Aval ICO per comprar habitatge el 2026: requisits, terminis i bancs adherits

L'extensió de l'aval ICO (en concret, la pròrroga dels avals ICO COVID i ICO Ucraïna) fins al 2027 no es va aprovar mitjançant una llei tramitada a les Corts Generals, sinó a través de decisions del poder executiu formalitzades al Consell de Ministres i publicades al Butlletí Oficial de l'Estat. Per tant, no va existir un iter legislatiu clàssic (projecte/proposició de llei amb esmenes, ponència, comissió i doble lectura Congrés–Senat), sinó un procediment essencialment governamental, amb eventual control polític parlamentari.

1. Norma concreta que recull l'extensió de l'aval ICO

A la base de dades institucional apareix com a peça clau la:

• Resolució de 12 de novembre de 2024, de la Secretaria d'Estat d'Economia i Suport a l'Empresa, per la qual es publica l'Acord del Consell de Ministres de 11 de novembre de 2024, “pel qual s'estableixen els termes i condicions del primer tram de la línia d'avals a finançament concedit a llars, empreses i autònoms i s'instrueix l'Institut de Crèdit Oficial per estendre el termini dels avals ICO COVID i ICO Ucraïna en el supòsit de préstecs suspesos pel Reial Decret-llei 6/2024, de 5 de novembre”.

Aquesta resolució (legislatura XV, publicació estatal) és la que conté la instrucció formal a l'ICO per estendre el venciment dels avals. No es vincula a cap iniciativa parlamentària concreta: a la base de dades figura com a publicació de l'executiu amb BOE disponible, sense procés legislatiu associat.

2. Tràmit seguit en l'àmbit del Govern

L'esquema procedimental és típicament el d'una decisió de política econòmica adoptada pel Consell de Ministres i executada via resolució administrativa:

• Acord del Consell de Ministres (11/11/2024): el Govern aprova el disseny del primer tram de la nova línia d'avals i, dins d'aquest mateix acord, incorpora el mandat a l'ICO per estendre fins al 2027 el termini de determinats avals preexistents (ICO COVID i ICO Ucraïna), en els supòsits previstos.
• Resolució de la Secretaria d'Estat d'Economia i Suport a l'Empresa (12/11/2024): actua com a instrument d'execució i publicitat de l'acord governamental. Publica íntegrament els termes i condicions del tram d'avals i la instrucció a l'ICO sobre l'extensió dels avals ja concedits.
• Publicació al BOE (14/11/2024): la resolució s'insereix al Butlletí Oficial de l'Estat, moment a partir del qual les condicions de la línia i l'extensió de terminis dels avals produeixen efectes jurídics generals.

En tot aquest circuit no hi ha remissió al Congrés ni al Senat per convalidació o aprovació específica, perquè no es tracta d'un Reial Decret-llei ni d'un projecte de llei, sinó d'un acord executiu de desenvolupament de normativa ja habilitant (per exemple, el propi Reial Decret-llei 6/2024 que es menciona a la resolució).

3. Paper del Parlament: control, però no aprovació específica

L'extensió de l'aval ICO fins al 2027 s'insereix en una estratègia més àmplia de política fiscal i financera del Govern (línies d'avals, resposta a la DANA, etc.). En aquest context sí que hi ha iniciatives parlamentàries relacionades amb els objectius d'estabilitat pressupostària i el límit de despesa, però no són el vehicle jurídic de la pròrroga dels avals.

En particular, consten al Congrés els acords governamentals sobre objectius 2027‑2029 (identificadors 430/000009 i 430/000010). D'un d'ells es recull expressament que:

• Va ser debatut al Ple del Congrés.
• El Ple va procedir al rebuig dels objectius proposats, extrem publicat al diari de sessions corresponent.

Aquests acords il·lustren el control parlamentari de l'orientació general de les finances públiques, però, segons la traça de tramitació, van acabar rebutjats i no es vinculen jurídicament a la decisió concreta sobre el calendari dels avals ICO. És a dir, encara existint debat polític sobre la política fiscal i els instruments de suport, l'extensió concreta dels avals s'aprova i desplega per la via executiva ja descrita.

