Ceuta: Europako migrazio politiketako porrotaren ispilu.

El núcleo de las reformas del Pacto Europeo de Migración y Asilo ya no está en “tramitación parlamentaria” en sentido estricto: el paquete principal fue aprobado por el Parlamento Europeo en abril de 2024 y adoptado formalmente por el Consejo en 2024, y desde el 12 de junio de 2026 está en fase de aplicación en los Estados miembros. Hoy, la actividad legislativa central en Parlamento y Consejo se limita a normas complementarias (como el nuevo reglamento de retornos) y al control político e implementación del marco ya aprobado. Es decir, el Pacto ha pasado de la fase de negociación legislativa a una fase de ejecución y desarrollo secundario.

1. Cierre de la tramitación del paquete principal

El 10 de abril de 2024 el Parlamento Europeo adoptó diez textos legislativos que conforman el nuevo Pacto de Migración y Asilo, en acuerdo con los Estados miembros, según la nota “Los eurodiputados aprueban el nuevo Pacto sobre Migración y Asilo” (nota del Parlamento Europeo). Entre ellos se incluyen:

• Reglamento sobre gestión del asilo y la migración (sustituye Dublín, con mecanismo de solidaridad y reparto de responsabilidad).
• Reglamento de crisis y fuerza mayor, para situaciones de llegadas masivas.
• Reglamento de cribado en frontera y reforma de Eurodac.
• Reglamentos sobre procedimientos de asilo, cualificación y la directiva de condiciones de acogida.
• Un marco de reasentamiento y admisión humanitaria.

El propio Parlamento recuerda en sus dossieres para los Consejos Europeos de junio y octubre de 2024 que el Pacto fue aprobado en ese “minipleno” y que se trata de diez textos legislativos acordados con el Consejo (dossier junio 2024, dossier octubre 2024). El Gobierno Vasco también resumió esos diez textos en una nota específica (nota de Euskadi).

2. Adopción formal y entrada en vigor

Las fuentes de la Comisión Europea precisan que el Pacto fue adoptado en mayo de 2024 y empieza a aplicarse plenamente desde el 12 de junio de 2026. La comunicación “El Pacto sobre Migración y Asilo entra en vigor el 12 de junio” indica que “adoptado en mayo de 2024, el Pacto […] comenzará a aplicarse en todos los Estados miembros” en esa fecha (comunicado de entrada en vigor), y el documento de “Preguntas y respuestas” de 2026 resume que el Pacto, adoptado en junio de 2024, consta de diez expedientes legislativos ya vigentes (Q&A 2026).

El periódico Demócrata explica igualmente que el acuerdo político se cerró en 2023, que el Parlamento lo aprobó en abril de 2024 y el Consejo lo adoptó en mayo, con publicación en el Diario Oficial, y que el Pacto se aplica desde el 12 de junio de 2026 (análisis en Demócrata). Otra pieza de Demócrata sobre la entrada en vigor recoge las críticas de ONG como Human Rights Watch al nuevo marco (artículo de HRW), y el contexto político de su aplicación en España y la UE (entrevista a Buxadé, visita del Papa, debate sobre derechos humanos).

3. Fase actual: implementación y control

Desde 2024 la Comisión ha desplazado el foco a la implementación. El “Plan Común de Implementación del Pacto” de junio de 2024 fija hitos para que todos los Estados estén listos en 2026 (plan de implementación común), complementado por Q&A de 2025 sobre el despliegue del Pacto (Q&A 2025). En noviembre de 2025 la Comisión lanza el primer Ciclo Anual de Gestión de la Migración como herramienta de gobernanza del nuevo sistema (ciclo anual).

El Consejo Europeo y el Parlamento, en dossieres recientes, ya hablan de la “implementación” del Pacto como tema central, no de su negociación (dossier junio 2026). En España, el Gobierno ha reiterado ante la Comisión su apuesta por aplicar el Pacto, destacando sus componentes de solidaridad y control fronterizo (nota de La Moncloa). Demócrata ha seguido también el impacto en la agenda española y europea, incluyendo el mecanismo de solidaridad y la presión migratoria sobre España (presión migratoria, declaraciones de Metsola, crisis en Ceuta).

4. Normativa complementaria aún en curso

Lo que sí sigue en dinámica legislativa es la normativa complementaria ligada al Pacto. El 1 de junio de 2026 el Consejo y el Parlamento alcanzan un acuerdo político provisional sobre un nuevo Reglamento de retornos, que busca procedimientos más rápidos y eficaces para devolver a nacionales de terceros países en situación irregular; se trata de un texto que “complementa el Pacto” y que aún debe culminar formalmente el ciclo de adopción (comunicado del Consejo, nota de la Comisión sobre el reglamento de retorno). Demócrata también ha informado de los acuerdos sobre “países seguros” y externalización de retornos, que se integran en este marco reforzado (tercer país seguro, normas sobre países seguros, reglamento sobre centros de deportación).

En resumen, a agosto de 2026 el “Pacto” como tal está ya legislativamente cerrado y en vigor; el protagonismo parlamentario se concentra ahora en piezas adicionales (retornos, visados, cooperación con terceros países) y en el seguimiento político de cómo se aplican las normas ya aprobadas.

