La Audiència Nacional rebutja paralitzar d'urgència el campament de migrants del Port de Ceuta

Les mesures cautelaríssimes en la jurisdicció contenciós-administrativa són aquelles que s'adopten sense escoltar prèviament l'Administració demandada o altres parts, quan l'urgència ho exigeix, d'acord fonamentalment amb l'article 135 de la LJCA. Davant l'Audiència Nacional s'apliquen les mateixes regles generals, amb algunes particularitats derivades de la seva competència objectiva i de l'estructura de les seves Sales i Jutjats Centrals.

1. Pressupost i competència

La mesura cautelaríssima només és possible si:

• Existeix o s'interposarà un recurs contenciós-administratiu davant l'Audiència Nacional (Sala del Contenciós-Administratiu o Jutjat Central, segons el cas).
• S'aprecia una urgència tal que, si s'escoltés prèviament l'Administració, la tutela cautelar arribaria tard (risc que el recurs perdi la seva finalitat pràctica).

La competència funcional correspon normalment a l'òrgan que hagi de conèixer del recurs principal: Jutjat Central del Contenciós-Administratiu o Secció de la Sala del Contenciós-Administratiu de l'Audiència Nacional. En assumptes d'especial rellevància també pot intervenir la Sala en composició de guàrdia per a les mesures d'urgència.

2. Relació amb el recurs principal

La regla general és que les mesures es demanin dins d'un procés ja iniciat, però l'article 135 LJCA permet sol·licitar-les:

• Juntament amb l'escrit d'interposició o demanda, o
• Fins i tot abans d'interposar el recurs, sempre que s'anunciï la intenció de recórrer i s'indiqui l'actuació administrativa que serà objecte d'aquest.

Si es demanen abans d'interposar el recurs, l'òrgan judicial sol fixar un termini perentori per formalitzar-lo. Si el recurs no es presenta en termini, la mesura decau automàticament.

3. Forma i contingut de la sol·licitud

L'escrit, normalment signat per Letrat i Procurador quan sigui preceptiu davant l'Audiència Nacional, ha de contenir:

• Identificació de l'acte o disposició impugnada.
• Descripció clara i concreta de la mesura cautelar que es sol·licita (normalment la suspensió total o parcial de l'acte, però pot ser una altra mesura de fer o de no fer).
• Exposició dels motius d'urgència que justifiquen acudir a la via cautelaríssima, explicant per què no és suficient el tràmit ordinari de mesures cautelars amb audiència de l'altra part.
• Argumentació sobre l'aparença de bon dret (fumus boni iuris) i el risc de perjudicis irreparables o de difícil reparació (periculum in mora).
• Referència a l'interès públic i als interessos de tercers afectats, en la mesura del possible.
• Documents que recolzin els fets al·legats.

4. Criteris de decisió i possible caució

L'Audiència Nacional valorarà:

• Periculum in mora: si l'execució immediata de l'acte farà ineficaç una futura sentència estimatòria.
• Fumus boni iuris: si, sense prejuzgar el fons, el recurs no és infundat a primera vista.
• Interès públic i de tercers: ponderant el perjudici de mantenir l'acte front al de suspendre'l.

L'òrgan judicial pot exigir la constitució d'una caució o garantia (per exemple, dipòsit o aval) per cobrir possibles danys derivats de la mesura si el recurs s'estima desfavorable.

5. Tramitació i resolució

El tret essencial de les cautelaríssimes és que es resolen sense escoltar prèviament l'Administració. L'òrgan judicial dicta auto en breu termini (normalment en 1–2 dies, atenent a l'urgència) que:

• Concedeix total o parcialment la mesura sol·licitada, o
• La denega, remitent després l'assumpte al tràmit ordinari de mesures cautelars amb audiència.

Quan es concedeix la mesura, l'article 135 preveu que, de forma immediata, es doni audiència a l'Administració i, si escau, a tercers personats, obrint-se un incident per confirmar, modificar o aixecar la mesura, ja amb plena contradicció.