4. Resum: absència d'un “iter legislatiu” clàssic

A la vista de la informació institucional disponible, els “tràmits parlamentaris necessaris” per a l'extensió de l'aval ICO fins al 2027 van ser, en sentit estricte, cap: la mesura es va adoptar mitjançant acord del Consell de Ministres i Resolució publicada al BOE, sense que consti un projecte o proposició de llei específica ni un Reial Decret-llei de convalidació la tramitació com a llei del qual incorpori aquesta pròrroga.

El Parlament pot haver debatut i fiscalitzat políticament l'estratègia d'avals —a través de debats sobre estabilitat, límits de despesa o altres iniciatives de control—, però l'aprovació formal de l'extensió dels avals ICO COVID i ICO Ucraïna fins al 2027 descansa en el procediment intern del Govern i la seva publicació oficial, no en una cadena de tràmits legislatius amb avatares d'esmenes, ponència, comissió i Senat.

L'Institut de Crèdit Oficial (ICO) és el banc públic estatal espanyol i la principal agència financera de l'Estat. Les seves competències i la seva intervenció en el finançament d'habitatge es defineixen, sobretot, a la disposició addicional sisena del Reial Decret-llei 12/1995, de 28 de desembre, i als seus Estatuts, aprovats pel Reial Decret 706/1999, de 30 d'abril (BOE), modificats pel Reial Decret 1149/2015, de 18 de desembre (BOE).

Naturalesa jurídica i fins de l'ICO

Segons l'article 1 dels seus Estatuts, l'ICO és una entitat pública empresarial, adscrita al Ministeri d'Economia (actualment a través de la Secretaria d'Estat competent en economia), amb:

• Naturalesa jurídica d'entitat de crèdit.
• Condició d'Agència Financera de l'Estat.
• Personalitat jurídica, patrimoni i tresoreria propis, i autonomia de gestió.

El Reial Decret 706/1999 estableix que els seus fins són el sosteniment i la promoció d'activitats econòmiques que contribueixin al creixement, al desenvolupament del país i a la millora de la distribució de la riquesa nacional, “en especial, d'aquelles que per la seva transcendència social […] mereixin el seu foment”. L'actuació de l'ICO ha de respectar, en tot cas, el principi d'equilibri financer.

Competències i funcions generals

Els Estatuts detallen un conjunt de funcions que delimiten les seves competències:

• Instrument de política econòmica: actuar com a instrument per a l'execució de determinades mesures de política econòmica, seguint les línies fixades pel Consell de Ministres, la Comissió Delegada per a Assumptes Econòmics o el Ministeri d'Economia.
• Resposta a crisis i catàstrofes: contribuir a pal·liar els efectes econòmics de greus crisis, catàstrofes naturals o altres supòsits semblants, quan així ho disposi el Govern.
• Operacions financeres: formalitzar, gestionar i administrar fons, subvencions, crèdits, avals o altres garanties, i realitzar tota mena d'operacions d'actiu necessàries per als seus fins. El text inclou expressament la formalització, gestió i administració de préstecs que atorgui l'Administració General de l'Estat a través de l'ICO.
• Mediació amb entitats financeres: per a qualsevol funció, l'ICO pot usar la “mediació d'entitats financeres”, subscrivint convenis de col·laboració amb bancs i altres entitats de crèdit.
• Participacions financeres i assessorament: pot prendre participacions en empreses financeres (amb límits) i prestar assessorament financer a entitats públiques o privades.

Aquestes competències són de caràcter general i no es limiten a un sector concret: permeten al Govern utilitzar l'ICO com a braç financer en múltiples polítiques públiques, entre elles l'habitatge.

Com intervé l'ICO en el finançament d'habitatge

La intervenció de l'ICO en habitatge s'articula de forma indirecta i programàtica: no existeix una “llei d'habitatge de l'ICO”, sinó que els Plans Estatals d'Habitatge i altres normes sectorials de rehabilitació o eficiència energètica defineixen programes d'ajudes i finançament en què l'ICO pot ser un dels instruments financers utilitzats per l'Estat.

