La Seguretat Social assoleix un nou rècord: més de 3,4 milions de treballadors estrangers ja cotitzen a Espanya

Una regularització extraordinària de persones migrants a Espanya, a gran escala i amb vocació general, sol requerir intervenir sobre la normativa d'estrangeria de rang de llei, en particular la Llei Orgànica 4/2000. Els tràmits parlamentaris concrets depenen de la via escollida: reforma de llei orgànica, aprovació d'una llei ordinària complementària o utilització d'habilitacions ja existents perquè el Govern actuï per reglament (reial decret). En tots els casos, el nucli del procés passa per les Corts Generals (Congrés i Senat), excepte quan la llei ja vigent habilita directament el Govern a regular el procediment.

1. Marc jurídic de referència

La base del règim d'estrangeria és la Llei Orgànica 4/2000, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social. Aquesta norma, que reconeix els drets i llibertats de les persones estrangeres i regula el seu règim jurídic, ha estat modificada en diverses ocasions mitjançant altres lleis orgàniques:

• Llei Orgànica 8/2000
• Llei Orgànica 14/2003
• Llei Orgànica 2/2009
• Llei Orgànica 10/2011

Històricament, les regularitzacions extraordinàries s'han instrumentat combinant:

• Disposicions transitòries o addicionals a la pròpia Llei Orgànica 4/2000 i les seves reformes.
• Reglaments aprovats pel Govern, com el Reial Decret 239/2000, que “estableix el procediment per a la regularització d'estrangers prevista a la disposició transitòria primera” de la Llei Orgànica 4/2000.
• Ordres i instruccions administratives que desenvolupen aquest procediment (per exemple, l'Ordre de 10 de març de 2000 o la Resolució de 20 de març de 2000 amb instruccions detallades).

La Llei 50/1997, del Govern regula la iniciativa legislativa del Govern i l'elaboració de projectes de llei i reglaments, i la Llei 39/2015 estableix el procediment administratiu comú, que condiciona com han de tramitar-se els expedients individuals de regularització.

2. Via principal: reforma o nova disposició a la Llei Orgànica 4/2000

2.1. Qui pot iniciar la mesura

• Govern: pot aprovar un avantprojecte de llei orgànica de reforma de la Llei Orgànica 4/2000 i remetre'l a les Corts com a projecte de llei, seguint el procediment intern regulat a la Llei 50/1997 (preparació als Ministeris competents, informe de la Comissió General de Secretaris d'Estat i Subsecretaris i aprovació en Consell de Ministres).
• Grups parlamentaris o Cambres: poden presentar una proposició de llei orgànica de reforma de la Llei Orgànica 4/2000.

2.2. Tramitació al Congrés dels Diputats

Un cop registrat el projecte o proposició de llei orgànica de regularització extraordinària, al Congrés es segueixen, en termes generals, aquestes fases:

• Qualificació i presa en consideració (en el cas de proposicions de llei).
• Debat de totalitat en Ple (si es presenten esmenes a la totalitat).
• Esmenes a l'articulat i treball en ponència i comissió competent (generalment Interior o Treball/Migracions).
• Dictamen de comissió i, si escau, debat i votació final en Ple sobre el conjunt del text.

Les lleis ordinàries s'aproven per majoria simple al Congrés (més vots a favor que en contra), segons la informació disponible. En tractar-se aquí d'una llei orgànica en matèria de drets i llibertats d'estrangers, el règim de votació és reforçat, però no es disposa de més informació a les fonts consultades sobre els requisits numèrics concrets.

2.3. Tramitació al Senat i retorn al Congrés

Aprovat el text pel Congrés, passa al Senat, on es poden presentar esmenes o, si escau, un veto. El procediment és anàleg (ponència, comissió, Ple). El text, amb o sense modificacions, torna després al Congrés per a la decisió definitiva, seguint el procediment legislatiu ordinari.

Un cop aprovada per les Corts Generals, la llei és sancionada i promulgada i es publica al BOE. Si la nova llei orgànica inclou una disposició que ordeni al Govern establir un procediment concret de regularització, l'Executiu haurà de desenvolupar després aquest mandat per reial decret, com va ocórrer amb el Reial Decret 239/2000 i el Reial Decret 142/2001.

