De fumar en hospitals i avions a les terrasses i els vapejadors: així han canviat les lleis antitabac

Després de l'aprovació del nou projecte de llei del tabac al Consell de Ministres, els següents passos són els propis de qualsevol projecte de llei del Govern: enviament al Congrés dels Diputats, admissió a tràmit per la Mesa, fase d'esmenes (inclòs un possible debat de totalitat), treball en comissió i Ple del Congrés; després, segona lectura al Senat (que pot esmenar o vetar) i, finalment, el retorn al Congrés per confirmar o corregir el text definitiu. Només quan ambdues Càmeres hagin tancat el text, el Rei el sanciona i es publica al BOE, moment en què la llei entra en vigor en els termes que estableixi la seva pròpia disposició final. A continuació detallo, pas a pas, aquest itinerari legislatiu general aplicable al projecte de llei del tabac.

1. Del Consell de Ministres al Congrés dels Diputats

Un cop aprovat al Consell de Ministres, el text adquireix la forma de projecte de llei del Govern i s'envia al Congrés dels Diputats, d'acord amb la Constitució Espanyola i el Reglament de la Cambra. El marc general està a la Constitució Espanyola, que reserva a les Corts Generals la potestat legislativa de l'Estat.

En paral·lel, l'activitat normativa del Govern s'insereix en el Pla Anual Normatiu, regulat pel Reial Decret 286/2017, que organitza quines iniciatives legislatives arribaran cada any al Consell de Ministres, segons s'explica en el propi reial decret sobre el pla i l'informe d'avaluació normativa (Reial Decret 286/2017).

2. Admissió a tràmit i esmenes al Congrés

Rebut el projecte, la Mesa del Congrés el qualifica i, si l'admet a tràmit, s'ordena la seva publicació i s'obre el termini d'esmenes dels grups parlamentaris, segons el Reglament del Congrés dels Diputats, aprovat per Resolució de 24 de febrer de 1982 i les seves múltiples reformes posteriors (pot consultar-se a la publicació del Reglament al BOE: Reglament del Congrés).

En aquesta fase poden presentar-se:

• Esmenes a la totalitat: demanen la devolució del projecte al Govern o bé proposen un text alternatiu complet. Si prosperen, el projecte de llei del tabac quedaria bloquejat o substituït.
• Esmenes parcials: modifiquen articles concrets (per exemple, definicions de productes de tabac, règim sancionador, restriccions de publicitat, etc.).

3. Debat de totalitat, ponència, comissió i Ple del Congrés

Superat el termini d'esmenes, se celebra un debat de totalitat al Ple del Congrés si existeixen esmenes a la totalitat. Si aquestes es rebutgen, el projecte queda confirmat en termes generals i passa a la comissió competent (sanitat, consum o altra que es determini).

A la comissió es produeix el treball més tècnic:

• Una ponència estudia el text i les esmenes parcials.
• S'elabora un informe de ponència que incorpora o rebutja esmenes.
• La comissió debatrà i votarà aquest informe i aprovarà un dictamen.

Després, el dictamen de comissió s'eleva al Ple del Congrés, on encara poden defensar-se les anomenades “esmenes vives” (no incorporades en comissió). El Ple vota cada bloc d'esmenes i, finalment, el conjunt del projecte. Si el projecte de llei del tabac s'aprova, passa al Senat.

4. Tramitació al Senat

El Senat actua com a Cambra de segona lectura, conforme al seu Reglament, refundit i publicat al BOE (Reglament del Senat). Els senadors poden:

• Aprovar el text sense canvis (en aquest cas el projecte queda llest per a la seva sanció i promulgació).
• Presentar esmenes parcials i aprovar un text modificat.
• Aprovar un veto al projecte (rebuig global).

Si el Senat introdueix canvis o veta el projecte de llei del tabac, el text torna al Congrés. La Constitució fixa que el Congrés pot levantar el veto per majoria absoluta o, transcorreguts dos mesos, per majoria simple, i pot acceptar o rebutjar les esmenes del Senat.