6. Notificació, impugnació i efectes

L'auto es notifica amb caràcter urgent a les parts i a l'Administració per al seu immediat compliment. L'adopció de la mesura sol implicar la suspensió de l'eficàcia de l'acte administratiu o la imposició de la conducta acordada, amb efectes des de la notificació o des del moment que assenyali l'auto.

Contra l'auto que resol la mesura cautelaríssima cap en general recurs de reposició davant el mateix òrgan, i en certs supòsits recurs d'apel·lació o de queixa, conforme a la LJCA. La interposició del recurs no suspèn per si mateixa la mesura, llevat de decisió expressa en contrari.

La mesura cautelaríssima manté la seva vigència fins que es dicti auto en l'incident cautelar ordinari (després d'audiència de les parts) o fins que recaigui sentència ferma en el recurs principal, llevat que sigui modificada o aixecada per variació de les circumstàncies.

En la legislació espanyola, les competències del ministre de Transports sobre la gestió de les infraestructures portuàries de titularitat estatal són essencialment de direcció política, planificació estratègica i tutela sobre el sistema portuari estatal, mentre que la gestió ordinària recau en Ports de l'Estat i en les Autoritats Portuàries. El marc bàsic està en el Text Refós de la Llei de Ports de l'Estat i de la Marina Mercant (Reial Decret Legislatiu 2/2011) i en les normes d'estructura orgànica del Ministeri.

1. Marc legal i model organitzatiu

La xarxa de ports d'interès general forma el sistema portuari de titularitat estatal, compost per 46 ports gestionats per 28 Autoritats Portuàries i coordinat per l'organisme públic Ports de l'Estat. Aquest organisme està adscrit al Ministeri de Transports i Mobilitat Sostenible, amb personalitat jurídica i patrimoni propis, i té «competències en l'execució de la política portuària del Govern i la coordinació i el control de l'eficiència del sistema portuari de titularitat estatal», segons diferents resolucions del BOE sobre convenis de Ports de l'Estat citades pel Ministeri.

La Llei de Ports configura així un esquema en tres nivells: el Govern i el ministre fixen la política i el marc normatiu; Ports de l'Estat executa aquesta política i coordina el sistema; i cada Autoritat Portuària gestiona el seu port concret (concessions, obres, serveis, ordenació interna) sota la coordinació estatal.

2. Competències directes del ministre de Transports

Sobre aquesta base, el ministre exerceix diverses funcions directament reconegudes en la Llei de Ports i en la pràctica normativa recent:

• Direcció de la política portuària del Govern: el ministre impulsa les reformes legals i reglamentàries en matèria portuària i de Marina Mercant, proposa al Consell de Ministres els reials decrets i lleis portuàries i aprova programes i marcs estratègics que orienten inversions i prioritats del sistema.
• Planificació i grans inversions: el Ministeri aprova el projecte de pressupost consolidat del sistema portuari estatal, que inclou les inversions públiques en els ports d'interès general; el Govern ha explicat en diverses notes de premsa que aquests marcs inversors (per exemple, el programa «Horitzó 2030») són la «fulla de ruta del sistema portuari espanyol», configurats sota la direcció política del ministre.
• Delimitació d'espais i usos portuaris i desafectacions: mitjançant ordres ministerials, el titular del departament aprova les delimitacions d'espais i usos portuaris i les desafectacions de domini públic portuari. Un exemple és l'Ordre TRM/1130/2025, per la qual el ministre aprova la delimitació d'espais i usos del Port de Sevilla i la desafectació de determinades zones, la qual cosa il·lustra la seva competència decisòria sobre la configuració física i funcional d'infraestructures concretes.
• Declaració d'urgència en expropiacions per a obres portuàries: el mateix Text Refós de la Llei de Ports estableix que, en els ports estatals, la declaració d'urgència de l'ocupació de béns i drets necessaris per a obres de les Autoritats Portuàries correspon al ministre. Aquesta facultat és clau per agilitzar projectes d'infraestructura considerats d'interès general.
• Resolució de conflictes sobre ús del domini públic portuari (article 73.3 de la Llei de Ports): quan un òrgan estatal sol·licita utilitzar terrenys portuaris i l'Autoritat Portuària aprecia incompatibilitat, la llei preveu que la qüestió s'eleva a Ports de l'Estat i, després del seu informe, la decisió final correspon al ministre, que ha de resoldre atenent a l'interès general. Aquest mecanisme s'ha aplicat, per exemple, en la crisi del port de Ceuta, on el Ministeri va autoritzar l'ús temporal de 16.000 m² de domini públic portuari per a un dispositiu humanitari, malgrat el rebuig del consell d'administració de l'Autoritat Portuària.
• Tutela sobre Ports de l'Estat i nomenaments: encara que els detalls es concreten en els reials decrets d'estructura orgànica, l'adscripció de Ports de l'Estat al Ministeri implica que el ministre participa en el nomenament i cessament del seu president (mitjançant reial decret del Consell de Ministres) i exerceix funcions de tutela: aprovació de pressupostos, comptes, objectius de gestió i marcs estratègics de l'organisme.

