La chute d'un éclair provoque un incendie de forêt à Montemayor, Ezcaray

En La Rioja, los trámites y protocolos para movilizar recursos de extinción en incendios forestales están regulados principalmente por la Ley 1/2011 de Protección Civil y Atención de Emergencias y por el Plan Especial de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales (INFOCAR), aprobado por el Decreto 31/2017 y modificado por el Decreto 58/2022. Estos instrumentos fijan un sistema escalonado de niveles de emergencia (0 a 3), el mando único, el papel del CECOP–SOS Rioja y la coordinación con el Estado y otras comunidades. La petición de refuerzos estatales y de medios extraordinarios (incluida la UME) se articula a través del Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales y de la constitución del CECOPI cuando procede.

Marco normativo básico

La organización general de la protección civil riojana se establece en la Ley 1/2011 de Protección Civil y Atención de Emergencias de La Rioja, que define el sistema de protección civil, el principio de mando único y la coordinación entre niveles municipal, autonómico y nacional. Para el riesgo concreto de incendios forestales, el instrumento operativo es el Plan INFOCAR 2017, modificado por el Decreto 58/2022.

INFOCAR se adapta a la directriz básica estatal sobre incendios forestales (aprobada por el Real Decreto 893/2013, hoy parcialmente sustituido por la Norma Básica de Protección Civil de 2023) y se integra en el Plan Territorial de Protección Civil de La Rioja (PLATERCAR). La coordinación con el Estado se apoya en el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, que regula cómo y cuándo se movilizan medios estatales o se declara el interés nacional.

Activación inicial y movilización de medios propios (Nivel 0)

Detección y aviso

Según INFOCAR, cualquier persona que detecte un incendio forestal está obligada a comunicarlo a SOS Rioja (112) o a otros servicios próximos (parque de bomberos, ayuntamiento, agentes forestales, etc.), que a su vez lo trasladan a SOS Rioja. Desde ese momento entra en funcionamiento el Centro de Coordinación Operativa (CECOP), ubicado en SOS Rioja, que:

• Recibe y centraliza la información del incendio.
• Activa la salida del primer recurso del Subgrupo de Primera Intervención y del Grupo de Intervención.
• Gestiona la provisión de medios adicionales (retenes forestales, bomberos CEIS y Logroño, medios aéreos autonómicos, apoyo de Guardia Civil, recursos sanitarios, etc.).

Con la recepción del aviso y la salida de los primeros medios se considera activado el Nivel 0. La dirección del Plan en este nivel corresponde al Técnico de la Dirección General de Medio Natural que ejerce la dirección de extinción, normalmente también como jefe del Grupo de Intervención.

Estructura operativa básica

En Nivel 0 se activan, al menos:

• Dirección del Plan (Técnico de extinción de la D.G. de Medio Natural).
• CECOP – SOS Rioja, que moviliza y coordina medios y mantiene contacto con la Agencia Estatal de Meteorología para información meteorológica relevante.
• Puesto de Mando Avanzado (PMA), que puede normalizarse según la magnitud del incendio.
• Grupo de Intervención: dispositivo contra incendios forestales de la D.G. de Medio Natural, bomberos del CEIS y de Logroño, y, si ya intervienen, medios aéreos y otros recursos del Gobierno de España y de los ayuntamientos.
• Grupo de Seguridad (Guardia Civil y/o policías locales).
• Grupo Sanitario (SERIS y, en su caso, Cruz Roja).
• Grupo Logístico en el CECOP si es necesario para apoyo y comunicaciones.

