Incendis a Espanya avui, 24 de juliol: l'emergència nacional a Madrid i Àvila centra una jornada amb diversos grans focs actius

A Espanya, l’“emergència d’interès nacional” és una categoria jurídica específica dins del Sistema Nacional de Protecció Civil regulat per la Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil. La seva declaració correspon al titular del Ministeri de l’Interior i es reserva per a situacions de gran gravetat o abast territorial que requereixen una direcció i coordinació a escala estatal. El procediment és àgil i eminentment executiu: parteix de la valoració tècnica de Protecció Civil i culmina amb una decisió formal del ministre, prèvia comunicació amb les comunitats autònomes afectades. La principal conseqüència és que el Ministeri de l’Interior assumeix la direcció de l’emergència i coordina tots els recursos estatals, autonòmics i locals implicats.

Concepte legal d’“emergència d’interès nacional”

La Llei 17/2015 defineix expressament què s’entén per emergències d’interès nacional. Segons el text legal, són emergències d’interès nacional:

• Les que requereixen aplicar la Llei Orgànica 4/1981, reguladora dels estats d’alarma, excepció i setge (és a dir, situacions tan greus que poden justificar un règim constitucional extraordinari).
• Les que exigeixen coordinació d’Administracions diverses perquè afecten diverses comunitats autònomes i requereixen aportació de recursos a nivell supraautonòmic.
• Les que, per les seves dimensions efectives o previsibles, necessiten una direcció de caràcter nacional.

És a dir, la nota clau és que l’emergència desborda la capacitat d’una sola comunitat autònoma o entitat local i exigeix una resposta estructurada des de l’Estat, tant per volum de danys o risc com per la necessitat de coordinar múltiples administracions.

Autoritat competent per a la declaració

La Llei 17/2015 estableix que la declaració d’emergència d’interès nacional correspon al titular del Ministeri de l’Interior. Aquesta declaració pot adoptar-se:

• Per iniciativa pròpia del Ministeri de l’Interior.
• A instància de les comunitats autònomes afectades.
• A instància dels delegats del Govern en aquestes comunitats.

Quan la iniciativa parteix del propi Ministeri de l’Interior, la llei exigeix una comunicació prèvia amb la comunitat o comunitats autònomes afectades, utilitzant mitjans que no perjudiquin la rapidesa ni l’eficàcia de la resposta pública.

Tràmits i procediment de declaració

Encara que la Llei 17/2015 no detalla un procediment formal complex (precisament per garantir rapidesa), de la seva regulació i dels instruments derivats se’n desprèn un esquema típic d’actuació:

• Valoració tècnica inicial per la Direcció General de Protecció Civil i Emergències i els centres de coordinació autonòmics, sobre la base dels plans de protecció civil (territorials i especials) previstos en la Llei 17/2015 i en la Norma Bàsica de Protecció Civil aprovada pel Reial Decret 524/2023.
• Proposta i elevació al Ministeri de l’Interior, normalment des de Protecció Civil, sobre la necessitat de declarar l’emergència d’interès nacional, a la vista de l’extensió territorial, gravetat i recursos requerits.
• Comunicació amb les comunitats autònomes afectades, que pot ser molt ràpida i per mitjans operatius, per no retardar la decisió.
• Declaració formal pel ministre de l’Interior (mitjançant acord o resolució), que activa el nivell d’emergència d’interès nacional i, si escau, la plena operativitat del Pla Estatal General d’Emergències de Protecció Civil, aprovat per Acord del Consell de Ministres la publicació del qual es recull a la Resolució sobre el Pla Estatal General.

En paral·lel, poden adoptar-se mesures sectorials complementàries (laborals, fiscals, d’ajudes, etc.) per a zones afectades greument per emergències de protecció civil, com es va fer després de la borrasca Filomena a través de la Ordre TES/1223/2021, dictada en aplicació de la Llei 17/2015.

Requisits materials per a la declaració

De la pròpia definició legal se’n deriven els requisits substantius bàsics:

• Gravetat o intensitat del risc, actual o previsible, tal que pugui justificar fins i tot l’aplicació de la Llei Orgànica d’estats d’alarma, excepció o setge, o almenys un nivell molt elevat de mobilització de recursos.
• Abast supraautonòmic: que l’emergència afecti diverses comunitats autònomes o faci imprescindible coordinar diferents administracions que, d’una altra manera, actuarien de forma separada.
• Necessitat d’una direcció nacional: bé per magnitud (nombre de persones afectades, danys, continuïtat de serveis essencials), bé per la complexitat operativa de la resposta.