3. Què recau en Ports de l'Estat i les Autoritats Portuàries

Davant d'aquestes competències d'alta direcció, la gestió ordinària i tècnica de les infraestructures portuàries s'exerceix principalment a través de:

• Ports de l'Estat, que «executa la política portuària del Govern» i «coordina i controla l'eficiència del sistema portuari estatal». Entre altres tasques, negocia amb les Autoritats Portuàries els Plans d'Empresa que concreten objectius de rendibilitat, sostenibilitat i inversions, administra el Fons de Compensació Interportuari i fixa criteris econòmics globals del sistema.
• Les Autoritats Portuàries, els consells d'administració de les quals governen i gestionen cada port: elaboren i executen els seus pressupostos, atorguen concessions i autoritzacions d'ocupació del domini públic, aproven projectes d'obres dins del marc legal i de planificació estatal i redacten les seves ordenances i reglaments d'explotació i policia portuària.

En síntesi, el ministre de Transports no gestiona directament cada infraestructura, però la legislació li atorga el comandament sobre la política portuària estatal, la planificació estratègica, la configuració jurídica i física dels ports i la resolució de conflictes d'interès general, exercint aquestes competències a través i per sobre de Ports de l'Estat i de les Autoritats Portuàries.

A Espanya no existeix una única figura jurídica anomenada formalment “campament de migrants”. Segons la seva finalitat i durada, aquestes instal·lacions s'emmarquen com a recursos del sistema d'acollida de protecció internacional, dispositius d'atenció humanitària o recursos de protecció civil. En tots els casos han de respectar la normativa d'estrangeria i asil, les regles sectorials (sanitat, urbanisme, seguretat, medi ambient) i les garanties de drets fonamentals.

1. Marc normatiu bàsic

• Estrangeria: Llei Orgànica 4/2000, sobre drets i llibertats dels estrangers a Espanya i la seva integració social (text al BOE), reformada per la LO 2/2009, fixa el marc de drets, competències i política d'immigració.
• Asil i protecció internacional: Llei 12/2009, reguladora del dret d'asil i de la protecció subsidiària (text al BOE) i el seu desenvolupament reglamentari:
  • Reial Decret 220/2022, que aprova el Reglament del sistema d'acollida en matèria de protecció internacional (BOE-A-2022-4978).
  • Ordre ISM/680/2022, que desenvolupa la gestió del sistema d'acollida mitjançant acció concertada (BOE-A-2022-12068).
• Protecció civil i emergències: Llei 17/2015 (no reproduïda en la traça, però citada en el Pla Estatal General d'Emergències) i el Pla Estatal d'Emergències de Protecció Civil aprovat per Resolució de 16 de desembre de 2020 (BOE-A-2020-16349), que preveuen allotjaments temporals en situacions de catàstrofe o afluència massiva.
• Centres d'internament (CIE): quan hi ha privació de llibertat, regeix un règim específic (Reial Decret 162/2014, reglament de funcionament dels CIE, BOE-A-2014-2749). Un campament d'acollida ordinari no pot operar com a internament encobert sense aquesta cobertura legal orgànica i reglamentària.