Escalado de niveles y solicitud de refuerzos

Niveles 1 y 2: medios extraordinarios y refuerzo estatal/autonómico

INFOCAR define cuatro niveles o situaciones operativas (4.3):

• Nivel 0: el incendio afecta a bienes forestales y puede controlarse con medios del INFOCAR, incluyendo medios estatales en su zona de actuación preferente.
• Nivel 1: el incendio puede afectar gravemente a bienes forestales o levemente a población y bienes no forestales; puede requerir medios extraordinarios.
• Nivel 2: movilización de toda o gran parte de los medios del INFOCAR, con afección grave a población y bienes no forestales y posible necesidad de medios extraordinarios adicionales, o riesgo de derivar hacia el interés nacional.
• Nivel 3: emergencia de interés nacional, declarada por el Ministro del Interior.

El propio INFOCAR (4.3.6) entiende por medios extraordinarios, entre otros, los medios y recursos de las Fuerzas Armadas —incluida la Unidad Militar de Emergencias (UME)—, así como otros medios estatales y de otras comunidades autónomas fuera de los dispositivos ordinarios. La decisión de pasar a Nivel 1 o 2 la adopta la Dirección del Plan, que debe comunicarlo a CECOP, a las autoridades competentes y, en su caso, a los órganos previstos en el Plan Estatal cuando se prevea la necesidad de apoyo estatal o coordinación interautonómica.

Coordinación con el Estado y otras CCAA

El Plan INFOCAR establece que el Director del Plan debe:

• Informar al nivel superior cuando la magnitud del incendio lo exija y proponer el pase a niveles superiores.
• Garantizar la información a los órganos previstos en el Plan Estatal “cuando se presuma que puedan necesitarse medios no previstos en el Plan y/o que pueden darse los supuestos para la declaración de interés nacional”.
• Activar la coordinación en caso de incendios que afecten a más de una comunidad autónoma, de acuerdo con el Plan Estatal.

Cuando se requiere apoyo relevante del Estado o de otras comunidades, el CECOP pasa a funcionar como Centro de Coordinación Operativa Integrado (CECOPI), incorporando a Delegación del Gobierno y a los máximos responsables de las distintas administraciones. El Plan Estatal prevé que, en esta fase, el Estado:

• Aporte medios aéreos y terrestres estatales especializados.
• Movilice la UME y otros recursos de las Fuerzas Armadas cuando sea solicitado y autorizado.
• Gestione, a través de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias, la aportación de medios de otras comunidades autónomas.

Nivel 3: interés nacional y traspaso de autoridad

Si la emergencia alcanza el interés nacional, el Ministro del Interior puede declarar el Nivel 3. En ese caso, de acuerdo con la Ley 1/2011 de La Rioja y con el Plan Estatal, se produce una transferencia de autoridad al Estado, que dirige la emergencia a través del CECOPI y del mando operativo integrado, manteniéndose la participación de los medios autonómicos y locales bajo la lógica de mando único y coordinación.

Finalizada la emergencia, INFOCAR prevé tareas de retirada de medios, vigilancia, investigación de causas, evaluación del siniestro y elaboración de informes y estadísticas, en coherencia con la Ley 1/2011, que busca mejorar la planificación y la capacidad de respuesta ante futuros incendios.

En España, la prevención y gestión de los incendios forestales es una competencia compartida: el Estado fija las bases y coordina, las comunidades autónomas son las responsables principales de los montes y de la extinción, y los ayuntamientos actúan en el ámbito urbano y periurbano y en la protección civil local. La clave es que las comunidades diseñan la normativa y los dispositivos forestales, mientras que los municipios aplican esa normativa en su término y organizan los servicios locales de emergencia. Además, la planificación de protección civil articula planes estatales, autonómicos y locales que se deben coordinar entre sí.

Marco general básico

El marco estatal se apoya, entre otras normas, en la Ley de Montes (Ley 43/2003, modificada por la Ley 21/2015), la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil, la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local y la normativa específica de planificación de emergencias por incendios forestales, como el Real Decreto 893/2013 (Directriz básica) y el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales. Más recientemente, el Real Decreto‑ley 15/2022 refuerza algunas obligaciones locales.