5. Aprovació definitiva, sanció del Rei i BOE

Quan el Congrés adopta el text definitiu, bé en primera lectura (si el Senat no canvia res) o després de pronunciar-se sobre el veto/esmenes del Senat, el projecte es converteix en llei ordinària. La Constitució i la legislació sobre procediment normatiu (inclosa la Llei 39/2015, que fixa bases sobre iniciativa legislativa i elaboració de normes, segons es recull en la seva exposició de motius: Llei 39/2015) preveuen que:

• El text passa al Rei per a la seva sanció i promulgació.
• S'ordena la seva publicació al Butlletí Oficial de l'Estat (BOE), moment clau per a la publicitat i la seguretat jurídica.
• La llei entra en vigor en la data que indiqui la seva disposició final (per exemple, 20 dies després del BOE o terminis específics per a determinades mesures).

6. Avaluació posterior i planificació normativa

Finalment, el nou règim del tabac s'integra en el cicle de planificació i avaluació normativa del Govern. El Reial Decret 286/2017 obliga a identificar quines lleis han de sotmetre's a una avaluació “ex post” de resultats, sobre cost, eficàcia, càrregues administratives o impacte econòmic, tal com detalla el propi reial decret (pla normatiu i avaluació).

En resum: per al projecte de llei del tabac, el següent és la seva remissió i admissió al Congrés, la fase d'esmenes i debats al Congrés i Senat, i, si aconsegueix les majories necessàries, la sanció real i la publicació al BOE, que el convertirà en llei plenament vigent.

El Ministeri de Sanitat exerceix, segons la normativa estatal vigent, competències clau en la política de control del tabaquisme: fixa el marc sanitari bàsic front a la venda, subministrament, consum i publicitat de productes del tabac, coordina amb les comunitats autònomes en el si del Sistema Nacional de Salut, i regula aspectes tècnics de fabricació, presentació i comercialització de cigarretes, dispositius de vapeig i productes relacionats. A més, gestiona registres i sistemes d'informació sobre productes i fabricants, i assumeix funcions de vigilància de riscos per a la salut, especialment en dispositius susceptibles de alliberar nicotina. Algunes funcions històriques de disseny directe d'unitats de prevenció han estat parcialment desplaçades o derogades, però el Ministeri manté un paper central normatiu, d'informació i de coordinació.

Marc general: Llei 28/2005 i les seves reformes

La norma bàsica és la Llei 28/2005, de mesures sanitàries front al tabaquisme i reguladora de la venda, el subministrament, el consum i la publicitat dels productes del tabac, modificada, entre altres, per la Llei 42/2010 i el Reial Decret‑llei 17/2017.

Pel que fa a competències directes del Ministeri de Sanitat, de la Llei 28/2005 (en la seva redacció i anotacions vigents) destaquen:

• Coordinació de prevenció i control: el text original preveia que el Ministeri de Sanitat i Consum establís, en coordinació amb les comunitats autònomes i societats científiques, criteris i protocols de les unitats de prevenció i control del tabaquisme, i que el Govern, en col·laboració amb les comunitats, proposés programes i activitats i coordinés actuacions intersectorials en el si del Consell Interterritorial del SNS. Aquest precepte figura com a derogat per la Llei 15/2014, per la qual cosa avui aquesta funció de disseny concret ja no té suport vigent en aquests termes.
• Finançament de programes: la pròpia Llei 28/2005 preveu que les Administracions puguin destinar la recaptació de sancions a programes d'investigació, educació, prevenció i control del tabaquisme i deshabituació. Tot i que es refereix a “Administracions competents” en general, situa Sanitat en un paper de referència tècnica en aquests programes.
• Informe a les Corts Generals: la Llei 42/2010 afegeix una disposició addicional que estableix que el Ministeri de Sanitat i Política Social ha de remetre a les Corts Generals, amb caràcter biennal i durant els quatre anys següents a la reforma, un informe d'avaluació de l'impacte de la reforma sobre la salut pública, segons recull la Llei 42/2010 i es veu reflectit en la pròpia Llei 28/2005.

