¿Pot una comunitat privatitzar Cercanies després de rebre les competències?

Per completar la transferència de competències ferroviàries a una comunitat autònoma a Espanya no n'hi ha prou amb un únic acte, sinó amb una cadena de decisions normatives i polítiques. El nucli parlamentari es concentra en la Constitució, els Estatuts d'Autonomia i, si escau, en lleis orgàniques o sectorials; el traspàs concret s'articula després mitjançant Reial Decret del Govern que executa acords d'una Comissió Mixta de transferències.

1. Marc constitucional i estatutari previ

La Constitució atribueix a l'Estat la competència exclusiva sobre ferrocarrils i transports terrestres que transcorren pel territori de més d'una Comunitat Autònoma i sobre les obres públiques d'interès general (art. 149.1.21.ª i 24.ª CE). Al mateix temps, permet:

• Que els Estatuts d'Autonomia assumeixin competències sobre els transports que discorren íntegrament en el seu territori.
• Que l'Estat transfereixi o delegui facultats de titularitat estatal a les comunitats autònomes mitjançant llei orgànica (art. 150.2 CE).

Des del punt de vista parlamentari, això implica:

• Aprovació inicial de l'Estatut d'Autonomia o de la seva reforma: sempre mitjançant llei orgànica aprovada per les Corts Generals (Congrés i Senat) amb majoria absoluta del Congrés en la votació final sobre el conjunt del text. En alguns estatuts, a més, hi ha referèndum autonòmic.
• En aquesta llei orgànica es defineix l'àmbit competencial autonòmic en matèria de transports/ferrocarrils i, en moltes ocasions, les disposicions transitòries que creen la Comissió Mixta de Transferències i fixen les bases del traspàs de serveis.
• Si s'utilitza l'article 150.2 CE, les Corts han d'aprovar una llei orgànica de transferències o delegació sobre matèries ferroviàries concretes, també amb majoria absoluta al Congrés.

2. Negociació i aprovació de l'acord de traspàs

Un cop existeix base constitucional i estatutària, entra en joc la fase més “executiva”, encara que ancorada en normes aprovades per les Corts:

• Es constitueix i actua la Comissió Mixta de Transferències Estat–Comunitat Autònoma, prevista en les disposicions transitòries de l'Estatut i regulada per un reial decret marc (per exemple, el Reial Decret 1666/1980 per a Catalunya).
• Aquesta Comissió acorda el contingut concret del traspàs: funcions, serveis, personal, patrimoni, contractes, i molt especialment la valoració econòmica del cost dels serveis, amb referència a la Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes (LOFCA) i a acords com el mètode de càlcul del cost dels serveis transferits.
• L'acord s'eleva al Consell de Ministres, que l'aprova mitjançant un Reial Decret de traspàs. Aquest reial decret:
  • Es dicta emparat per la Constitució, l'Estatut d'Autonomia i la LOFCA.
  • Sol incorporar com a annex l'acord íntegre de la Comissió Mixta.
  • Fixa una data d'efectivitat del traspàs, a partir de la qual la comunitat autònoma assumeix les funcions ferroviàries descrites (per exemple, serveis de rodalies o regionals sobre la xarxa d'interès general).
  • Es publica al BOE i al butlletí autonòmic corresponent.

Encara que el reial decret és un acte del Govern, el seu fonament i límits vénen donats per normes votades a les Corts (Constitució, Estatut, LOFCA i legislació ferroviària, com la Llei 38/2015 del sector ferroviari).

3. Intervenció parlamentària directa i control

Les Corts Generals intervenen en diversos plans:

• Normatiu–constitutiu:
  • Aprovació i reforma d'Estatuts d'Autonomia (lleis orgàniques).
  • Aprovació de lleis orgàniques de transferències emparades per l'art. 150.2 CE, si s'utilitzen.
  • Aprovació o modificació de la legislació sectorial ferroviària (per exemple, la Llei 38/2015) que defineix la Xarxa Ferroviària d'Interès General, els marges de gestió autonòmica i els mecanismes de cooperació.
  • Aprovació de la LOFCA i de les seves reformes, que regulen com es financen els serveis transferits.
• Pressupostari:
  • Les Corts aproven anualment els Pressupostos Generals de l'Estat, on es reflecteixen ajustos de finançament i transferències de recursos vinculats al cost dels serveis ferroviaris traspassats.
• Control polític del Govern:
  • Preguntes orals i escrites, interpel·lacions i mocions sobre l'oportunitat, abast i execució de cada traspàs ferroviari.
  • Compareixences del ministre competent en comissions o en Ple per informar dels acords de la Comissió Mixta i dels reials decrets de traspàs.
  • Eventuals proposicions no de llei o mocions instants al Govern a completar o modificar un procés de transferència.
• Autorització d'acords entre comunitats:
  • Si, un cop transferides les competències, diverses comunitats desitgen articular acords de cooperació en matèria ferroviària que superin la mera gestió de serveis propis, aquests poden requerir autorització de les Corts Generals (art. 145.2 CE).

En síntesi, el procediment parlamentari clau es situa en l'aprovació d'Estatuts, lleis orgàniques i lleis sectorials que habiliten les transferències, mentre que el traspàs concret es culmina mitjançant reial decret del Govern, negociat en Comissió Mixta i sotmès al control polític continuat del Congrés i del Senat.

En el sistema espanyol, el president d'una comunitat autònoma no té una “competència ferroviària” pròpia i directa, sinó que exerceix, sobre el transport ferroviari, les competències que l'Estatut i les lleis atribueixen a la comunitat autònoma i al Govern autonòmic en el seu conjunt. És clau distingir, d'una banda, el repartiment Estat–comunitats en matèria ferroviària i, d'altra banda, les funcions polítiques i executives del president dins d'aquest marc.

1. Marc general de distribució de competències

La Constitució reserva a l'Estat, a l'article 149.1.21.ª, la competència exclusiva sobre els ferrocarrils que discorren per més d'una comunitat autònoma o tenen dimensió internacional, així com sobre la “Xarxa Ferroviària d'Interès General”, que la Llei 38/2015, de 29 de setembre, del sector ferroviari, defineix i regula com a infraestructura sobre la qual l'Estat exerceix competències plenes.

Paral·lelament, l'article 148.1 CE permet que les comunitats assumeixin competències sobre transports el trajecte dels quals es desenvolupa íntegrament en el seu territori. Els Estatuts solen concretar aquesta habilitació en dos plans:

• Infraestructures ferroviàries internes que no formen part de la Xarxa Ferroviària d'Interès General (ferrocarrils autonòmics, metros, tramvies, línies regionals pròpies).
• Serveis ferroviaris interns (transport de viatgers o mercaderies) que discorrin íntegrament dins de la comunitat, fins i tot quan es presten sobre via de titularitat estatal, sempre que la llei i, si escau, els acords de transferència així ho prevegin.

La Llei del Sector Ferroviari i la normativa sectorial autonòmica (per exemple, lleis ferroviàries de Catalunya, Andalusia o País Basc) contemplen, a més, que les comunitats puguin:

• Planificar i regular les seves pròpies xarxes i serveis ferroviaris d'àmbit intern.
• Crear entitats públiques per gestionar infraestructures o explotar serveis ferroviaris autonòmics.
• Declarar serveis d'interès públic o obligacions de servei públic per als serveis de la seva competència, assumint-ne la seva financiació, en paral·lel al que la Llei 38/2015 permet a l'Estat respecte dels serveis estatals.
• Subscriure convenis i acords de transferència o de col·laboració amb l'Estat i amb ADIF o Renfe per a la gestió de determinats serveis o trams.

2. Funcions generals del president autonòmic

Amb caràcter general, tots els Estatuts d'Autonomia atribueixen al president de la comunitat les següents funcions:

• Representar la comunitat autònoma davant l'Estat, les altres comunitats i l'exterior.
• Dirigir l'acció del Govern autonòmic i coordinar les conselleries.
• Presidir el Consell de Govern (Consell de Govern, Consell Executiu, Govern basc, etc.) i fixar l'ordre del dia i les prioritats polítiques.
• Promulgar les lleis autonòmiques en nom del Rei i ordenar-ne la publicació, així com signar els decrets i acords que aprova el Govern autonòmic.
• Plantejar iniciatives legislatives davant el parlament autonòmic i, si escau, davant les Corts Generals (iniciatives legislatives, proposicions de llei, conflictes de competència, recursos d'inconstitucionalitat, etc.).