Sobre este bloque básico, cada comunidad autónoma desarrolla su propia normativa de montes, protección civil y planes especiales. Un ejemplo es Andalucía, cuyo Decreto 371/2010 aprueba el Plan de Emergencia por Incendios Forestales y se apoya en una Ley autonómica de prevención y lucha contra incendios forestales; medidas más recientes se recogen en el Decreto‑ley andaluz 2/2023.

Competencias de las comunidades autónomas

Según la Ley de Montes, las comunidades autónomas ejercen las competencias sobre montes y aprovechamientos forestales que les atribuyen sus estatutos. A efectos de incendios, esto se traduce en que las comunidades:

• Ordenan y gestionan los montes (públicos y buena parte de los privados), aprobando instrumentos de gestión forestal que deben incluir medidas de prevención y de reducción del peligro de incendio.
• Regulan las actividades de riesgo en montes y áreas colindantes (quemas agrícolas, uso de maquinaria, líneas eléctricas, infraestructuras, etc.), de acuerdo con la Ley de Montes, que establece que las comunidades “regularán en montes y áreas colindantes el ejercicio de todas aquellas actividades que puedan dar lugar a riesgo de incendio, y establecerán normas de seguridad aplicables a edificaciones, obras, instalaciones eléctricas e infraestructuras de transporte”.
• Definen zonas de alto riesgo de incendio y sus planes de defensa, y fijan la política de restauración de terrenos incendiados, incluida la prohibición del cambio de uso durante un periodo determinado.
• Organizan los dispositivos de prevención y extinción: servicios forestales, retenes, brigadas, medios aéreos autonómicos, centros de coordinación, etc. En el caso de Andalucía, el preámbulo del Decreto 371/2010 recuerda que el Estatuto le atribuye competencia exclusiva en protección civil, incluyendo la “dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios”.
• Aprueban los planes especiales de protección civil por incendios forestales, previstos en la Ley 17/2015 como planes específicos para este riesgo. Estos planes deben ajustarse a la Directriz básica del Real Decreto 893/2013.
• Ejercen la potestad sancionadora principal en materia de incendios forestales: infracciones por negligencias, incumplimiento de restricciones de uso del fuego, roturaciones ilegales, etc., de acuerdo con sus leyes autonómicas de montes e incendios.

Competencias de los ayuntamientos

Las competencias municipales vienen marcadas por la Ley de Bases de Régimen Local, que enumera entre los servicios mínimos municipales la protección civil y la prevención y extinción de incendios (artículos sobre competencias municipales y servicios obligatorios, destacando los municipios de más de 20.000 habitantes).

Además, la propia Ley de Montes, tras la reforma de la Ley 21/2015 y del Real Decreto‑ley 15/2022, precisa que las entidades locales, en el marco de la legislación básica del Estado y autonómica, tienen, entre otras, las siguientes funciones:

• Gestión de los montes de su titularidad que no estén catalogados de utilidad pública, y, cuando lo prevea la legislación autonómica, también la gestión de montes catalogados de su propiedad.
• Disposición del rendimiento económico de los aprovechamientos forestales de los montes municipales, lo que incluye reinvertir parte de esos recursos en prevención.
• Emisión de informes preceptivos en la elaboración de instrumentos de gestión de sus montes y otros informes que prevea la ley.
• Colaboración con los servicios de vigilancia y extinción de incendios forestales. Para ello deben “mantener actualizado un plano de delimitación de los diversos núcleos y urbanizaciones existentes en su término municipal, recogiendo la proximidad al medio forestal, las vías de acceso y la localización de hidrantes y puntos de agua”.

En protección civil, la Ley 17/2015 establece que las entidades locales pueden aprobar planes territoriales de protección civil y planes de actuación de ámbito local frente a distintos riesgos, entre ellos los incendios forestales. La Directriz básica del Real Decreto 893/2013 integra expresamente los planes autonómicos, los planes de actuación local y los planes de autoprotección de urbanizaciones y actividades situadas en interfaz urbano‑forestal.

