Després de diverses setmanes de vacances al Palau de Patrimoni Nacional, de La Mareta, Pedro Sánchez ha recorregut a una llei aprovada fa gairebé onze anys sota el Govern de Mariano Rajoy per canviar la gestió de la crisi de Ceuta. La Llei 36/2015, de Seguretat Nacional, permet al president declarar una "situació d'interès per a la Seguretat Nacional" quan la gravetat, dimensió i urgència d'una crisi exigeixen una coordinació reforçada de les administracions. És precisament l'instrument al qual l'Executiu acudeix ara, després de 26 dies des de les entrades massives de finals de juliol.
No es tracta de declarar l'estat d'alarma ni el d'excepció. Tampoc suposa suspendre drets fonamentals. La figura creada el 2015 es va dissenyar com un escaló específic per afrontar crisis greus amb els poders ordinaris de l'Estat, però col·locant els recursos i administracions implicats sota una estructura reforçada de coordinació dirigida pel Govern.
Aquest mecanisme és el que permet ara a Sánchez donar cobertura jurídica a la nova organització per a Ceuta i, en el seu cas, designar una autoritat funcional encarregada de dirigir i coordinar les actuacions. El Govern ha anunciat que Ángel Víctor Torres assumirà aquesta coordinació.
Una llei nascuda amb Mariano Rajoy a La Moncloa
La Llei de Seguretat Nacional no va néixer durant els governs de Pedro Sánchez. Va ser una iniciativa del Govern de Mariano Rajoy, a la X Legislatura, quan el PP disposava de majoria absoluta al Congrés.
El Consell de Ministres va aprovar el projecte el 22 de maig de 2015, després que l'anteprojecte hagués passat pel propi Consell de Seguretat Nacional. En la seva elaboració van participar els ministeris d'Afers Exteriors, Defensa, Interior i Presidència, a més del Departament de Seguretat Nacional del Gabinet de la Presidència. L'objectiu declarat per l'Executiu de Rajoy era dotar l'Estat d'instruments per respondre de manera coordinada a amenaces que, per la seva naturalesa, podien afectar simultàniament a diferents administracions i àmbits d'actuació.
El projecte va arribar al Congrés el 25 de maig. Durant la seva tramitació es van presentar esmenes a la totalitat per part de representants del Grup Mixt, PNV, La Izquierda Plural i Convergència i Unió. El 8 de juliol de 2015, les peticions de devolució van ser rebutjades per una àmplia majoria: 39 vots a favor de retornar el projecte, 282 en contra i una abstenció.
L' iniciativa continuà després el seu recorregut per la Comissió Constitucional del Congrés i el Senat fins a convertir-se en la Llei 36/2015, de 28 de setembre, de Seguretat Nacional. Va ser publicada al BOE el 29 de setembre i va entrar en vigor l'endemà.
El propi text conserva la fotografia institucional d'aquell moment. Al final de la llei apareixen dues signatures: "FELIPE R." i "El President del Govern, MARIANO RAJOY BREY". Les Corts van aprovar la norma, Felipe VI la va sancionar com a cap de l'Estat i Rajoy la va refrendar com a president del Govern.
Per a què va crear Rajoy la "situació d'interès"
La clau per entendre el que fa ara Sánchez està als articles 23, 24 i 25.
L'article 23 defineix la "situació d'interès per a la Seguretat Nacional" com aquella que, a causa de "la gravetat dels seus efectes i la dimensió, urgència i transversalitat" de les mesures necessàries, requereix una coordinació reforçada de les autoritats competents. L'actuació continua desenvolupant-se dins de les competències ordinàries de cada administració, però bajo la direcció del Govern i dins del Sistema de Seguretat Nacional.
És exactament la diferència respecte als estats excepcionals. La pròpia llei estableix que aquesta figura s'afronta "amb els poders i mitjans ordinaris" de les administracions i que en cap cas permet suspendre drets fonamentals o llibertats públiques. Si una crisi exigís les facultats extraordinàries pròpies de l'estat d'alarma o excepció, caldria recórrer a la seva legislació específica.
Rajoy va crear, d'aquesta manera, una eina intermèdia: més coordinació que en una situació ordinària, però sense recórrer al dret constitucional d'excepció.
Què canvia realment a Ceuta en activar la llei de 2015
Fins ara, la crisi s'ha gestionat mitjançant les competències ordinàries de cada departament: Interior en seguretat i frontera; Defensa en el seu àmbit; Migracions en acollida i trasllats; Joventut i Infància en menors; Exteriors en la relació amb Marroc i Política Territorial en la coordinació amb Ceuta. Sánchez va reunir aquests ministeris els dies 7 i 17 d'agost, però sense activar el mecanisme especial previst en la Llei de Seguretat Nacional.
La declaració canvia el model: Ceuta passa a ser formalment una "situació d'interès per a la Seguretat Nacional", una figura que no s'havia utilitzat des de la seva creació el 2015. No equival a l'estat d'alarma ni concedeix poders excepcionals o permet suspendre drets. Les administracions mantenen les seves competències, però les seves actuacions queden sotmeses a una coordinació reforçada sota la direcció del Govern, amb l'obligació d'aportar els mitjans humans i materials necessaris.
