En directe, Arcadi Espanya comparaix després del Consell de Política Fiscal i Financera

La votació en el Consell de Política Fiscal i Financera (CPFF) no és en si un tràmit parlamentari, sinó un acord polític i tècnic entre el Govern central i les comunitats autònomes. A partir d’aquest acord, perquè una reforma del sistema de finançament autonòmic tingui efectes jurídics, és necessari transformar-lo en normes amb rang de llei i, si escau, de llei orgànica. Aquí és on comencen els tràmits parlamentaris pròpiament dits.

1. Punt de partida: del CPFF al Parlament

L’acord del CPFF sol concretar-se primer en el si del Govern:

• El Ministeri d’Hisenda elabora una proposta tècnica de reforma (esborranys normatius).
• Aquesta proposta es sotmet a informes interns (Advocacia de l’Estat, AIReF, etc.) i, si escau, a consulta pública si implica canvis de calat en la normativa.
• El Consell de Ministres aprova formalment els textos com a avantprojecte de llei (o avantprojecte de llei orgànica) i autoritza la seva remissió a les Corts com a projecte de llei.

A partir d’aquí s’obren els canals parlamentaris ordinaris al Congrés i al Senat.

2. Si la reforma exigeix modificar lleis orgàniques (per exemple, la LOFCA)

El sistema de finançament autonòmic té un “esquelet” en normes de rang orgànic, especialment la LOFCA. Qualsevol canvi que afecti elements considerats bàsics del model pot requerir:

• Un Projecte de Llei Orgànica remès pel Govern al Congrés.
• O, en teoria, una proposició de llei orgànica de grups parlamentaris, encara que per a una reforma integral l’habitual és que la impulsi el Govern.

El procediment és el de les lleis orgàniques:

• Prendre en consideració / debat a la totalitat al Ple del Congrés. Pot incloure esmena a la totalitat amb text alternatiu.
• En cas de superar aquesta fase, passa a ponència i comissió, on s’estudien i voten les esmenes parcials dels grups.
• El dictamen de comissió es remet de nou al Ple del Congrés per al seu debat i votació final.
• Les lleis orgàniques requereixen majoria absoluta del Congrés en una votació final sobre el conjunt del text.
• Aprovada al Congrés, passa al Senat, que pot esmenar o vetar. Si introdueix canvis, el text torna al Congrés, que té l’última paraula.
• Superat el tràmit en ambdues Càmeres, la llei es remet al Rei per a la seva sanció i posterior publicació al BOE.

3. Si la reforma s’articula mitjançant lleis ordinàries

A més (o al marge) de la LOFCA, el sistema es concreta en lleis ordinàries (per exemple, normes que regulen fons concrets, ajustos de tributs cedits, mecanismes de nivellació, etc.). En aquest cas:

• El Govern remet un projecte de llei ordinària al Congrés, o els grups presenten una proposició de llei.
• El recorregut és similar al descrit, però l’aprovació final requereix majoria simple, no absoluta.
• També poden utilitzar-se diverses lleis encadenades (per exemple, una llei de mesures tributàries i una altra d’acompanyament pressupostari).

En aquest àmbit, és freqüent que la reforma del model es coordini amb la tramitació dels Pressupostos Generals de l’Estat, perquè d’ells depenen les quantitats efectives a transferir a les comunitats.

4. Paper específic del Govern i de les Corts

De forma esquemàtica:

• Govern: dissenya el model, negocia en el CPFF, redacta els avantprojectes, els aprova en Consell de Ministres i els envia com a projectes de llei. Durant la tramitació, fixa posició sobre les esmenes i negocia amb els grups parlamentaris.
• Corts Generals: debaten i modifiquen els textos, introdueixen esmenes, poden aprovar textos alternatius i, en darrer terme, decideixen si el sistema proposat es converteix o no en llei.

5. Iniciatives d’impuls sense força de llei

Paral·lelament, els grups poden presentar proposicions no de llei o mocions instaurant el Govern a aplicar o concretar l’acord del CPFF. Són debats polítics rellevants, però:

• No creen ni modifiquen normes.
• La seva funció és orientar o pressionar políticament l’Executiu.

En resum, després de la votació en el CPFF, el que realment és decisiu és la tramitació dels projectes (o proposicions) de llei —orgànica i/o ordinària— al Congrés i al Senat, fins a la seva aprovació i publicació al BOE.

En la legislació espanyola les competències del ministre d’Hisenda s’emmarquen en dos grans blocs normatius: la regulació general dels ministres i ministeris, i la normativa específica d’organització del propi Ministeri d’Hisenda. A partir d’elles es pot dibuixar un esquema força precís de les seves funcions.