Coordinación entre niveles

El Estado fija directrices comunes de formación, normalización de medios y criterios mínimos de planificación (según la Ley 21/2015) y despliega medios de apoyo (por ejemplo, BRIF, avión anfibios, UME) cuando una comunidad lo requiere o cuando la emergencia alcanza interés nacional, de acuerdo con la Ley 17/2015 y el Plan Estatal de Incendios Forestales.

En resumen, las comunidades autónomas mandan sobre el monte, regulan los usos y organizan los grandes dispositivos de prevención y extinción; los ayuntamientos gestionan sus montes, servicios de bomberos y protección civil local, aplican en el territorio municipal las normas autonómicas y colaboran en la planificación (planes locales, planos de hidrantes, ordenación urbana próxima al monte). Todo ello se integra en un sistema de protección civil multinivel que busca que, ante un incendio, cada administración sepa qué hacer y cómo coordinarse con las demás.

La actuación ante incendios forestales en España, incluidos los provocados o agravados por fenómenos meteorológicos extremos (olas de calor, sequías, vientos fuertes, tormentas secas), se apoya en un “bloque” de normativa de protección civil y forestal. A nivel estatal, el eje es la Ley 17/2015 del Sistema Nacional de Protección Civil, desarrollada por la Norma Básica de Protección Civil de 2023 y por el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales. A ello se suman la Ley de Montes (modificada en 2022 para reforzar la prevención y la respuesta ante incendios en contexto de cambio climático) y la normativa autonómica específica de cada comunidad. Todo esto se integra, además, con la cooperación europea mediante el Mecanismo de Protección Civil de la UE y acuerdos bilaterales, como el firmado con Francia para el uso de medios aéreos.

1. Marco general de protección civil

La norma marco es la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, que define la protección civil como servicio público para responder a emergencias y catástrofes de origen natural o humano y destaca, en su preámbulo, el papel de factores como el cambio climático en el aumento de los riesgos (Ley 17/2015).

Esta ley:

• Incorpora el ciclo completo de la emergencia: previsión, prevención, planificación, intervención, recuperación y coordinación general.
• Prevé una Norma Básica de Protección Civil, que fija directrices para la identificación de riesgos y el contenido mínimo de los planes.
• Integra el Sistema Nacional de Protección Civil en la política de Seguridad Nacional y en el Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea.

En desarrollo de la Ley 17/2015, se aprueba el Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, por el que se aprueba la Norma Básica de Protección Civil (Norma Básica 2023). Esta norma:

• Establece el catálogo de riesgos de protección civil, entre ellos los incendios forestales.
• Define el contenido mínimo y criterios generales para los planes de protección civil (territoriales y especiales).
• Deroga la anterior Directriz Básica de planificación de emergencias por incendios forestales (Real Decreto 893/2013), aunque prevé su aplicación transitoria hasta que se aprueben nuevos instrumentos.

2. Normativa específica de incendios forestales

2.1. Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales

El instrumento operativo central a nivel estatal es el Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de octubre de 2014 y publicado por Resolución de 31 de octubre de 2014 (Plan Estatal de incendios forestales, con corrección de errores en esta resolución).

Este Plan:

• Fija la organización y procedimientos de actuación de los recursos y servicios del Estado cuando hay interés nacional o cuando las comunidades autónomas solicitan apoyo.
• Articula la coordinación entre planes autonómicos y, en su caso, el apoyo internacional mediante el Mecanismo de Protección Civil de la UE (alude a la Decisión 1313/2013/UE).
• Incluye definiciones operativas (incendio controlado, estabilizado, extinguido) y contempla de forma expresa la coordinación con AEMET y con la Unidad Militar de Emergencias, entre otros.

2.2. Directriz Básica derogada y régimen transitorio

La planificación específica se basaba en la Directriz Básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales, aprobada por el Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre (RD 893/2013). Esta norma ha sido formalmente derogada por la Norma Básica de 2023, pero el propio real decreto establece que las directrices derogadas siguen aplicándose hasta que se aprueben los nuevos instrumentos de planificación, por lo que sigue siendo la referencia técnica para muchos planes autonómicos y locales.