3. Projecció específica sobre el transport ferroviari

Aplicat al transport ferroviari, tot l'anterior es tradueix en què el president:

• Marca l'orientació política de la comunitat en matèria ferroviària: prioritats d'inversió en noves línies o estacions, defensa de determinats projectes estatals (corredors d'alta velocitat, rodalies, connexions portuàries, etc.) i model de mobilitat sostenible.
• Impulsa i coordina la planificació autonòmica en matèria de transport ferroviari de la seva competència, normalment a través de plans de mobilitat, plans directors d'infraestructures o estratègies sectorials que aprova el Consell de Govern.
• Presideix i articula la posició del Govern autonòmic en les conferències sectorials i òrgans de cooperació amb l'Estat on es discuteixen infraestructures i serveis ferroviaris, negociant transferències, cofinançaments o modificacions de la xarxa.
• Signa els convenis i acords amb l'Estat, ADIF, Renfe o altres entitats públiques per a:
  • La prestació de serveis ferroviaris autonòmics sobre infraestructures estatals.
  • La cofinançament d'obres i actuacions ferroviàries al territori.
  • La creació o participació en autoritats de transport o consorcis metropolitans.
• Promulga i ordena l'aplicació de les lleis autonòmiques ferroviàries (de serveis ferroviaris, d'infraestructures, de mobilitat) i dels reglaments i decrets de desenvolupament aprovats pel Govern.
• En la mesura que les lleis autonòmiques ho prevegin, eleva al Consell de Govern propostes per declarar determinats serveis com a d'interès públic o objecte d'obligacions de servei públic, fixant així un marc de servei mínim, tarifes regulades o compensacions.

En canvi, el president autonòmic no dirigeix ni gestiona directament la Xarxa Ferroviària d'Interès General ni els serveis estrictament estatals: la seva influència en aquest àmbit és política i de coordinació, no competencial. Els seus poders operen mitjançant la direcció del Govern autonòmic, la negociació intergovernamental i la iniciativa normativa i de planificació dins l'àmbit competencial de la seva comunitat.

Perquè una empresa privada pugui operar serveis de Rodalies ferroviàries subjectes a obligacions de servei públic (OSP) a Espanya, no n'hi ha prou amb “ser un operador ferroviari”: ha de complir un conjunt de requisits d'accés al mercat, de seguretat, d'accés a la xarxa i de contractació pública fixats fonamentalment en la Llei 38/2015, de 29 de setembre, del sector ferroviari, el Reial Decret 929/2020 sobre seguretat operativa i la normativa sobre declaració de la xarxa i adjudicació de capacitat (Ordre FOM/897/2005 i modificacions), supervisats per l'AESF i la CNMC.

1. Títols habilitants bàsics: empresa i seguretat

Abans de prestar serveis de viatgers sobre la Xarxa Ferroviària d'Interès General (RFIG), qualsevol operador ha de:

• Ser empresa ferroviària llicenciada, amb llicència d'empresa ferroviària atorgada conforme a la Llei 38/2015. La llei regula el sistema de llicències per a l'accés al mercat i estableix fins i tot una taxa específica per a la expedició, modificació o renovació de la llicència (el que evidencia la obligatorietat d'aquest títol habilitant).
• Disposar de certificat de seguretat abans d'operar en una línia o tram de la RFIG. Segons la Llei 38/2015 i el RD 929/2020:
  • El certificat acredita que l'empresa ha implantat un sistema propi de gestió de la seguretat, capaç de controlar els riscos en l'explotació.
  • Ha de cobrir: sistemes de control, circulació i seguretat, requisits i formació del personal relacionat amb la seguretat i característiques tècniques i manteniment del material rodant que s'utilitzarà.
  • El seu contingut i el procediment d'atorgament, renovació, modificació o revocació es fixen reglamentàriament, d'acord amb la normativa europea. L'empresa està obligada a complir en tot moment les condicions del certificat.
• Estar sotmesa a la supervisió de l'Agència Estatal de Seguretat Ferroviària (AESF), que:
  • Expedeix, renova, modifica i revoca els certificats de seguretat.
  • Autoritza l'entrada en servei de subsistemes d'infraestructura, energia i material rodant, i homologa centres de manteniment i de formació.
  • Exercita funcions d'inspecció i investigació i pot proposar mesures i sancions en matèria de seguretat ferroviària.