2. Competències administratives

• L'Estat (Art. 149.1.2 CE i LO 4/2000) defineix la política d'immigració i gestiona el sistema d'acollida estatal a través de la Secretaria d'Estat de Migracions i la Direcció General de Gestió del Sistema d'Acollida, conforme al RD 497/2020 i al RD 220/2022.
• Les comunitats autònomes tenen competències en sanitat, serveis socials, protecció de menors i, en molts casos, en protecció civil. Autoritzen moltes instal·lacions des del punt de vista sanitari, social i d'habitabilitat.
• Els ajuntaments intervenen mitjançant llicències urbanístiques, d'obres i d'activitat, informes de compatibilitat d'ús del sòl, condicions de seguretat, sorolls, etcètera.

En la pràctica, un campament requereix tant l'acte habilitant estatal (quan forma part de la xarxa d'acollida o d'un dispositiu humanitari estatal) com les autoritzacions autonòmiques i municipals pròpies de qualsevol instal·lació col·lectiva.

3. Requisits materials: habitabilitat, salubritat i seguretat

El Reglament del sistema d'acollida (RD 220/2022) i la Directiva 2013/33/UE, citada en el seu preàmbul, exigeixen que les condicions d'acollida garanteixin un nivell de vida digne i comparable a la resta de la UE. Traduït a un campament, implica:

• Allotjament adequat: espais protegits de la intempèrie, amb superfície mínima per persona, ventilació, temperatura adequada i zones diferenciades per a famílies, dones soles i persones vulnerables.
• Aigua potable, sanejament i higiene: punts suficients d'aigua, lavabos i dutxes separats per sexe, amb ràtios mínimes respecte al nombre de persones i neteja periòdica.
• Alimentació i salut: accés efectiu a assistència sanitària pública, atenció psicològica quan correspongui i subministraments alimentaris que cobreixin necessitats nutricionals bàsiques, inclosa atenció a menors i persones amb patologies específiques.
• Seguretat i protecció: mesures d'il·luminació, control d'accessos, prevenció d'incendis i plans d'evacuació; protocols de prevenció de violència de gènere, tracta i abusos, especialment sobre menors.
• Accessibilitat i no discriminació: adaptació raonable per a persones amb discapacitat i absència de pràctiques discriminatòries en l'assignació de recursos dins del campament.

4. Garanties de drets fonamentals

La LO 4/2000 i la Llei 12/2009 garanteixen que, encara en contextos d'emergència, es respectin:

• El dret a sol·licitar asil i a la protecció internacional, amb accés efectiu a informació, assistència lletrada i intèrpret.
• El principi de no devolució i la prohibició d'expulsions col·lectives.
• La unitat familiar i la protecció específica de menors, amb obligació d'escolarització en edat obligatòria i tutela pels serveis de protecció de la infància quan es tracti de no acompanyats.
• El dret a la integritat física i moral, a la intimitat i a la llibertat religiosa, evitant registres i controls desproporcionats.

5. Procediment i control

• L'obertura d'un campament estatal sol instrumentar-se mitjançant acords del Consell de Ministres, resolucions de la Secretaria d'Estat de Migracions o convenis/accions concertades amb entitats socials (Ordre ISM/680/2022).
• La instal·lació ha de superar els controls ordinaris de salut pública, inspecció sanitària, serveis socials i, quan correspongui, d'inspecció de treball si hi ha activitat laboral vinculada.
• Òrgans com el Defensor del Poble i l'ACNUR poden supervisar les condicions d'acollida, especialment quan hi ha persones sol·licitants d'asil o internament.

En síntesi, per autoritzar un campament de migrants a Espanya no n'hi ha prou amb una decisió política: ha d'existir una cobertura normativa clara (estrangeria, asil, protecció civil), actes administratius d'habilitació, compliment estricte de les normes d'habitabilitat i salubritat i un sistema de garanties que preservi els drets fonamentals de totes les persones allotjades.