En les últimes dècades, els grans marcs normatius en matèria d'habitatge han estat, entre altres:

• El Reial Decret 2066/2008, pel qual es regula el Pla Estatal d'Habitatge i Rehabilitació 2009-2012 (BOE).
• El Reial Decret 233/2013, que regula el Pla Estatal de foment del lloguer, la rehabilitació edificatòria i la regeneració i renovació urbanes 2013-2016 (BOE).
• El Reial Decret 853/2021, sobre programes d'ajuda en rehabilitació residencial i habitatge social vinculats al Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (BOE).
• La Llei 10/2022, de mesures urgents per impulsar l'activitat de rehabilitació edificatòria en el context del PRTR (BOE).

Aquests instruments estableixen, de forma general, que el finançament d'actuacions protegides (promoció d'habitatge protegit, rehabilitació d'edificis residencials, millora d'eficiència energètica, regeneració urbana, habitatge social en lloguer, etc.) es basa en:

• Subvencions directes de l'Administració General de l'Estat, gestionades per les comunitats autònomes.
• Préstecs concertats o finançament bancari per a actuacions protegides, canalitzats a través d'entitats de crèdit col·laboradores.

En aquest esquema, l'ICO pot intervenir de dues formes principals, emparat pels seus Estatuts:

• Com a agència financera de l'Estat: el Govern pot encarregar-li la gestió i administració de línies de crèdit específiques per a habitatge (per exemple, per a promotors d'habitatge protegit, rehabilitació energètica d'edificis residencials o millora d'accessibilitat), amb càrrec a fons públics o europeus.
• Com a entitat de crèdit que actua en mediació: l'ICO dissenya una línia (per exemple, per a rehabilitació o eficiència energètica en habitatges) i la canalitza a través de bancs i cooperatives de crèdit, amb els quals subscriu convenis. Els beneficiaris finals (llars, comunitats de propietaris, promotors, entitats públiques) contracten el préstec amb el seu banc, que al seu torn es finança en condicions preferents amb l'ICO.

A més, els plans estatals d'habitatge preveuen la selecció d'entitats de crèdit col·laboradores mitjançant ordres ministerials (com l'Ordre VIV/1290/2009 per al Pla 2009-2012), en el context de la qual l'ICO, pel seu caràcter públic i el seu mandat estatutari, pot ser un dels actors cridats a participar quan així ho determini el Govern.

En resum, la legislació espanyola configura l'ICO com un banc públic versàtil, amb competències àmplies per gestionar fons, subvencions, crèdits i avals, i li permet ser una peça clau en l'enginyeria financera de les polítiques d'habitatge: des de la promoció d'habitatge protegit i la rehabilitació integral de barris fins als nous programes d'eficiència energètica i habitatge social en lloguer vinculats al Pla de Recuperació.

A l'actual XV Legislatura s'han posat en marxa, a nivell estatal, tres grans programes d'aval públic en matèria d'habitatge comparables a l'“aval ICO”, tots ells impulsats formalment pel Govern d'Espanya (coalició PSOE–Sumar), encara que alguns neixen d'exigències concretes d'altres grups, especialment Junts. A més, diferents partits han promogut iniciatives parlamentàries que demanen ampliar o complementar aquests esquemes d'avals.

1. Línia d'avals ICO per a la compra de primera vivenda

És el programa que dóna origen al terme col·loquial “aval ICO”:

• Objecte: línia d'avals per compte de l'Estat, gestionada per l'ICO, per cobrir fins al 20 % (25 % en vivendes amb bona qualificació energètica) del préstec hipotecari de joves de fins a 35 anys i famílies amb menors a càrrec que compren la seva primera vivenda habitual.
• Marc normatiu: es vincula a l'article 91 del Reial Decret-llei 5/2023 i es desenvolupa mitjançant acord del Consell de Ministres i conveni MIVAU-ICO (signat a l'abril de 2024), amb informació detallada a la nota “Avals ICO per a la compra de la meva primera vivenda” del 13/2/2024 (nota del MIVAU).
• Impulsor polític: iniciativa del Govern d'Espanya, assumida i defensada pel Ministeri d'Habitatge i Agenda Urbana i el Ministeri d'Economia. No consta com a iniciativa registrada per un grup parlamentari concret, sinó com a política de l'Executiu.