El abast concret haurà de fixar-lo el reial decret. Haurà de determinar el territori afectat, la durada de la situació, els recursos mobilitzats i les competències de l'autoritat funcional que coordini la resposta. D'aquí que el denominat "mando únic" sigui una expressió política: la llei parla d'"autoritat funcional" i les seves facultats dependran del que estableixi aquest reial decret.
L'activació també implica control parlamentari. El Govern haurà d'informar immediatament al Congrés de les mesures adoptades i de l'evolució de la crisi, mentre el Consell de Seguretat Nacional assumirà les funcions de direcció i coordinació que la llei li atribueix per gestionar la situació.
El president concentra la decisió
La llei concedeix al president del Govern un paper central. L'article 15 li atribueix expressament tres competències essencials: dirigir la política de Seguretat Nacional, dirigir el Sistema de Seguretat Nacional i declarar la situació d'interès per a la Seguretat Nacional.
L'article 24 desenvolupa com s'ha de fer. La declaració correspon al president mitjançant reial decret i ha d'identificar la crisi, delimitar el territori afectat, establir la seva durada i possible pròrroga i determinar els recursos humans i materials necessaris.
I conté la peça que explica el dit "mando únic" anunciat per Ceuta: el reial decret pot incloure "el nomenament, en el seu cas, d'una autoritat funcional", juntament amb la definició de les competències que tindrà per dirigir i coordinar les actuacions.
L'expressió utilitzada per la llei és, per tant, "autoritat funcional", no "mando únic". Aquest últim és un terme polític i operatiu utilitzat per explicar la concentració de la coordinació.
Què pot fer aquesta autoritat i què no
La declaració no elimina les competències d'Interior, Defensa, la Ciutat Autònoma o la resta d'administracions implicades. La pròpia definició de la figura estableix que les autoritats continuen actuant "en l'exercici de les seves atribucions ordinàries". El que canvia és la coordinació entre elles.
També s'activa una obligació concreta: les autoritats competents han d'aportar els mitjans humans i materials que estiguin sota la seva dependència i que resultin necessaris per aplicar els mecanismes previstos davant la crisi.
La llei inclou a més els territoris afectats dins del sistema de resposta. El seu article 22 disposa que en la gestió de crisis participaran les autoritats de la comunitat autònoma afectada. En el cas de Ceuta, la seva singularitat com a ciutat autònoma obliga a adaptar aquesta participació a la seva estructura institucional.
El Consell de Seguretat Nacional entra en escena
La declaració té una altra conseqüència directa. L'article 25 estableix que, un cop declarada una situació d'interès, el president ha de convocar el Consell de Seguretat Nacional per exercir les funcions de direcció i coordinació de la seva gestió, sense perjudici de les competències del Consell de Ministres i de la legislació de Defensa Nacional.
Si el president decideix nomenar una autoritat funcional, el Consell de Seguretat Nacional assessora sobre aquesta designació. L'arquitectura dissenyada el 2015 encadena així les decisions: declaració de la situació, activació del Consell, coordinació reforçada de les administracions i possibilitat de col·locar una autoritat funcional al capdavant de les actuacions.
També introdueix un control parlamentari. L'article 24 obliga el Govern a informar immediatament al Congrés dels Diputats de les mesures adoptades i de l'evolució de la situació.
Catalunya va portar la llei de Rajoy al Constitucional
La norma no va estar exempta de conflicte competencial. El Govern de la Generalitat de Catalunya va recórrer davant el Tribunal Constitucional els articles 4.3, 15.c i 24, precisament alguns dels preceptes relacionats amb les competències de l'Estat i la declaració d'una situació d'interès per a la Seguretat Nacional.
El Constitucional va resoldre el recurs en la sentència 184/2016, de 3 de novembre. Va desestimar el recurs llevat de per la interpretació conforme a la Constitució que va fixar per a l'article 24.2. La figura central creada per la llei va quedar, per tant, en peu.
Més d'una dècada després, aquesta arquitectura jurídica és la que troba Sánchez disponible per a Ceuta i Rajoy a Sánchez: una llei dissenyada per coordinar crisis
L'eina legal
L'exposició de motius de 2015 explicava el problema que pretenia resoldre: determinats riscos podien adquirir tal dimensió i afectar tants àmbits simultàniament que una actuació fragmentada de les administracions resultés insuficient. La resposta havia de ser una acció coordinada dels diferents agents i instruments de l'Estat.
Aquest plantejament abarcava amenaces tradicionals relacionades amb la defensa, la seguretat pública, l'acció exterior o la intel·ligència, però també riscos vinculats al medi ambient, l'energia, els transports, el ciberespai o l'estabilitat econòmica. La llei no va crear noves competències sectorials per substituir les existents; va construir un sistema per coordinar-les quan una crisi superés el seu tractament compartimentat.
És l'eina que Sánchez utilitza ara per a Ceuta. Vint-i-sis dies després de l'inici de la crisi, el Govern ha decidit elevar el seu tractament a l'àmbit de la Seguretat Nacional, reforçar la coordinació estatal i recórrer a la possibilitat d'una autoritat funcional que la llei de 2015 va deixar en mans del president del Govern.
La norma que proporciona a Sánchez aquest instrument porta encara al peu la signatura de Mariano Rajoy com a president del Govern i la sanció de Felipe VI com a cap de l'Estat.