El BOE només publica un dels dos decrets llei sobre habitatge

Després de la publicació d'un reial decret-llei al BOE, la Constitució i el Reglament del Congrés estableixen un procediment parlamentari específic per a la seva convalidació o derogació. L'òrgan decisiu és sempre el Congrés dels Diputats; el Senat no intervé en la convalidació (només en el seu cas si el text passa a tramitar-se com a projecte de llei ordinària o orgànica).

Marc jurídic bàsic

El procediment es recolza essencialment en:

• L'article 86 de la Constitució Espanyola, que regula els reials decrets-llei: exigeix que siguin sotmesos a debat i votació de convalidació o derogació pel Congrés en un termini màxim de 30 dies des de la seva promulgació.
• El Reglament del Congrés dels Diputats (aprobat el 1982 i reformat en múltiples ocasions), que desenvolupa com s'ordenen els debats del Ple, com es fixa l'ordre del dia i quin paper té la Diputació Permanent en relació amb els decrets-llei quan la Cambra no està reunida o està dissolta.

1. Publicació al BOE i remissió al Congrés

El procediment parlamentari s'obre un cop el reial decret-llei ha estat aprovat pel Govern i publicat al BOE. Des d'aquest moment:

• Comença a comptar el termini constitucional de 30 dies perquè el Congrés el sotmeti a debat i votació de convalidació o derogació.
• El text es remet al Congrés, on la Mesa el qualifica i ordena la seva publicació al Butlletí Oficial de les Corts Generals, Secció Congrés, a efectes del seu coneixement pels diputats i per poder incloure'l a l'ordre del dia d'una sessió plenària.

2. Fixació de l'ordre del dia i convocatòria del Ple

D'acord amb el Reglament del Congrés:

• La Presidència del Congrés, d'acord amb la Junta de Portaveus, fixa l'ordre del dia del Ple. El Govern pot demanar que la convalidació d'un decret-llei tingui caràcter prioritari.
• Si el Congrés està fora de període ordinari de sessions o s'ha dissolt, entra en joc la Diputació Permanent, a la qual el Reglament atribueix expressament «totes les facultats que en relació amb els decrets-llei» confereix la Constitució al Congrés. És a dir, pot ser ella qui debati i voti la convalidació quan la Cambra no està operativa.

3. Debat de convalidació

El debat de convalidació al Ple del Congrés té trets propis:

• S'obre amb una explicació del Govern (habitualment la persona titular del ministeri competent), que justifica la extraordinària i urgent necessitat i el contingut del decret-llei, conforme a les exigències de l'article 86 de la Constitució.
• Segueixen les intervencions dels grups parlamentaris, en els torns i temps que fixa la Presidència, per fixar posició a favor o en contra de la convalidació.
• El debat és específic sobre la convalidació o derogació en bloc del decret-llei; no es discuteix encara, en aquest moment, un articulat esmenable (això correspondria a l'eventual tramitació com a projecte de llei).

4. Votació i majories exigides

Després del debat, es procedeix a la votació:

• La convalidació del reial decret-llei es decideix per majoria simple, com una llei ordinària: més vots a favor que en contra, sense comptar les abstencions.
• Si el resultat és favorable, el Congrés convalida el decret-llei. Si el resultat és contrari, el decret-llei queda derogat, encara que subsisteixen els efectes produïts durant la seva vigència llevat que el propi Congrés o una norma posterior disposin una altra cosa.
• L'acord de convalidació o derogació es publica posteriorment al BOE mitjançant resolució del Congrés.

5. Decisió sobre la seva tramitació com a projecte de llei

En la mateixa sessió, o de forma immediata, el Congrés pot adoptar una decisió addicional prevista a l'article 86 de la Constitució:

• A proposta dels grups, el Ple pot acordar que el decret-llei, un cop convalidat, es tramit com a projecte de llei pel procediment d'urgència.
• En aquest cas s'obre ja el procediment legislatiu ordinari (amb esmenes, ponència, comissió i eventual intervenció del Senat), però aquest és un recorregut diferent de la pura convalidació i no condiciona la validesa immediata del decret-llei, que ja ha quedat convalidat per la votació inicial.