3. Altres vies normatives i la seva relació amb el Parlament

3.1. Llei ordinària complementària

Si la regularització extraordinària es limités a aspectes procedimentals o de gestió ja previstos a la Llei Orgànica 4/2000, podria articular-se una llei ordinària que concreti procediments sense modificar el nucli de drets. El tràmit parlamentari seria el mateix que el descrit, però amb el règim propi de les lleis ordinàries (majoria simple al Congrés).

3.2. Desenvolupament reglamentari sense nova llei

Quan la Llei Orgànica 4/2000 ja conté una disposició habilitant per a una regularització concreta, el Govern pot posar-la en marxa mitjançant reglaments (reials decrets, ordres i instruccions), sense necessitat de nous tràmits parlamentaris. Així va succeir amb el procediment de regularització de 2000, desenvolupat íntegrament pel Govern emparat per una disposició transitòria de la Llei Orgànica 4/2000 i el Reial Decret 239/2000.

En aquest cas, el control polític s'exerceix a posteriori a través de les funcions ordinàries de control parlamentari (preguntes, interpel·lacions, mocions) sobre l'actuació del Govern, però no mitjançant una nova tramitació legislativa específica per a la regularització.

El Ministeri d'Inclusió, Seguretat Social i Migracions és el departament del Govern encarregat de la política de Seguretat Social i classes passives i, al mateix temps, de la política en estrangeria, immigració, emigració i d'inclusió. Les seves funcions vénen definides per la normativa d'estructura ministerial (entre altres, el Reial Decret 829/2023 i el Reial Decret 501/2024) i es resumeixen en dissenyar, proposar, executar i avaluar les polítiques públiques en aquests àmbits. Per això dirigeix les entitats gestores i serveis comuns de la Seguretat Social, ordena la política migratòria i articula les polítiques d'inclusió social. Tot això es desenvolupa a través de les seves Secretaries d'Estat, Secretaria General i Subsecretaria.

Competència general del Ministeri

Segons el propi departament i normes citades al BOE, el Ministeri d'Inclusió, Seguretat Social i Migracions (MISSM) és responsable de:

• Proposar i executar la política del Govern en matèria de Seguretat Social i classes passives, inclosa la gestió de pensions dels funcionaris de l'Estat.
• Elaborar i desenvolupar la política del Govern en matèria d'estrangeria, immigració, emigració i polítiques d'inclusió.

Aquesta formulació es recull, entre altres, al conveni publicat al BOE el 2025, on es descriu el ministeri com l'encarregat d'aquestes polítiques bàsiques (conveni AEAT–MISSM). Una visió sintètica dels seus fins i estructura es pot consultar també a la fitxa institucional del propi Ministeri al seu web oficial (presentació del Ministeri, “Qui som”, i versió en català a [enllaç]), així com a la informació corporativa de la Seguretat Social (“Qui som” Seguretat Social).

Funcions en Seguretat Social i classes passives

Sota la Secretaria d'Estat de la Seguretat Social i Pensions, el Ministeri assumeix, d'acord amb el Reial Decret 501/2024 (desenvolupament de l'estructura bàsica):

• Direcció i tutela de les entitats gestores i serveis comuns de la Seguretat Social (INSS, TGSS, ISM, etc.), incloent ordenació i control de la seva activitat.
• Estudi, informe i proposta de les normes que regulen el sistema de Seguretat Social, les pensions i prestacions, vetllant per la coherència del conjunt.
• Instrucció i tramitació d'expedients sancionadors per infraccions en matèria de Seguretat Social.
• La proposta de coeficients reductors de l'edat de jubilació per a determinats col·lectius.
• La integració a la Seguretat Social de col·lectius o contingències abans coberts per entitats substitutòries o exclosos del sistema.
• La gestió de les classes passives de l'Estat, és a dir, pensions de funcionaris de determinats cossos estatals.

Bona part d'aquestes tasques es reflecteixen també en temaris oficials de processos selectius del propi Ministeri, que inclouen epígrafs específics sobre l’“organització, estructura i funcions” del MISSM i el seu paper en l’ordenació de la Seguretat Social (convocatòria de personal laboral 2024).