La Llei 42/2010 també reforça el paper de les comunitats autònomes com a responsables d'aprovar les normes de desenvolupament i execució de la Llei 28/2005, la qual cosa delimita el paper del Ministeri a la fixació del marc bàsic i a la coordinació interterritorial.

Productes del tabac i vapeig: Reial Decret 579/2017

Les competències més detallades del Ministeri en matèria de productes del tabac i dispositius de vapeig es concreten en el Reial Decret 579/2017, que regula aspectes de fabricació, presentació i comercialització de productes del tabac i productes relacionats.

Aquest reial decret atribueix explícitament a òrgans del Ministeri de Sanitat, en particular a la Direcció General de Salut Pública, Qualitat i Innovació, les següents funcions:

• Recepció i control d'informació de fabricants i importadors: la Direcció General rep informes sobre additius i altres components (articles relacionats amb els informes d'additius) i comprova les dades, pot sol·licitar informació addicional i, en cas de dubtes raonables, promoure revisions científiques independents, tal com es recull en el fragment consultat (funcions de comprovació i eventual revisió inter pares).
• Publicitat i transparència: el reial decret estableix que la informació remesa per fabricants i importadors sobre ingredients, emissions i altres aspectes ha d'estar disponible a la pàgina web del Ministeri de Sanitat, Serveis Socials i Igualtat, amb les limitacions derivades del secret comercial. Això atribueix al Ministeri una competència de gestió de la informació pública sobre productes de tabac i relacionats.
• Registres administratius: es creen diversos registres adscrits a la Direcció General de Salut Pública, Qualitat i Innovació:
  • Registre de Fabricants, Importadors i Distribuïdors de dispositius susceptibles d'alliberació de nicotina i envasos de recàrrega, la informació i característiques del qual es determinaran per ordre de la persona titular del Ministeri, i que serveix per recopilar i ordenar la informació i facilitar actuacions administratives davant possibles efectes adversos.
  • Registre de Fabricants, Importadors i Distribuïdors de productes a base d'herbes per fumar, igualment adscrit a la Direcció General, regulat també mitjançant ordre ministerial.
  • Registre de laboratoris de verificació, que recopila la informació dels laboratoris autoritzats per verificar determinats paràmetres de productes de tabac, amb facultat de la Direcció General per revocar autoritzacions i gestionar altes i baixes.
• Vigilància de dispositius de nicotina: el reial decret precisa que, d'acord amb la Llei 33/2011 de salut pública, correspon al Ministeri de Sanitat, juntament amb les comunitats autònomes i Ceuta i Melilla, la vigilància dels riscos per a la salut humana derivats dels dispositius susceptibles d'alliberació de nicotina i envasos de recàrrega. El Ministeri pot adoptar mesures de protecció (remetent-se a les previstes a la Llei 33/2011 i la Llei General de Sanitat) i ha de comunicar aquestes mesures i les seves dades de base a la Comissió Europea i a les autoritats nacionals afectades.
• Gestió d'incidents i mesures correctores: els fabricants, importadors i distribuïdors han de tenir sistemes de recopilació d'informació sobre possibles efectes adversos dels seus productes, i posar aquesta informació a disposició de la Direcció General de Salut Pública i de les autoritats sanitàries. Si es detecten riscos o incompliments, les empreses han d'adoptar mesures correctores i comunicar en 24 hores a la Direcció General, que al seu torn trasllada la informació a les comunitats autònomes i ciutats autònomes.
• Regulació de presentació i advertències: el Ministeri, a través del reial decret, fixa el contingut de les advertències sanitàries, el seu format i ubicació als envasos de productes del tabac i de productes a base d'herbes per fumar, així com la prohibició d'elements promocionals o enganyosos en l'envasat.