1. Fonts normatives bàsiques

• Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic (text al BOE): fixa el règim general de l’Administració General de l’Estat i defineix els òrgans superiors i directius dels ministeris, entre ells els ministres i les seves funcions bàsiques.
• Reial Decret 139/2020, de 28 de gener, pel qual s’estableix l’estructura orgànica bàsica dels departaments ministerials (modificat per nombrosos reials decrets posteriors): determina l’estructura general de tots els ministeris i l’encaix del Ministeri d’Hisenda en el conjunt del Govern.
• Reial Decret 689/2020, de 21 de juliol, i la seva substitució pel Reial Decret 206/2024, de 27 de febrer, pel qual es desenvolupa l’estructura orgànica bàsica del Ministeri d’Hisenda (amb correcció d’errors per la Resolució de 27 de març de 2024): concreten quins òrgans depenen del ministre d’Hisenda i com es distribueixen internament les competències en matèria tributària, pressupostària, de finançament territorial, patrimoni de l’Estat, etc.

2. Funcions generals de qualsevol ministre (Llei 40/2015)

La Llei 40/2015 regula en el seu Títol I l’Administració General de l’Estat i, dins d’ella, els ministeris. Sobre aquesta base:

• Òrgan superior del departament: el ministre és el màxim responsable del departament, dirigeix la seva activitat i ostenta la seva representació ordinària.
• Desenvolupament del programa del Govern: li correspon proposar i executar, en el seu àmbit material (en aquest cas, l’Hisenda pública), les directrius polítiques aprovades pel Consell de Ministres.
• Potestat reglamentària: pot dictar ordres ministerials i proposar al Consell de Ministres l’aprovació de reials decrets i altres reglaments que afectin les matèries de la seva competència.
• Relació amb les Corts: impulsa, en nom del Govern, els projectes de llei en el seu àmbit, defensa la seva tramitació parlamentària (habitualment a través de compareixences pròpies o de secretaris d’Estat) i respon de l’aplicació de les lleis aprovades.
• Gestió administrativa i financera interna: autoritza contractes i convenis dins del seu àmbit, aprova determinades modificacions pressupostàries del seu ministeri i decideix la representació del departament en òrgans col·legiats o grups de treball.

3. Competències específiques del ministre d’Hisenda

La combinació de la Llei 40/2015, del Reial Decret 139/2020 i del reial decret vigent d’estructura del Ministeri d’Hisenda atribueix al ministre, com a cap del departament, les següents grans àrees de responsabilitat:

• Direcció del departament: fixa les prioritats del Ministeri d’Hisenda, coordina les Secretaries d’Estat, Subsecretaria i altres òrgans directius, i assegura la unitat d’acció del departament amb la resta del Govern.
• Pressupostos Generals de l’Estat: dirigeix l’elaboració de l’avantprojecte de Pressupostos Generals de l’Estat, el remunta al Govern per a la seva aprovació com a projecte de llei i supervisa la seva execució, incloent el seguiment de la despesa, l’autorització de determinades modificacions i la informació a les Corts.
• Política tributària i ingressos públics: impulsa i coordina la política tributària de l’Estat, la normativa dels principals impostos estatals i l’organització de l’administració tributària estatal. Sota la seva autoritat es situen els òrgans encarregats de la gestió, inspecció i recaptació dels tributs i d’altres recursos de dret públic.
• Deute públic i tresoreria de l’Estat: exerceix l’alta responsabilitat sobre la política d’endeutament de l’Estat i la gestió de la tresoreria, a través dels òrgans especialitzats del ministeri, en coordinació amb la resta del Govern.
• Finançament autonòmic i local: dirigeix, a través de les direccions generals competents, el disseny i aplicació dels sistemes de finançament de les comunitats autònomes i entitats locals, així com les transferències i mecanismes de liquiditat articulats des de l’Estat.
• Patrimoni de l’Estat i contractació centralitzada: supervisa la gestió, administració i enajenació dels béns i drets que integren el patrimoni de l’Administració General de l’Estat, així com els sistemes de contractació centralitzada de béns i serveis comuns.
• Funció pública i retribucions del sector públic (quan Hisenda i Funció Pública s’integren en un mateix departament): dirigeix la política d’ocupació pública estatal, les bases del règim estatutari dels funcionaris i, de forma molt rellevant, la determinació de les retribucions del personal del sector públic estatal i dels límits generals aplicables al conjunt del sector públic.
• Relacions amb la UE i organismes internacionals en matèria fiscal i pressupostària: representa l’Estat, juntament amb la Presidència del Govern i el Ministeri d’Afers Exteriors, en els àmbits comunitaris i internacionals en què es debaten qüestions pressupostàries, fiscals o d’estabilitat financera que afecten Espanya.
• Potestat reglamentària i de proposta legislativa: a més de dictar ordres ministerials pròpies, el ministre d’Hisenda prepara i eleva al Consell de Ministres propostes de lleis, reials decrets-lleis i reials decrets que regulin l’Hisenda pública, els tributs, la gestió pressupostària, el deute, el finançament territorial i el règim econòmic del sector públic.