Funcions en migracions i estrangeria

La Secretaria d'Estat de Migracions és l'òrgan superior encarregat de la política d'estrangeria, immigració i emigració, segons el Reial Decret 501/2024 i la seva cita en diversos convenis publicats al BOE (conveni Secretaria d'Estat de Migracions–Universitat Europea). Les seves funcions inclouen:

• Elaborar i desenvolupar la política del Govern en matèria d'estrangeria (règim d'entrada, residència i treball de persones estrangeres).
• Configurar i executar la política d'immigració i emigració, incloent fluxos migratoris, programes de contractació a l'origen i migració circular.
• Impulsar la integració dels immigrants a la societat espanyola, tant en el pla socioeconòmic com en l'accés a drets i serveis públics.
• Atendre la ciutadania espanyola a l'exterior i facilitar els seus processos de retorn i integració de nou a Espanya.
• Gestionar, juntament amb altres departaments, dispositius d'atenció humanitària i acollida per a sol·licitants de protecció internacional i altres col·lectius vulnerables migrants.

Part d'aquesta arquitectura funcional es recull i s'explica també en recursos divulgatius i organigrames disponibles en portals especialitzats com el del Fòrum per a la Integració Social dels Immigrants ([enllaç]) i al portal de transparència de l'AGE, que detalla l'estructura i unitats del MISSM (fitxa d'estructura, [enllaç]).

Funcions en inclusió i previsió social

El tercer gran bloc és la política d'inclusió, articulada a través de la Secretaria General d'Objectius i Polítiques d'Inclusió i Previsió Social. Segons la descripció institucional del Ministeri (presentació del Ministeri):

• Dirigeix i executa la política d'inclusió del Govern, orientada a què totes les persones participin a la societat en igualtat de condicions.
• Dissenya, impulsa i avalua estratègies i programes per reduir la pobresa, l'exclusió social i la discriminació.
• Coordina òrgans i dispositius com la Direcció General d'Atenció Humanitària i Inclusió Social de la Immigració i l'Observatori Espanyol del Racisme i la Xenofòbia, clau en el seguiment de fenòmens de discriminació i xenofòbia.

En aquest àmbit, la inclusió es concep de forma transversal: afecta col·lectius vulnerables (persones migrants, en pobresa severa, amb discapacitat, etc.) i es recolza en instruments com prestacions socials, programes d'inserció i polítiques d'igualtat de tracte. Aquests enfocaments apareixen reflectits també en la documentació general del Ministeri al portal de la Seguretat Social i en la síntesi d'organismes dependents recollida en portals de referència (“Qui som”, [enllaç]).

Estructura orgànica bàsica

Per exercir aquestes competències, el MisSM s'organitza en diversos òrgans superiors i directius, definits al Reial Decret 501/2024 i explicats a la seva documentació pública:

• Secretaria d'Estat de la Seguretat Social i Pensions, responsable del sistema de Seguretat Social i les classes passives.
• Secretaria d'Estat de Migracions, per a la política migratòria i d'estrangeria.
• Secretaria General d'Objectius i Polítiques d'Inclusió i Previsió Social, per a la política d'inclusió.
• Subsecretaria d'Inclusió, Seguretat Social i Migracions, que gestiona els serveis comuns, coordinació interna, recursos humans i mitjans materials.

La web institucional del Ministeri recull aquesta organització i detalla els òrgans dependents i les seves funcions específiques (estructura Seguretat Social, presentació del Ministeri). El portal de transparència ofereix, a més, organigrames i fitxes amb competències de cada unitat ([enllaç] i document de detall en PDF: estructura MISSM).

Un estranger pot afiliar-se a la Seguretat Social a Espanya quan es compleixen dues grans condicions: estar legalment a Espanya (residir o trobar-se en situació regular) i exercir una activitat que doni lloc a inclusió al sistema (treball per compte aliè, compte propi, etc.). A partir d'aquí, ha d'obtenir un número de la Seguretat Social i, després, tramitar la seva afiliació i alta al règim corresponent. La normativa distingeix entre estrangers amb plena regularitat i supòsits molt limitats de protecció per a qui treballa sense autorització, bàsicament per a accidents de treball i malalties professionals.