En resum, els tràmits parlamentaris necessaris després de la publicació al BOE són: remissió al Congrés, qualificació i publicació interna, inclusió a l'ordre del dia i debat específic al Ple (o a la Diputació Permanent si procedeix), seguit d'una votació per majoria simple per convalidar o derogar el decret-llei, i, si escau, l'acord complementari de tramitar-lo com a projecte de llei.

El Consell de Ministres és l'òrgan del Govern que concentra pràcticament totes les competències clau en l'aprovació dels reials decrets‑llei, inclosos els que regulen o afecten l'habitatge. Actua tant en la fase d'impuls i elaboració com en la decisió final d'aprovar la norma i remetre-la al control de les Corts Generals.

1. Fonament constitucional i límits materials

Segons l'article 86 de la Constitució, el Govern pot dictar decrets‑llei “en cas d'extraordinària i urgent necessitat”. Són normes amb rang de llei, d'ús excepcional, que permeten a l'Executiu donar resposta ràpida a situacions urgents sense passar pel procediment legislatiu ordinari.

El Consell de Ministres, com a òrgan col·legiat del Govern, té la competència de:

• Valorar políticament si concorre la situació d'extraordinària i urgent necessitat que justifica la utilització del decret‑llei.
• Vetllar pel respecte dels límits materials: el decret‑llei no pot afectar matèries reservades a llei orgànica, al règim de les comunitats autònomes ni al règim electoral general, ni desnaturalitzar drets fonamentals.
• En matèria d'habitatge, comprovar que les mesures s'emmarquen en polítiques econòmiques i socials ordinàries (lloguer, ajudes, desnonaments, fiscalitat, etc.) sense envair àmbits constitucionalment vedats a aquest instrument.

2. Iniciativa i elaboració dins del Govern

La iniciativa per a un decret‑llei d'habitatge parteix normalment del ministeri competent en habitatge, urbanisme o economia, que detecta la situació d'urgència (per exemple, pujada sobtada de lloguers, crisi hipotecària, necessitat de prorrogar mesures de protecció d'inquilins) i prepara un avantprojecte.

En aquesta fase, el Consell de Ministres intervé de forma escalonada:

• Orientació política prèvia: fixa les línies mestres de la resposta governamental (tipus de mesures, abast temporal, sectors afectats, impacte pressupostari).
• Coordinació interministerial: resol conflictes entre departaments (per exemple, habitatge, hisenda i assumptes socials) i assegura la coherència amb el programa de Govern i altres normes vigents.
• Control de tècnica normativa: a través dels òrgans de suport (Advocacia de l'Estat, òrgans consultius), verifica que el text s'ajusta a la Constitució i al repartiment competencial Estat-comunitats autònomes, especialment delicat en habitatge.

3. Aprovació formal del decret‑llei

La competència decisiva del Consell de Ministres és l'aprovació formal del reial decret‑llei. Això implica:

• Deliberar i acordar el contingut definitiu del text.
• Adoptar l'acord d'aprovar-lo com a reial decret‑llei, amb indicació de la causa d'extraordinària i urgent necessitat en el seu preàmbul.
• Ordenar la seva publicació immediata al Butlletí Oficial de l'Estat perquè entri en vigor, donat el caràcter urgent d'aquest tipus de normes.

En el cas de mesures d'habitatge (moratòries de desnonaments, bons de lloguer, límits a actualitzacions de rendes, etc.), el Consell de Ministres decideix també l'abast temporal (mesures transitòries, pròrrogues) i el grau d'intervenció en el mercat, valorant els seus efectes econòmics i socials.

4. Remissió al Congrés i control parlamentari

Un cop aprovat, el Consell de Ministres té l'obligació de remetre el decret‑llei al Congrés dels Diputats, que l'ha de debatre i votar en un termini màxim de 30 dies per decidir la seva convalidació o derogació. Aquí les competències del Consell de Ministres són:

• Impulsar la compareixença del membre del Govern competent (normalment el ministre o ministra del ram) per defensar el decret‑llei i explicar l'urgència i el contingut de les mesures d'habitatge.
• Valorar si interessa sol·licitar al Congrés que, un cop convalidat, acordi tramitar-lo com a projecte de llei, cosa que obriria un procés d'esmenes i permetria ajustar o ampliar les mesures.
• Respondre, a través dels seus membres, a les interpel·lacions, preguntes i mocions que els grups parlamentaris formulen com a part del control parlamentari general sobre l'actuació del Govern.