En suma, la normativa espanyola configura el ministre d’Hisenda com el responsable últim de la política d’ingressos i despeses de l’Estat, de l’organització de l’administració tributària i del marc financer del conjunt del sector públic, exercint aquestes competències mitjançant la direcció del departament, la iniciativa normativa i la gestió diària dels recursos públics sota el control del Govern i de les Corts Generals.

Perquè una proposta de reforma del finançament autonòmic arribi a ser jurídicament vàlida i aplicable es combinen requisits constitucionals, legals i de desenvolupament reglamentari i administratiu. No n’hi ha prou amb un acord polític: cal articular-lo en normes del rang adequat i superar les majories parlamentàries exigides en cada cas.

1. Marc constitucional bàsic

La Constitució Espanyola fixa els grans límits:

• Art. 156 CE: reconeix l’autonomia financera de les comunitats autònomes (CCAA) dins de la coordinació amb l’Hisenda estatal i la solidaritat.
• Art. 157 CE: enumera els recursos de les CCAA (impostos cedits total o parcialment, recàrrecs, transferències de l’Estat, deute, etc.) i remet a una llei orgànica el desenvolupament del seu sistema de finançament.
• Art. 158 CE: estableix principis sobre el Fons de Compensació Interterritorial i la garantia de serveis públics essencials.

Qualsevol reforma que alteri de forma substancial el sistema ha de respectar aquests principis; si es volgués modificar-los, caldria una reforma constitucional amb els procediments i majories qualificades que la CE reserva per a això (no habituals en la discussió sobre finançament).

2. Normes legals que estructuren el model

Avui l’esquelet jurídic del sistema es recolza en diversos tipus de normes:

• Llei Orgànica de Finançament de les Comunitats Autònomes (LOFCA): és la peça central. En ser llei orgànica, la seva aprovació o reforma requereix majoria absoluta del Congrés en una votació final sobre el conjunt del text.
• Lleis orgàniques d’Estatuts d’Autonomia: alguns estatuts contenen regles específiques sobre recursos, participació en tributs estatals o singularitats fiscals. La seva modificació implica de nou llei orgànica amb majoria absoluta del Congrés i, segons l’estatut, procediments addicionals a la pròpia comunitat (aprovació pel seu Parlament i, en certs casos, referèndum autonòmic).
• Lleis orgàniques i ordinàries de cessió de tributs: concreten quins impostos estatals es cedeixen, en quin percentatge i amb quina capacitat normativa autonòmica.
• Lleis ordinàries de desenvolupament (per exemple, sobre la gestió tributària, fons de nivellació, regles de disciplina fiscal). S’aproven per majoria simple (més vots a favor que en contra).

Una reforma de calat gairebé sempre implica tocar almenys la LOFCA i les lleis de cessió de tributs, i de vegades exigeix adaptar preceptes estatutaris.

3. Tipus de norma i majories necessàries

En termes pràctics, per “tancar” un nou model de finançament solen concórrer:

• Reforma de la LOFCA: requereix una majoria absoluta del Congrés en ser llei orgànica. El Senat participa en la tramitació com en qualsevol llei orgànica.
• Possible actualització d’estatuts que continguin compromisos financers específics. Com que també són lleis orgàniques, exigeixen majoria absoluta al Congrés, a més del procediment propi de cada comunitat.
• Lleis ordinàries complementàries (fons, regles de càlcul, aspectes tècnics): majoria simple a les Corts Generals.

No és imprescindible reformar la Constitució per a un canvi profund del model; només ho seria si es pretengués alterar els principis bàsics que la CE consagra sobre finançament i solidaritat.

4. Paper dels acords polítics multilaterals

Encara que no són normes amb rang de llei, en la pràctica el Govern central negocia l’esquema amb les CCAA, habitualment en fòrums com el Consell de Política Fiscal i Financera. Els seus acords:

• No tenen per si sols força de llei.
• Actuen com a marc polític vinculant que després es plasma en projectes de llei remesos a les Corts.

Sense aquest consens previ és difícil reunir les majories parlamentàries necessàries per a les lleis orgàniques implicades.

5. Implementació efectiva: reglaments i adaptació administrativa

Un cop aprovades les lleis, la plena aplicació del model exigeix altres passos:

• Desenvolupament reglamentari: el Govern de l’Estat i, si escau, els governs autonòmics dictin reials decrets i altres normes reglamentàries que concreten l’aplicació pràctica (mètodes de càlcul, calendaris d’entregues, coordinació entre administracions tributàries, etc.).
• Adaptació de les hisendes autonòmiques: reorganització de serveis tributaris, sistemes informàtics, pressupostos autonòmics, normativa pròpia sobre els tributs parcialment cedits.
• Calendaris transitoris: moltes reformes preveuen períodes de transició, clàusules de garantia i mecanismes de nivellació temporal per evitar canvis bruscos de recursos.

Només quan aquestes fases estan completades —lleis orgàniques i ordinàries aprovades, reglaments dictats i administracions adaptades— es pot dir que el nou sistema de finançament autonòmic està jurídicament aprovat i implementat.