1. Marc legal bàsic

Els requisits per a estrangers es recolzen, principalment, en:

• Text refós de la Llei General de la Seguretat Social, aprovat pel Reial Decret Legislatiu 8/2015, de 30 d'octubre, que fixa qui queda comprès al sistema, incloent els estrangers que resideixin o es trobin legalment a Espanya i treballin en territori nacional, segons la Llei General de la Seguretat Social.
• Reglament general sobre inscripció d'empreses i afiliació, altes, baixes i variacions, aprovat pel Reial Decret 84/1996, de 26 de gener, que concreta el procediment per a número, afiliació i alta d'estrangers a la Seguretat Social, segons el Reial Decret 84/1996.
• Llei Orgànica 4/2000, d'11 de gener, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social, que es menciona expressament a la LGSS per a la protecció d'estrangers residents legals, conforme a la Llei Orgànica 4/2000.
• Instruccions específiques sobre el número de la Seguretat Social de la Tresoreria General, com la Resolució de 30 d'abril de 1996, que regula la seva assignació, recollida a la Resolució de 30 d'abril de 1996.

2. Obtenir el número de la Seguretat Social

Abans de l'afiliació i l'alta, tot estranger necessita un número de la Seguretat Social. L'article del Reglament de 1996 estableix que:

• Si el ciutadà no té número, ha de sol·licitar-lo davant les Direccions Provincials o Administracions de la Tresoreria General, de forma prèvia a l'afiliació, alta o sol·licitud de prestacions.
• Ha d'acreditar la seva identitat: per a espanyols, DNI; per a estrangers, “el corresponent document d'identificació”, és a dir, passaport o un altre document vàlid, tal com recull el Reglament de 1996.

Aquest número identifica de forma única l'estranger a tot el sistema, però per si sol no implica estar d'alta ni cotitzant.

3. Requisits per a l'afiliació i l'alta (treball)

D'acord amb la LGSS, estaran compresos al sistema, a efectes contributius, els estrangers que resideixin o es trobin legalment a Espanya, sempre que:

• Exerceixin una activitat en territori nacional.
• Estiguin inclosos en algun d'aquests grups: treballadors per compte aliè, treballadors per compte propi o autònoms, socis de cooperatives de treball associat, estudiants o funcionaris, segons la LGSS.

El Reglament de 1996 concreta, a més, les condicions específiques per a estrangers:

• Equiparació a espanyols: “a efectes de l'afiliació i l'alta” s'equiparen als espanyols els estrangers que resideixin o es trobin legalment a Espanya i hagin obtingut una autorització administrativa prèvia per treballar, quan aquesta autorització sigui exigible (cas típic de nacionals de tercers països), segons el Reial Decret 84/1996.
• Les sol·licituds d'afiliació i alta de treballadors estrangers, tant per compte aliè com propi, han d'anar acompanyades de:
  • Documentació que acrediti la seva nacionalitat.
  • I, tret que s'apliqui la normativa comunitària (ciutadans UE/EEE/Suïssa, entre altres supòsits), l'autorització per treballar o document que acrediti l'excepció d'obtenir-la.

4. Estrangers en situació irregular: protecció limitada

El propi Reglament preveu un supòsit específic: els treballadors per compte aliè estrangers de països que hagin ratificat el Conveni nº 19 de l'OIT (1925) que prestin serveis sense estar legalment a Espanya i sense autorització per treballar.

En aquests casos, s'estableix que es consideraran inclosos al sistema i d'alta només a efectes de la protecció per accidents de treball i malalties professionals. És a dir, no es tracta d'una afiliació plena, sinó d'una cobertura mínima i obligatòria per l'activitat de fet, sense regularitzar la seva situació migratòria.

5. Resum pràctic de requisits

En síntesi, perquè un estranger pugui afiliar-se i donar-se d'alta a la Seguretat Social amb caràcter ordinari s'exigeix:

• Estar legalment a Espanya (residir o trobar-se en situació regular).
• Tenir assignat número de la Seguretat Social, prèvia identificació amb document vàlid.
• Realitzar una activitat que obligui a la inclusió al sistema (treball per compte aliè, autònom, etc.).
• Portar, en el moment de l'afiliació i alta:
  • Document que acrediti nacionalitat i identitat.
  • Per a nacionals de tercers països, quan correspongui, l'autorització administrativa per treballar o la prova d'estar exempt d'ella, conforme al Reglament d'afiliació.

Només de forma excepcional, els estrangers que treballen sense autorització poden quedar protegits per contingències professionals, però això no substitueix l'obligació de regularitzar la seva situació conforme a la Llei Orgànica 4/2000.