La Llei 17/2015 remet, a més, a la planificació prèvia del Sistema Nacional de Protecció Civil (plans estatal, territorials i especials) i als criteris de coordinació fixats pel Consell Nacional de Protecció Civil, al qual s’al·ludeix també a la Estratègia Nacional de Protecció Civil.

Efectes jurídics i operatius de la declaració

Un cop declarada l’emergència d’interès nacional, la Llei 17/2015 estableix que el Ministre de l’Interior assumeix la seva direcció. Això implica:

• Ordenació i coordinació de totes les actuacions de protecció civil en l’àmbit territorial afectat.
• Gestió de tots els recursos estatals, autonòmics i locals mobilitzats, sense perjudici de l’encaix de cada cos (Forces i Cossos de Seguretat, Forces Armades, serveis autonòmics, etc.) sota els seus comandaments naturals.
• Integració operativa dels centres autonòmics de coordinació d’emergències al Centre Nacional de Seguiment i Coordinació d’Emergències de Protecció Civil, depenent de la Direcció General de Protecció Civil i Emergències.
• Possibilitat de requerir la col·laboració d’administracions els territoris de les quals no estiguin directament afectats, si disposen de recursos mobilitzables necessaris per a la gestió de l’emergència.

Tot això s’articula en el marc de la planificació i repartiment competencial del Sistema Nacional de Protecció Civil, reforçat reglamentàriament per la Norma Bàsica de Protecció Civil de 2023 i, estratègicament, per l’Estratègia Nacional de Protecció Civil.

La Unitat Militar d’Emergències (UME) és l’eina principal de l’Estat per intervenir en emergències greus, i els incendis forestals són un dels escenaris prioritaris d’actuació. La seva intervenció es regula principalment pel Protocol d’Intervenció aprovat pel Reial Decret 1097/2011, l’ordre organitzativa Ordre DEF/160/2019 i el Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals aprovat per resolució de 31 d’octubre de 2014 (Pla Estatal d’incendis forestals). En conjunt, aquestes normes defineixen quan s’activa la UME, quina autoritat l’ordena i quines funcions concretes desenvolupa en la lluita contra els incendis forestals, sempre en coordinació amb els sistemes autonòmics de protecció civil.

Marc jurídic bàsic de la UME

La creació de la UME s’aprova per Acord del Consell de Ministres publicat mitjançant resolució de 19 de gener de 2006 (Resolució de 2006), que li assigna la missió d’intervenir en qualsevol lloc del territori nacional en casos de greu risc, catàstrofe o calamitat.

Posteriorment, el Reial Decret 1097/2011 aprova el Protocol d’Intervenció de la UME i concreta que:

• Missió general: intervenir en qualsevol lloc d’Espanya per contribuir a la seguretat i benestar dels ciutadans en supòsits de greu risc, catàstrofe, calamitat o altres necessitats públiques.
• Naturalesa: unitat integrant de les Forces Armades, podent emprar efectius i mitjans d’altres exèrcits quan sigui necessari.

L’Ordre DEF/160/2019 actualitza l’organització de la UME i recorda que la Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, la configura com a servei públic d’intervenció i assistència en emergències i com a principal estructura de col·laboració de les Forces Armades en matèria de protecció civil.

Activació de la UME en incendis forestals

El Protocol d’Intervenció estableix expressament que la UME pot ser activada en situacions d’emergència greus, incloent específicament:

• “Els incendis forestals” (es citen de forma autònoma com un dels supòsits habilitants de la seva intervenció).

No es requereix necessàriament que l’emergència sigui declarada d’interès nacional perquè pugui actuar, però la gravetat de l’incendi és condició clau.

En emergències no declarades d’interès nacional, el procediment és el següent:

• Les comunitats autònomes competents en protecció civil poden sol·licitar al Ministeri de l’Interior la col·laboració de la UME.
• Interior, valorada la dimensió de l’incendi i els mitjans disponibles, sol·licita al Ministeri de Defensa la intervenció de la UME.
• El Ministre de Defensa, per delegació del President del Govern, ordena la intervenció.

Quan es declara una emergència d’interès nacional per incendis forestals, el Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals (Pla Estatal d’incendis forestals) s’activa i la UME passa a tenir un paper central en la direcció operativa, sota l’autoritat del Ministre de l’Interior.