2. Accés a la infraestructura i a la xarxa

La prestació de Rodalies OSP exigeix a més accedir a la infraestructura explotada per ADIF/ADIF-Alta Velocitat en condicions de competència i no discriminació:

• L'accés s'articula mitjançant la “declaració sobre la xarxa” regulada per l'Ordre FOM/897/2005, que descriu:
  • Característiques de la infraestructura disponible, capacitat de cada tram i condicions d'accés.
  • Normes, terminis, procediments i criteris d'adjudicació de capacitat.
  • Canons i principis de tarifació per ús de la infraestructura i de serveis en instal·lacions de servei.
• L'empresa ha de sol·licitar i obtenir capacitat d'infraestructura per als serveis de Rodalies previstos en el contracte de servei públic. L'adjudicació ha de ser objectiva, transparent i no discriminatòria.
• La Llei 38/2015 distingeix segments de mercat, entre ells els “serveis de viatgers en el marc d'un contracte de servei públic”, a efectes de fixació de canons. La CNMC supervisa el model de costos, la segmentació i la correcta aplicació dels canons.

3. Declaració d'OSP i contracte de servei públic

Els serveis de Rodalies OSP no són serveis purament comercials: responen a una decisió de política pública:

• La Llei 38/2015 preveu que el Consell de Ministres pugui declarar que certs serveis de competència estatal quedin sotmesos a obligacions de servei públic quan l'oferta sigui insuficient o no garanteixi condicions mínimes de freqüència, qualitat o preu.
• Aquesta declaració implica que el servei es presti per , que ha d'assegurar-ne la continuïtat. La compensació econòmica de les OSP pot articular-se mitjançant:
  • Explotació en règim d'exclusivitat.
  • Subvenció o compensació financera explícita.
• Per designar l'operador es preveu un procediment d'autorització o licitació per a serveis subjectes a OSP. Si el procediment resulta desert, el Ministeri pot d'aquests serveis com a obligació de servei públic a una empresa que ja operi altres serveis a la mateixa àrea, amb la corresponent indemnització.
• El contracte o títol habilitant ha de fixar, entre altres, les obligacions específiques de servei públic: tràfics o nombre mínim d'expedicions, freqüències, continuïtat del servei, estàndards de qualitat, condicions tarifàries, accessibilitat de persones amb discapacitat i obligacions d'informació al viatger.

4. Supervisió econòmica i de competència

L'operació de Rodalies OSP per privats està sotmesa a control regulatori:

• Quan un nou servei comercial pugui afectar l'equilibri econòmic d'un contracte de servei públic, la CNMC ha d'analitzar-ho i pot proposar restriccions (per exemple, limitar la recollida i baixada de viatgers en certs trams) per protegir aquest equilibri, d'acord amb la Llei 38/2015.
• La pròpia Llei tipifica com a infraccions greus o molt greus:
  • Prestar serveis OSP sense el preceptiu títol habilitant.
  • Incomplir tràfics o nombres mínims d'expedicions fixats en l'autorització o en el títol habilitant.
  • Incomplir obligacions de servei públic o de qualitat del servei.
• En cas d'infraccions que posin en risc la continuïtat de les OSP, el Ministeri pot adoptar mesures per garantir l'adequada prestació del servei, fins i tot substituint l'operador.

En síntesi, una empresa privada que aspiri a operar Rodalies OSP ha de: constituir-se formalment com a empresa ferroviària llicenciada, obtenir i mantenir el seu certificat de seguretat, accedir a la RFIG en les condicions fixades en la declaració sobre la xarxa i, finalment, resultar adjudicatària (o destinatària) d'un contracte o títol de servei públic que detalli les seves obligacions i compensacions, sota la supervisió conjunta d'AESF, CNMC i l'Administració estatal o autonòmica competent.