Consum i nous productes relacionats

La Llei 28/2005, en la redacció resultant de la reforma per la Llei 42/2010, incorpora també als dispositius susceptibles d'alliberació de nicotina al règim de consum del tabac, sotmetent-los a les mateixes prohibicions i règim sancionador en una disposició addicional específica. Tot i que aquesta disposició no enumera funcions del Ministeri, sí amplia l'àmbit material sobre el qual exerceix les seves competències de regulació i vigilància descrites en el Reial Decret 579/2017.

Coordinació amb les comunitats autònomes

Tot i que no es disposa de més detall sobre l'actual estructura orgànica en les fonts consultades, la legislació analitzada mostra que el Ministeri de Sanitat actua principalment:

• Com a normador bàsic estatal (Llei 28/2005 i el seu desenvolupament reglamentari).
• Com a òrgan de coordinació i d'informació (Consell Interterritorial del SNS; publicació de dades a la seva web; comunicació a la Comissió Europea i a altres autoritats).
• Com a autoritat de vigilància en col·laboració amb les comunitats autònomes, especialment pel que fa a riscos de dispositius de nicotina i control de la informació que han de remetre fabricants i importadors.

En resum, la legislació vigent configura el Ministeri de Sanitat com el centre de referència estatal per a la política antitabac a Espanya, amb potestats normatives, de registre, de vigilància de riscos i de coordinació, mentre que la inspecció i execució quotidiana del règim de venda, consum i sancions es desplega principalment a través de les comunitats autònomes i altres organismes especialitzats (com el Comissionat per al Mercat de Tabacs).

Les comunitats autònomes poden aprovar normes pròpies sobre consum de tabac en espais públics sempre que ho facin com a desenvolupament de la legislació bàsica estatal en matèria de salut pública i tabaquisme, sense rebaixar els mínims de protecció fixats per l'Estat i respectant la distribució constitucional de competències. El marc bàsic l'estableixen la Constitució (article 43), la Llei 14/1986 General de Sanitat i, de forma específica, la Llei 28/2005 sobre mesures sanitàries front al tabaquisme, modificada per la Llei 42/2010 i pel Reial Decret-llei 17/2017. Dins d'aquest marc, les comunitats poden ampliar prohibicions, concretar espais sense fum, regular aspectes organitzatius i sancionadors i coordinar-se amb ordenances municipals. El límit és no envair matèries reservades a l'Estat (per exemple, bases de la sanitat, mercat de tabacs o publicitat transfronterera) ni vulnerar drets fonamentals de forma desproporcionada.

1. Marc constitucional i distribució competencial

El punt de partida és l'article 43 de la Constitució, que reconeix el dret a la protecció de la salut i encomana els poders públics la tutela de la salut pública mitjançant mesures preventives. Sobre aquesta base, l'Estat dicta legislació bàsica en sanitat i salut pública, mentre que les comunitats autònomes assumeixen, segons els seus estatuts, competències de desenvolupament legislatiu i execució en sanitat interior i salut pública.

La Llei 14/1986, General de Sanitat, configura el Sistema Nacional de Salut i atribueix a les administracions sanitàries l'obligació d'“orientar les seves actuacions prioritàriament a la promoció de la salut i la prevenció de les malalties, evitar les activitats i productes que, directa o indirectament, puguin tenir conseqüències negatives per a la salut i regular la seva publicitat i propaganda comercial”, segons es recull en la seva exposició de motius i en els seus preceptes bàsics (Llei 14/1986). A partir d'aquí, les comunitats legislen en el seu propi àmbit, sempre dins d'aquest marc bàsic.

2. Legislació bàsica estatal específica sobre tabac

La norma troncal és la Llei 28/2005, de mesures sanitàries front al tabaquisme i reguladora de la venda, subministrament, consum i publicitat dels productes del tabac (Llei 28/2005). Aquesta Llei:

• Justifica la intervenció pública en el tabaquisme com un dels principals problemes de salut pública.
• Fixa les bases sobre venda, subministrament, consum, publicitat i patrocini del tabac a tot el territori nacional.
• Deroga i substitueix normativa prèvia dispersa sobre venda i ús del tabac.