Funcions i cometuts concrets en incendis forestals

Les normes no llisten funcions “només” per a incendis forestals, sinó que descriuen funcions generals de la UME aplicables a qualsevol emergència, entre elles aquesta tipologia. De forma resumida, en incendis forestals la UME assumeix:

• Intervenció directa en extinció: desplegament d’unitats terrestres i suport amb mitjans aeris per contenir i extingir el foc.
• Protecció de persones i béns: segons el Reial Decret 1097/2011, les seves actuacions se centren en “salvaguardar, protegir o socórrer la vida i integritat de les persones i dels seus béns, el medi ambient, els espais naturals i els seus recursos”. En incendis forestals això inclou suport a evacuacions, protecció de nuclis habitats i de la interfície urbà‑forestal.
• Protecció del medi ambient i patrimoni: es subratlla la defensa dels espais naturals, els seus recursos i el patrimoni històric‑artístic afectat per l’incendi.
• Direcció operativa en emergències d’interès nacional: l’Ordre DEF/160/2019 atribueix al General Cap de la UME la Direcció Operativa de les emergències declarades d’interès nacional, actuant sota la direcció del Ministre de l’Interior. Això s’aplica també a grans incendis forestals quan assoleixen aquest nivell.
• Coordinació als centres de comandament: el Protocol obliga a integrar un comandament de la UME al Centre de Coordinació Operativa des del qual es dirigeixi l’emergència, assegurant la coordinació amb les autoritats autonòmiques i la resta de serveis d’extinció.
• Ús de mitjans públics i privats: pot emprar mitjans d’altres administracions i privats mentre duri la seva intervenció, conforme als plans de protecció civil i la legislació vigent.

Paper en la prevenció i en la fase prèvia

Pel que fa a la prevenció, tant el Reial Decret 1097/2011 com l’Ordre DEF/160/2019 són clars:

• La UME “només realitzarà les tasques de prevenció que siguin necessàries per fer front a una emergència declarada”.
• No és, per tant, un dispositiu permanent de prevenció forestal, sinó un recurs de reforç estratègic en fases d’alerta o preemergència, quan aquestes accions siguin necessàries per minimitzar la gravetat de l’incendi o garantir l’eficàcia de l’actuació posterior.

En síntesi, en incendis forestals la UME actua com a força de xoc especialitzada i coordinadora en grans emergències, amb prioritat en la protecció de vides, béns i medi ambient, i assumint la direcció operativa quan l’incendi assoleix la consideració d’emergència d’interès nacional.

Les comunitats autònomes han de coordinar-se amb el Ministeri de l’Interior en emergències ambientals a través del Sistema Nacional de Protecció Civil regulat per la Llei 17/2015 i pels plans i directrius estatals específics (incendis forestals, inundacions, riscos químics, etc.). La regla general és que la direcció inicial de l’emergència és autonòmica o local, però les comunitats han d’informar i demanar reforços a l’Estat quan la situació excedeix les seves capacitats o concorre “interès nacional”. Els plans estatals d’incendis forestals i inundacions detallen els mecanismes de sol·licitud de suport i d’integració de mitjans estatals en el dispositiu autonòmic. Tot això s’articula sobre una planificació comuna (estatal-autonòmica-local) i sobre òrgans de coordinació política i tècnica previstos a la Llei 17/2015.

Marc jurídic bàsic i nivells d’emergència

La Llei 17/2015, del Sistema Nacional de Protecció Civil, configura la protecció civil com un servei públic integrat en la seguretat pública i en la política de Seguretat Nacional. El preàmbul subratlla la necessitat d’un “model nacional mínim” que asseguri la coordinació entre totes les administracions i menciona el paper d’òrgans com el Consell Nacional de Protecció Civil i de xarxes estatals d’alerta i informació.

Sobre aquesta base s’articula una estructura de tres nivells, que es repeteix a les directrius i plans estatals:

• Àmbit local: actuació de serveis municipals conforme als plans d’actuació d’àmbit local.
• Àmbit autonòmic: plans territorials i especials de la comunitat autònoma (incendis, inundacions, risc químic, etc.). La CA dirigeix l’emergència mentre no es declari d’interès nacional.
• Àmbit estatal: plans estatals que estableixen l’organització i procediments d’actuació dels recursos i serveis de l’Estat i els mecanismes de suport a les comunitats autònomes.

Incendis forestals: coordinació amb Interior

El Pla Estatal de Protecció Civil per a Emergències per Incendis Forestals s’aprova per l’Acord publicat a la Resolució de 31 d’octubre de 2014. Es basa en la Directriu Bàsica aprovada pel Reial Decret 893/2013, que defineix l’esquema estatal–autonòmic–local i els requisits mínims dels plans, i que ha estat parcialment afectada pel Reial Decret 524/2023 (nova Norma Bàsica).

