta y Tarifa, descrita tanto por Interior ([enlace]) como por una crónica específica sobre Ceuta (Operación Minerva 2026).

3. Plan operativo y evaluación de necesidades

Una vez cursada la petición, Frontex y las autoridades nacionales (en España, el Ministerio del Interior, Guardia Civil y Policía Nacional) negocian un plan operativo: delimita la zona de actuación, el tipo de medios (equipos de intervención rápida, refuerzo del cuerpo permanente, vigilancia aérea, etc.), la duración y la cadena de mando. La existencia de 38 operaciones conjuntas en varios “contingentes” europeos y del nuevo “Contingente 5” se detalla en la nota de Moncloa sobre Frontex ([enlace]) y en su cobertura en Demócrata, donde Interior subraya que se trata de una “respuesta europea común”.

En el caso de Ceuta, Bruselas ya ha ofrecido públicamente “aumentar el apoyo a España, también a través de Frontex, para controlar la situación”, según la Comisión y el comisario de Interior Magnus Brunner, citados por este análisis. Eso implica que, si España lo solicita, habría margen para negociar un refuerzo específico vinculado a la presión migratoria actual.

4. Compatibilidad con el Pacto Europeo de Migración y Asilo

Desde junio de 2026 está en aplicación el nuevo Pacto europeo, que introduce procedimientos fronterizos de asilo más rápidos y exigentes, según explica Interior ([enlace]) y la propia Comisión (Q&A 2026; Q&A 2024; Q&A 2025). Cualquier refuerzo de Frontex en Ceuta debe encajar en ese marco: control de fronteras, sí, pero garantizando identificación, acceso al asilo y respeto de derechos.

5. Papel del Congreso y debate político

El Congreso ya ha instado explícitamente al Gobierno a “pedir el despliegue inmediato de efectivos de Frontex” en la ruta canaria (nota del Congreso). Otra resolución pide reforzar medios de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad “en cooperación operativa con Frontex como fuerza de apoyo” ([enlace]). Es decir, jurídicamente la llave la tiene el Ejecutivo, pero políticamente existe presión parlamentaria para usar más la agencia, especialmente en territorios frontera como Ceuta y Melilla.

6. Lo que no dicen las fuentes

Las fuentes consultadas no detallan un procedimiento interno español (tipo formulario o plazos) para activar Frontex en la valla terrestre de Ceuta. Sí permiten afirmar, con base en los documentos de la Comisión, Interior y las crónicas de Demócrata citadas (sobre Ceuta, Gibraltar, el sistema EES y el control fronterizo: frontera inteligente de El Tarajal, [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace]), que los pasos clave son: decisión política de Interior, solicitud formal al nivel de Frontex/Comisión y acuerdo operativo concreto. No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre requisitos adicionales específicos para Ceuta.

Otros enlaces citados en la investigación, que contextualizan la presión migratoria, la política europea y el papel de Frontex y del Pacto de Migración y Asilo, son: [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace], [enlace].