Aquesta línia s'ha anat ajustant (per exemple, ampliant límits de renda i abast territorial), tal com recull Demòcrata a “El Govern amplia els avals de l'ICO per a la compra de primera vivenda de joves i famílies amb fills” (article a Demòcrata).

2. Línia d'avals ICO per a habitatge en lloguer assequible o social

Paral·lelament s'ha dissenyat un programa d'avals, també gestionat per l'ICO, però dirigit a promotors públics i privats:

• Objecte: línia d'avals per import de fins a 2.000 milions d'euros, que cobreix fins al 50 % del capital dels préstecs destinats a projectes que incrementin el parc d'habitatge en lloguer social o a preu assequible, o a millorar l'existent.
• Marc normatiu: creació aprovada pel Consell de Ministres el 27/12/2023; desenvolupament a través de convenis MIVAU–ICO i Economia–ICO. El Ministeri d'Economia detalla els acords a “Habitatge i Economia subscriuen els acords per a la posada en marxa dels préstecs i avals per a la construcció d'habitatge en règim de lloguer assequible” (nota del Ministeri d'Economia), i el MIVAU ho explica en diverses notes posteriors (Moncloa – acords ICO habitatge assequible).
• Impulsor polític: també és un programa d'iniciativa governamental, en el marc de l'Adenda del Pla de Recuperació, sense atribució específica a un grup parlamentari.

3. Línia d'avals públics front a impagaments de lloguer

L'últim esquema, més recent, trasllada l'aval públic al mercat del lloguer:

• Objecte: línia d'avals i ajudes per compte de l'Estat per cobrir impagaments de la renda i danys a l'habitatge a propietaris que arrenquin a joves i col·lectius vulnerables. La norma estatal fixa un marc que les comunitats autònomes gestionen i financen parcialment.
• Marc normatiu: la línia s'incorpora al Reial Decret-llei 1/2025, de 28 de gener, i es desenvolupa reglamentàriament mitjançant el Reial Decret 1135/2025, de 10 de desembre, citat pel Ministeri d'Hisenda en autoritzar límits de despesa per a la seva financiació (nota d'Hisenda). Demòcrata la descriu com una “nova línia d'avals per a arrendadors” dotada amb 300 milions d'euros i dirigida a petits propietaris (article a Demòcrata).
• Impulsor polític: formalment és també una mesura del Govern, però les fonts subratllen que respon a una demanda explícita de Junts, plantejada en la negociació del denominat “escut social” i dels decrets d'habitatge. El mateix ministre Félix Bolaños la presenta al Congrés com a resposta a aquesta reclamació.

4. Paper d'altres grups parlamentaris

Més enllà d'aquests tres programes aprovats i operatius, diversos grups han impulsat iniciatives polítiques sobre avals a l'habitatge:

• El PP ha promogut una Proposició no de Llei per a un “pla urgent” d'accés de joves a l'habitatge, que inclou un nou sistema d'avals públics complementari a l'actual aval ICO; va ser aprovada en Comissió amb suport de PP, Vox i Junts, segons recull Demòcrata (pla urgent d'habitatge per a joves).
• Vox i altres grups han registrat PNL específiques per facilitar l'accés a la primera vivenda (via avals, incentius fiscals o altres instruments), algunes de les quals han estat aprovades, encara que sense efectes normatius directes.
• Sumar, ERC, Bildu i altres socis han centrat més les seves propostes en control de lloguers, ampliació del parc públic i limitació de grans tenidors; en aquest marc han debatut sobre el disseny i condicions dels avals existents, però sense liderar nous programes d'avals públics equivalents a l'ICO.

En síntesi, amb la informació disponible en fonts oficials i parlamentàries, poden identificar-se tres programes estatals d'aval públic en habitatge comparables a l'“aval ICO” aprovats en aquesta legislatura, tots d'iniciativa governamental (PSOE–Sumar), amb el tercer molt lligat a la pressió negociadora de Junts. Altres partits han impulsat resolucions i PNL que insten a ampliar o reorientar aquests avals, però no constitueixen, per si mateixes, programes addicionals ja aprovats.