Según el Estatuto de Autonomía de Ceuta (Ley Orgánica 1/1995), el Presidente de la Ciudad es la máxima autoridad política e institucional de la Ciudad Autónoma, con funciones de representación, dirección del gobierno y presidencia de los principales órganos. Preside la Asamblea y el Consejo de Gobierno, dirige y coordina la acción ejecutiva, y ostenta la suprema representación de la Ciudad. Además, nombra y separa libremente a los Consejeros, puede delegar temporalmente funciones ejecutivas y tiene un papel central en la relación de confianza con la Asamblea, incluida la posibilidad de plantear una cuestión de confianza. Todo ello configura una figura que combina elementos de presidente autonómico y de alcalde, de acuerdo con lo previsto en el Estatuto.

Marco jurídico básico

Las competencias del Presidente de la Ciudad de Ceuta se recogen en la Ley Orgánica 1/1995, de 13 de marzo, de Estatuto de Autonomía de Ceuta, publicada en el Boletín Oficial del Estado, accesible en este enlace al BOE. En el capítulo dedicado a los órganos institucionales, el Estatuto define a la Asamblea, al Presidente y al Consejo de Gobierno como los órganos básicos de la Ciudad, y precisa las funciones del Presidente dentro de este esquema.

Funciones de representación y presidencia

El precepto estatutario clave establece que el Presidente de la ciudad de Ceuta:

• Preside la Asamblea de Ceuta, órgano representativo de la Ciudad. Al presidirla, asume las funciones propias de la presidencia parlamentaria, entre ellas la convocatoria de las sesiones ordinarias “previa convocatoria de su Presidente” y la decisión sobre la celebración de sesiones extraordinarias cuando así lo decida el propio Presidente o lo solicite una cuarta parte de los miembros de la Asamblea.
• Preside el Consejo de Gobierno, cuya actividad “dirige y coordina”. Esto sitúa al Presidente como jefe del ejecutivo ceutí, responsable de fijar las grandes orientaciones políticas y de asegurar la coherencia de la acción de los distintos Consejeros.
• Ostenta la suprema representación de la Ciudad. Esta cláusula de representación máxima implica que el Presidente actúa como primera autoridad institucional de Ceuta frente al Estado, otras comunidades y ciudades autónomas, y ante organismos e instituciones, así como en actos oficiales y protocolarios.

Competencias ejecutivas sobre el Consejo de Gobierno

El Estatuto precisa además que:

• El Presidente nombra y separa a los Consejeros que integran el Consejo de Gobierno. Se establece expresamente que los miembros del Consejo “serán nombrados y separados libremente por el Presidente, dando cuenta a la Asamblea”, lo que refuerza su capacidad de configurar y reestructurar el equipo de gobierno.
• Puede delegar temporalmente funciones ejecutivas propias en algunos miembros del Consejo de Gobierno. Esta delegación permite distribuir tareas y responsabilidades dentro del ejecutivo, manteniendo el Presidente la titularidad última de las competencias delegadas.

El Consejo de Gobierno es definido como el órgano colegiado que “ostenta las funciones ejecutivas y administrativas de la ciudad de Ceuta”, integrado por el Presidente y los Consejeros; la posición del Presidente como miembro y jefe de este órgano le confiere un papel central en la ejecución de las políticas aprobadas por la Asamblea.

Relación de confianza con la Asamblea

En el ámbito de la responsabilidad política, el Estatuto indica que el Consejo de Gobierno responde políticamente ante la Asamblea “de forma solidaria”, sin perjuicio de la responsabilidad individual de cada Consejero. En este marco, se reconoce expresamente que:

• El Presidente, previa deliberación del Consejo de Gobierno, puede plantear ante la Asamblea de Ceuta una cuestión de confianza. Esta facultad permite al Presidente someter su programa o una decisión política relevante al respaldo explícito de la mayoría de la Asamblea, configurando un mecanismo clave de relación entre ejecutivo y cámara.

Condición institucional del Presidente

Aunque la pregunta se centra en las competencias, el propio Estatuto completa el perfil institucional del Presidente señalando que:

• Debe ser elegido por la Asamblea de Ceuta de entre sus miembros y es posteriormente nombrado por el Rey, lo que lo sitúa en la lógica de los presidentes autonómicos.
• El Presidente “ostenta también la condición de Alcalde”, lo que refleja la naturaleza híbrida de Ceuta como ciudad y como entidad autonómica, integrando competencias propias del ámbito local y del autonómico.

En conjunto, todas estas previsiones del Estatuto de Autonomía muestran que el Presidente de la Ciudad Autónoma de Ceuta concentra la jefatura de la Asamblea, la jefatura del Gobierno de la Ciudad y la máxima representación institucional, con amplias competencias para dirigir, coordinar y articular la acción política y administrativa de la Ciudad.