La Llei 28/2005 ha estat modificada substancialment per la Llei 42/2010, que endureix les prohibicions de fumar en espais tancats i amplia els llocs lliures de fum (Llei 42/2010), i pel Reial Decret-llei 17/2017, que adapta la regulació a la Directiva 2014/40/UE sobre productes del tabac (Reial Decret-llei 17/2017).

De especial rellevància per a la distribució de funcions és l'article 7 de la Llei 28/2005 (en la redacció resultant de la Llei 42/2010), que enumera un llistat molt ampli d'espais on està prohibit fumar (centres de treball, centres sanitaris, centres docents, transports, centres d'oci, hostaleria, recintes de parcs infantils, etc.) i afegeix que la prohibició regeix “a més d'aquells llocs o espais definits en la normativa de les Comunitats Autònomes”. És a dir, el propi legislador bàsic reconeix un marge exprés a les comunitats per ampliar el catàleg d'espais sense fum.

3. Requisits i límits per a la normativa autonòmica

a) Respecte a la legislació bàsica estatal

• No rebaixar mínims: les comunitats no poden permetre fumar en llocs on la Llei 28/2005, modificada per la Llei 42/2010, ho prohibeix de forma expressa. Qualsevol norma autonòmica que relaxés aquests mínims seria inconstitucional per vulnerar les bases estatals.
• Desenvolupament i ampliació: sí poden:
  • Ampliar la prohibició a nous espais (per exemple, més zones a l'aire lliure sensibles).
  • Introduir requisits addicionals (senyalització, condicions tècniques, distàncies mínimes, etc.).
  • Endurir el règim sancionador sempre que es mantingui la tipificació bàsica estatal.

b) Encaix competencial i coordinació interadministrativa

• Sanitat i salut pública: el títol competencial principal és la sanitat interior i la salut pública, recolzat en la Llei General de Sanitat i en la normativa bàsica estatal.
• Relació amb el mercat de tabacs: aspectes d'ordenació del mercat i fiscalitat del tabac estan regulats per normes estatals prèvies que la Llei 28/2005 modifica parcialment (per exemple, Llei 13/1998, d'ordenació del mercat de tabacs), per la qual cosa les comunitats no poden envair aquesta matèria.
• Coordinació amb municipis: les ordenances municipals poden concretar i, en ocasions, endurir la regulació d'espais públics locals, però han de respectar tant les bases estatals com les normes autonòmiques de desenvolupament. La comunitat sol establir un marc al qual s'adapten els ajuntaments.

c) Requisits formals i materials

• Rang normatiu adequat: els límits generals al consum de tabac en espais públics, per la seva intensitat i caràcter general, s'articulen normalment mitjançant llei autonòmica o, si escau, decret amb habilitació suficient.
• Proporcionalitat i motivació sanitària: les restriccions han d'estar justificades per la protecció de la salut (especialment de menors i col·lectius vulnerables), en línia amb l'exposició de motius de la Llei 28/2005 i amb els compromisos internacionals assumits per Espanya (Convenç Marc de l'OMS per al Control del Tabac, citat a la pròpia Llei 28/2005).
• Respecte a drets fonamentals: tot i que el dret a fumar no és un dret fonamental, les normes autonòmiques han de respectar la llibertat d'empresa, la igualtat i altres drets constitucionals, evitant mesures arbitràries o discriminatòries.

4. Altres normes contextuals

Al costat d'aquestes lleis, cal considerar la normativa estatal general de salut pública, en particular la Llei 33/2011, General de Salut Pública (citada a la base de dades com a modificadora de la Llei 14/1986, amb referència [enllaç]), i altres disposicions que, sense regular directament el consum de tabac en espais públics, reforcen el caràcter bàsic de la protecció de la salut i la coordinació en el Consell Interterritorial del Sistema Nacional de Salut.