3. Refuerzo específico ante fenómenos meteorológicos extremos

En el ámbito forestal, la referencia de base es la Ley 43/2003, de Montes, que no se transcribe aquí pero que es citada sistemáticamente en la normativa posterior. Sobre ella incide el Real Decreto-ley 15/2022, de 1 de agosto, de medidas urgentes en materia de incendios forestales (RDL 15/2022).

El preámbulo del RDL 15/2022 describe de forma explícita el nuevo contexto de riesgo: olas de calor muy tempranas y prolongadas, año hidrológico seco, temperaturas de suelo superiores a 40–60 ºC y un número inusualmente elevado de grandes incendios. Sobre esta base:

• Refuerza la obligación de las comunidades autónomas de disponer de planes de prevención, vigilancia y extinción que cubran todo su territorio y funcionen todo el año.
• Vincula la activación de prohibiciones y restricciones (actividades que pueden originar incendios) a la información de riesgo facilitada por la Agencia Estatal de Meteorología cuando el nivel sea muy alto o extremo.
• Impulsa la zonificación del riesgo y la elaboración de herramientas de apoyo a la decisión por parte del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

Es decir, la normativa reconoce expresamente que los fenómenos meteorológicos extremos ligados al cambio climático son un factor determinante y establece un sistema en el que la información meteorológica oficial activa medidas preventivas y operativas.

4. Planes estatales y autonómicos de protección civil

La Norma Básica de 2023 y el Plan Estatal se integran con:

• El Plan Estatal General de Emergencias de Protección Civil (PLEGEM), aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2020 (PLEGEM), que establece el paraguas general para todas las emergencias.
• Los planes especiales autonómicos de emergencias por incendios forestales, obligatorios en las comunidades con riesgo significativo. Por ejemplo:
  • Andalucía: Plan de Emergencia por Incendios Forestales de Andalucía, aprobado por el Decreto 371/2010, de 14 de septiembre (plan andaluz), complementado por el Decreto-ley 2/2023, de emergencias y gestión de incendios (DL 2/2023 Andalucía).
  • Comunitat Valenciana: Ley 13/2010, de Protección Civil y Gestión de Emergencias (Ley 13/2010 CV) y normativa forestal específica, incluida la reforma de 2023 para crear un fondo municipal de prevención (Decreto-ley 1/2023 CV).
  • Cataluña: marco propio de protección civil e incendios (por ejemplo, modificación en 2025 de la Ley 5/1994 de servicios de prevención y extinción, mediante el Decreto-ley 14/2025, DL 14/2025 Cataluña).

Estos planes autonómicos desarrollan, en detalle, la operativa concreta (fases, niveles, mando único, coordinación con AEMET, restricciones de usos durante olas de calor o episodios de viento, etc.) adaptada a las condiciones meteorológicas y territoriales de cada comunidad.

5. Integración europea y cooperación internacional

La Ley 17/2015 y el Plan Estatal sitúan a España dentro del Mecanismo de Protección Civil de la Unión Europea (Decisión 1313/2013/UE), que permite solicitar y ofrecer ayuda en grandes incendios. Además, existe normativa específica de cooperación transfronteriza, como el Acuerdo entre España y Francia para el empleo de medios aéreos de extinción en caso de asistencia mutua por incendios forestales, hecho en Málaga el 20 de febrero de 2017 (acuerdo España–Francia, y el acuerdo administrativo complementario en este texto).

En conjunto, la actuación ante incendios forestales causados o agravados por fenómenos meteorológicos extremos en España se rige, por tanto, por un entramado de normas estatales, autonómicas e internacionales, en el que la información meteorológica y el cambio climático son ya elementos centrales de la planificación y la respuesta.