Las comunidades autónomas en España están obligadas legalmente a acoger y proteger a los menores extranjeros no acompañados como a cualquier otro menor en situación de desamparo. Sobre un marco básico estatal de extranjería y protección de la infancia, son las CCAA quienes asumen la tutela, la acogida (residencial o familiar) y el acceso a servicios sociales, educativos y sanitarios. Además deben respetar los estándares de coordinación fijados por el Estado, especialmente el Protocolo Marco sobre menores extranjeros no acompañados y la doctrina constitucional reciente. A partir de ahí, cada comunidad desarrolla su propia legislación de infancia que concreta recursos, procedimientos y garantías.

Marco estatal básico

El eje en materia de extranjería es la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, reformada por normas como la Ley Orgánica 8/2000, la Ley Orgánica 2/2009 y la Ley Orgánica 10/2011. Esta ley reconoce que los menores extranjeros tienen derecho a la educación, a la asistencia sanitaria y a la protección de menores en condiciones equiparables a los españoles.

En protección de la infancia, la norma de referencia es la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor, modificada en profundidad por la reforma del sistema de protección de la infancia y adolescencia, fundamentalmente la Ley Orgánica 8/2015 y la Ley 26/2015, y más recientemente por la Ley Orgánica 8/2021 frente a la violencia. Este bloque establece que la protección de menores es una competencia de las comunidades autónomas y que cualquier menor en situación de desamparo debe ser tutelado por la entidad pública autonómica competente, con independencia de su nacionalidad.

Además, la coordinación práctica con las CCAA se articula a través del Protocolo Marco sobre determinadas actuaciones en relación con los menores extranjeros no acompañados (publicado por Resolución de 13 de octubre de 2014). Este Protocolo fija pautas de identificación, determinación de edad, comunicación entre administraciones y derivación territorial, que las autonomías deben seguir.

Obligaciones concretas de las CCAA

1. Detección, asunción de tutela y documentación

• Detección y asunción inmediata de protección: cuando un menor extranjero aparece sin referente adulto en el territorio de una comunidad, su entidad pública de protección debe considerarlo en situación de desamparo y asumir la guarda y, en la práctica, la tutela administrativa, conforme al esquema de la LO 1/1996 y sus reformas.
• Coordinación con el Estado: siguiendo el Protocolo Marco, la comunidad debe comunicar los datos al registro estatal de menores extranjeros no acompañados y coordinarse con Delegación del Gobierno en los trámites de extranjería (expediente de residencia, documentación, etc.).
• Respeto a la competencia estatal en inmigración: la reciente Sentencia 43/2025 del Tribunal Constitucional recuerda que las CCAA no pueden excluir de su función protectora a menores migrantes rescatados en el mar o interceptados en costa, ni condicionar esa protección a decisiones de extranjería.

2. Acogida residencial o familiar y servicios sociales

• Plazas y recursos de acogida: las CCAA tienen el deber de disponer de plazas suficientes y adecuadas, sean centros residenciales o recursos de acogimiento familiar, ajustados a estándares de protección fijados por la legislación estatal de infancia (reformas de 2015 y la LO 8/2021).
• Atención integral: deben garantizar alojamiento, manutención, atención psicológica y social, y un plan educativo y de integración social individualizado, en el marco de sus sistemas autonómicos de servicios sociales.
• Financiación y solidaridad territorial: el Estado puede apoyar mediante subvenciones específicas, como la prevista en el Real Decreto 767/2022 para Canarias, Ceuta y Melilla, pero la gestión directa de los recursos es competencia autonómica.

3. Acceso a educación, sanidad y otros derechos

• Educación obligatoria: en virtud de la LO 4/2000 y la normativa de infancia, las CCAA deben escolarizar a los menores extranjeros, con independencia de su situación administrativa, en las mismas condiciones que a los nacionales.
• Sanidad: los sistemas autonómicos de salud deben proporcionar asistencia sanitaria en condiciones de igualdad, en línea con la equiparación de derechos de los menores extranjeros en la LO 4/2000.
• Protección frente a la violencia: la LO 8/2021 impone a todas las administraciones, incluidas las autonómicas, obligaciones de prevención, detección y atención a la violencia contra la infancia, aplicables también a menores migrantes no acompañados.

Normativa autonómica de desarrollo

Cada comunidad concreta estas obligaciones en sus propias leyes de infancia. Por ejemplo, Andalucía cuenta con la Ley 4/2021, de Infancia y Adolescencia de Andalucía, que se complementa con instrumentos específicos como la Orden de 25 de febrero de 2019 sobre programas de atención, acogida e inserción de menores extranjeros no acompañados. La Comunidad de Madrid ha aprobado la Ley 4/2023 de Infancia y Adolescencia, y la Comunitat Valenciana la Ley 26/2018 de derechos y garantías de la infancia y la adolescencia.

Estas leyes autonómicas fijan requisitos adicionales sobre ratios de profesionales, tipología de centros, procedimientos de declaración de desamparo, participación del menor y garantías frente a la separación de hermanos, siempre dentro del marco mínimo estatal. No se dispone de más información en las fuentes consultadas sobre el detalle de esos estándares, pero jurídicamente deben respetar los derechos reconocidos por la legislación estatal de extranjería y protección de la infancia, así como la doctrina del Tribunal Constitucional.