5. Controls jurisdiccionals i responsabilitat política

Tot i que el control jurisdiccional l'exerceixen els tribunals (en última instància, el Tribunal Constitucional), el Consell de Ministres ha de:

• Dissenyar el decret‑llei d'habitatge considerant la jurisprudència constitucional sobre l'ús d'aquest instrument i sobre el repartiment competencial en habitatge.
• Assumir la responsabilitat política si el Congrés deroga el decret‑llei, si s'aproven mocions crítiques o si es planteja un eventual vot de censura vinculat a la seva política d'habitatge.

En resum, el Consell de Ministres concentra la iniciativa, l'elaboració, l'aprovació i la defensa política dels decrets‑llei d'habitatge, sempre dins del marc excepcional de l'article 86 de la Constitució i sotmès al control posterior del Parlament i dels tribunals.

Un fons d'inversió pot continuar adquirint habitatges a Espanya, però des del 2023 el marc regulador s'ha endurit de manera notable en tot el que afecta a grans tenidors i a l'explotació d'aquests immobles, sobretot en lloguer i en zones tensionades. No existeix encara una prohibició estatal general que els fons comprin habitatge, però sí un entorn molt més restrictiu i amb reformes en curs específicament dirigides als fons “voltor”.

1. Requisits legals bàsics perquè un fons adquireixi habitatges

Des del punt de vista jurídic, un fons que compra habitatge a Espanya ha de complir dos grans blocs de requisits:

• Règim del propi fons i de la seva gestora: els fons (incloent fons immobiliaris i vehicles de tipus tancat) estan regulats, entre altres normes, per la Llei 35/2003, d'Institucions d'Inversió Col·lectiva i per la Llei 22/2014 sobre entitats de capital risc i altres entitats d'inversió col·lectiva de tipus tancat, així com per la Llei 6/2023 dels Mercats de Valors i dels Serveis d'Inversió^[1]. Això implica:
  • Autorització i supervisió per la CNMV de la gestora i del vehicle d'inversió.
  • Existència d'un depositari i compliment de les regles de custòdia, separació d'actius i control que desenvolupa, per exemple, la Circular 4/2016 de la CNMV^[1].
  • Normes d'informació a inversors, gestió de riscos, límits d'inversió i, si escau, requisits prudencials o de passaport europeu.
• Règim de l'operació immobiliària: la compra d'habitatges pel fons es sotmet al dret civil, urbanístic i fiscal general:
  • Contracte de compravenda i transmissió de la propietat mitjançant escriptura pública i inscripció al Registre de la Propietat.
  • Pagament d'impostos (IVA o ITP, plusvàlua municipal, etc.) i compliment de normativa de prevenció de blanqueig en les operacions.
  • Respecte de les regles urbanístiques i, si escau, de la normativa d'habitatge protegit o del dret de tanteig i retracte de les Administracions quan existeixi (com en el cas valencià, que ha estat objecte de debat polític i reformes autonòmiques)^[20].

Fins al 2023, aquests eren, en essència, els requisits clau: no hi havia un règim estatal específic que limités qui podia comprar habitatge segons fos un fons o un particular, més enllà de les regles financeres i de protecció d'inversors.

2. Com canvia l'escenari amb la nova normativa d'habitatge

2.1. Llei 12/2023, pel dret a l'habitatge

La Llei 12/2023, de 24 de maig, pel dret a l'habitatge^[1], en vigor des de maig de 2023, és el gran punt d'inflexió. No prohibeix als fons comprar habitatge, però:

• Defineix la figura de “gran tenidor”: persona física o jurídica titular de més de 10 immobles urbans d'ús residencial o més de 1.500 m² residencials, amb possibilitat que en zones tensionades es rebaixi el llindar a 5 habitatges quan així ho motivi la comunitat autònoma^[1][17].
• Habilita la declaració de zones de mercat residencial tensionat, a iniciativa autonòmica, on es poden aplicar mesures reforçades de control del lloguer i obligacions addicionals per als grans tenidors^[5][17]. Catalunya, Navarra, País Basc i Galícia, entre altres, ja han declarat múltiples municipis sota aquesta figura^[17][252147], i l'Estat publica periòdicament resolucions amb el llistat de zones tensionades^[1][2].
• Limita els preus del lloguer en aquestes zones:
  • En general, el nou contracte no pot superar la renda del contracte anterior actualitzada.
  • Quan el propietari és gran tenidor, el preu queda a més acotat per l'Índex estatal de preus de referència del lloguer (SERPAVI), aprovat i desenvolupat reglamentàriament des del 2024^[5][17].
• Introdueix una nova definició de gran tenidor i d'habitatge buit per facilitar recàrrecs d'IBI i altres mesures de mobilització del parc en mans de grans propietaris^[5].
• Reforça la protecció front a desnonaments: quan el demandant és gran tenidor i la persona arrendatària és vulnerable, s'exigeixen procediments de conciliació o intermediació abans del llançament^[5].

En la pràctica, això no impedeix a un fons continuar comprant habitatges, però sí redueix la seva capacitat de fixar rendes lliurement i augmenta les obligacions procedimentals i de transparència (inclosa la forma d'anunciar lloguers en portals, que han de reflectir l'índex de referència i el preu de l'últim contracte en zones tensionades)^[10][121743].

2.2. Desenvolupament reglamentari i pressió addicional sobre els fons

Des del 2024 s'han aprovat instruments clau que endureixen el marc:

• Índex estatal de preus de referència (SERPAVI), operatiu des del 2024 i aplicat ja, per exemple, a 140 municipis catalans^[17]. És la base per fixar el sostre de rendes de grans tenidors en zones tensionades.
• Resolucions trimestrals de zones tensionades del Ministeri d'Habitatge, que consoliden un mapa cada cop més ampli d'àrees on un gran fons veu fortament limitada la seva rendibilitat via lloguer^{[1][2][8][197191]}.
• Actuacions de Consum contra anuncis que ofereixin lloguers per sobre dels límits legals o sense la informació obligatòria en zones tensionades, dirigida també a grans tenidors i a les plataformes que publiciten els seus habitatges^[10][121743].

2.3. Iniciatives i reformes en curs (2025‑2026)

A més del marc ja vigent, el 2025‑2026 s'han plantejat mesures més dures, algunes en debat parlamentari o negociació:

• Propostes de reforma de la Llei d'Habitatge per impedir que empreses i fons comprin habitatges, impulsades per Sumar al Congrés, que pretenen reservar la propietat d'habitatge residencial a persones físiques^[3]. Són iniciatives polítiques, no dret vigent.
• Negociació d'un nou reial decret-llei d'habitatge que, segons la informació disponible, inclouria la prohibició de determinades compres especulatives per part de fons “voltor” i una moratòria reforçada de desnonaments de persones vulnerables fins al 2028^{[217431][217878][217891][217122][217289]}. El seu abast final dependrà del text que s'aprovi.
• Normativa autonòmica que restringeix la capacitat dels grans tenidors de comprar pisos solts en determinades zones o els obliga a destinar les seves carteres a lloguer regulat (per exemple, acords a Catalunya perquè els grans propietaris només puguin adquirir edificis complets i amb lloguers topats)^{[134636][184690][197191]}.

3. Efecte agregat sobre els requisits dels fons

En síntesi, un fons que vulgui adquirir habitatges a Espanya ha de continuar complint els requisits financers i societaris de la normativa d'inversió col·lectiva i de mercats de valors, més els requisits generals de qualsevol comprador. La “nova normativa” d'habitatge no li impedeix comprar, però sí:

• Fa molt més probable que sigui qualificat com a gran tenidor.
• Sotmet els seus lloguers a topalls de renda i d'actualització en zones tensionades.
• Li imposa obligacions addicionals en desnonaments d'inquilins vulnerables i en publicitat de lloguers.
• Introdueix un risc regulatori creixent de futures restriccions específiques a la compra d'habitatge per determinats fons, avui en fase de debat i negociació.

Tot això no canvia tant l’“acte de comprar” –que continua sent jurídicament possible– com les condicions econòmiques i regulatòries sota les quals aquest parc es pot explotar, especialment en lloguer residencial.

Si t'interessa, puc concretar com variaria aquesta anàlisi per a un tipus concret de vehicle (SOCIMI, fons tancat immobiliari, fons estranger, etc.) i per a una comunitat autònoma determinada.