D’aquesta planificació se’n desprenen diversos protocols clau:

• Planificació prèvia: les comunitats elaboren els seus plans especials d’incendis forestals ajustats a la Directriu Bàsica i coordinats amb el Pla Estatal. També existeixen normes sobre compensació de despeses d’extinció, com el Reial Decret 875/1988 i el Reial Decret 938/1987, i antecedents tècnics com el Pla Bàsic de Lluita contra Incendis Forestals (Ordre de 17 de juny de 1982 i el Decret 3769/1972 i la seva correcció).
• Gestió autonòmica ordinària: en els primers nivells de gravetat la comunitat dirigeix l’emergència, activant el seu pla i mobilitzant recursos propis.
• Sol·licitud de suport estatal: quan la CA preveu que els seus mitjans són insuficients, el Pla Estatal preveu mecanismes perquè l’autoritat autonòmica competent sol·liciti al Ministeri de l’Interior la incorporació de recursos estatals; aquests s’integren en l’estructura de comandament i coordinació definida en el propi Pla Estatal.
• Emergència d’interès nacional: si l’incendi afecta greument diverses comunitats o la seguretat nacional, el Govern pot assumir la direcció del conjunt de l’emergència mitjançant la plena activació del Pla Estatal, amb coordinació política i tècnica a nivell estatal.

L’actualització normativa per a l’atenció a persones amb discapacitat i col·lectius vulnerables en tots els plans es recull al Reial Decret 734/2019.

Inundacions: canals d’avís i escalat

La Directriu Bàsica de Planificació davant el Risc d’Inundacions es publica per Resolució de 31 de gener de 1995. El Pla Estatal de Protecció Civil davant el Risc d’Inundacions s’aprova per l’Acord difós a la Resolució de 2 d’agost de 2011.

D’acord amb aquestes normes:

• La Directriu estableix que les inundacions, principal risc natural a Espanya, requereixen ús coordinat de mitjans de totes les administracions; fixa els requisits mínims dels plans especials i el model de coordinació.
• El Pla Estatal, elaborat conforme a aquesta Directriu, organitza els recursos i serveis de l’Estat per garantir una resposta eficaç davant emergències nacionals per inundacions i defineix els mecanismes de suport als plans autonòmics quan aquests ho sol·licitin o manquin de capacitat suficient.
• El marc es completa amb normes sectorials com el Reial Decret 903/2010 sobre avaluació i gestió de riscos d’inundació i les normes tècniques de seguretat de preses del Reial Decret 264/2021.

Riscos tecnològics i químics amb impacte ambiental

Els accidents tecnològics amb efectes ambientals s’aborden mitjançant una combinació de normativa de seguretat industrial i de protecció civil. Destaca el Reial Decret 840/2015, sobre riscos inherents a accidents greus amb substàncies perilloses, així com normativa sobre explosius (Reial Decret 130/2017), articles pirotècnics (Reial Decret 989/2015) i qualificacions professionals químiques (Ordre PCI/756/2019). En el pla de coordinació de protecció civil, existeix una Comissió Tècnica del Risc Químic creada per l’Ordre de 21 de març de 1989 i un conveni tècnic amb el CIEMAT publicat per la Resolució de 9 de juliol de 1990.

En emergències químiques o tecnològiques, les comunitats han d’actuar segons els seus plans especials de risc químic, elaborats conforme a les directrius estatals i a la Norma Bàsica de Protecció Civil, coordinant-se amb el Ministeri de l’Interior quan es requereix mobilitzar recursos estatals o l’emergència traspassa el seu àmbit competencial.

Interacció amb altres departaments i ajudes post-emergència

La Llei 17/2015 preveu la participació de diferents ministeris en el Sistema Nacional de Protecció Civil. Encara que Interior coordina la resposta immediata, en emergències ambientals intervenen també ministeris competents en aigües, medi ambient o energia, articulats a través dels propis plans i de la planificació sectorial (per exemple, gestió de conques o seguretat de preses).

Després de l’emergència, la coordinació continua en la fase de recuperació: les mesures laborals i de desocupació en zones afectades per catàstrofes es regulen en ordres com la TES/443/2022 i la TES/1223/2021, mentre que les mesures de Seguretat Social es recullen a la ISM/707/2021. En tots els casos, la declaració de “zona afectada greument per una emergència de protecció civil” es recolza en l’arquitectura competencial i de coordinació dissenyada per la Llei 17/2015 i els plans estatals.