La COVID repunta a Espanya: la incidència estimada puja un 69% en una setmana

A Espanya, les recomanacions oficials de vacunació —incloses les específiques davant la COVID‑19 i la seva integració en el calendari comú de vacunació al llarg de la vida— només poden modificar-se després d’un procés reglamentat que combina requisits científics, tècnics i formals de coordinació entre el Ministeri de Sanitat i les comunitats autònomes.

1. Marc jurídic bàsic

El procediment es basa en diverses normes generals de sanitat i salut pública i en la regulació de la cartera de serveis del Sistema Nacional de Salut (SNS):

• Llei 16/2003, de cohesió i qualitat del SNS (BOE): estableix la coordinació entre Estat i comunitats, defineix el Consell Interterritorial del SNS (CISNS) com a òrgan de cooperació i fixa la lògica de la cartera comuna de serveis, en la qual s’inclouen les vacunacions finançades.
• Llei 33/2011, General de Salut Pública (BOE): reforça la necessitat que les intervencions de salut pública es basin en la millor evidència científica disponible, en la proporcionalitat i en l’equitat.
• Reial Decret 1030/2006, sobre la cartera de serveis comuns del SNS i el seu procediment d’actualització (BOE): concreta com s’incorporen, modifiquen o eliminen prestacions, entre elles les vacunacions sistemàtiques. Ordres posteriors, com l’Ordre SND/454/2025 (BOE), mostren en la pràctica com s’actualitzen els annexos d’aquesta cartera.
• Per a la pandèmia de COVID‑19, la Llei 2/2021, de mesures urgents de prevenció, contenció i coordinació (BOE), i diversos reials decrets‑llei i acords amb la Unió Europea sobre vacunes (acord de vacunes de 2020) van donar el marc jurídic específic.

2. Òrgans que intervenen

Sobre aquest marc legal, el canvi de recomanacions de vacunació davant la COVID‑19 implica diversos òrgans tècnics i de coordinació:

• Ponència de Programa i Registre de Vacunes: grup tècnic d’experts de salut pública de les comunitats autònomes i del Ministeri que analitza l’evidència científica (eficàcia, seguretat, durada de la protecció, impacte en transmissió, cost‑efectivitat) i fa una proposta tècnica de canvi.
• Comissió de Salut Pública del Consell Interterritorial: formada per les direccions generals de salut pública del Ministeri i de les comunitats. Discuteix i, si escau, aprova la proposta tècnica de la Ponència, introduint criteris de viabilitat organitzativa i d’equitat territorial.
• Consell Interterritorial del SNS (CISNS): òrgan polític de coordinació (ministre i consellers autonòmics). Els seus acords sobre el calendari comú de vacunació al llarg de la vida són la base per homogeneïtzar les recomanacions a tot el país.
• Ministeri de Sanitat: formula la decisió estatal, actualitza oficialment les prestacions del SNS (via modificació del Reial Decret 1030/2006 i els seus annexos o mitjançant acords específics) i publica les noves recomanacions i documents d’estratègia.
• Comunitats autònomes: són competents en l’execució i poden aprovar els seus propis calendaris, però conforme a les bases comunes fixades pel CISNS i el marc de la cartera comuna.
• Agència Espanyola de Medicaments i Productes Sanitaris (AEMPS), regulada pel Reial Decret 1275/2011 (BOE): avalua i supervisa els medicaments, incloses les vacunes utilitzades en les campanyes.

3. Requisits materials: evidència i avaluació

Per modificar les recomanacions de vacunació, les autoritats sanitàries han de complir requisits materials derivats de les lleis de salut i de l’estàndard tècnic de salut pública:

• Base en evidència científica: dades actualitzades sobre eficàcia i seguretat de la vacuna (assajos clínics, estudis d’efectivitat en vida real, farmacovigilància) i sobre la situació epidemiològica (incidència, grups de risc, variants).
• Avaluació d’impacte i cost‑efectivitat: anàlisi de quins beneficis en salut i quin ús de recursos implica ampliar, reduir o reorientar les dosis (per exemple, reforços en majors o en immunodeprimits).
• Equitat i cohesió territorial: valoració que les noves recomanacions siguin aplicables a totes les comunitats i no trenquin la cohesió del SNS, seguint la lògica de la cartera comuna prevista en el Reial Decret 1030/2006.
• Seguretat jurídica: encaixar la mesura en el marc de la Llei 16/2003, de la Llei 33/2011 i de la normativa COVID‑19 vigent, evitant imposar obligacions que requereixin rang legal superior.

4. Requisits formals i de publicació

A més dels aspectes científics, el canvi de recomanacions ha de seguir una sèrie de passos formals:

• Acord a la Comissió de Salut Pública i al CISNS, que deixa constància de la posició conjunta d’Estat i comunitats.
• Instrumentació jurídica: quan el canvi afecta prestacions finançades del SNS (per exemple, incorporar una dosi de reforç de COVID‑19 per a certs grups), s’articula mitjançant l’actualització de la cartera comuna, seguint el procediment del Reial Decret 1030/2006. Aquesta actualització sol concretar-se en una norma (reial decret o ordre ministerial) o en una modificació d’annexos, com l’Ordre SND/454/2025.
• Publicació oficial: les modificacions normatives es publiquen al Butlletí Oficial de l’Estat i les estratègies i calendaris acordats es difonen a través del Ministeri de Sanitat i de les comunitats autònomes, garantint la seva accessibilitat pública.
• Aplicació i seguiment: les comunitats adapten la seva programació de campanya i es fa seguiment de cobertura i efectes, cosa que pot portar a noves revisions.

En resum, les autoritats sanitàries no poden modificar discrecionalment les recomanacions de vacunació davant la COVID‑19: necessiten un aval científic sòlid, l’avaluació tècnica de la Ponència i de la Comissió de Salut Pública, un acord de coordinació al CISNS i la formalització normativa i publicació que exigeix el marc legal sanitari i de salut pública.

El marc jurídic espanyol atribueix al Ministeri de Sanitat un paper de direcció estratègica, coordinació i sanitat exterior en matèria de pandèmies i emergències sanitàries, mentre que l’assistència sanitària ordinària i bona part de la gestió operativa recauen en les comunitats autònomes. Aquestes funcions s’articulen principalment a través de la Llei 33/2011, General de Salut Pública, la Llei 14/1986, General de Sanitat, la Llei 16/2003, de cohesió i qualitat del SNS, la Llei 2/2021 (COVID-19), la Llei 36/2015, de Seguretat Nacional i la Llei Orgànica 4/1981, dels estats d’alarma, excepció i setge, a més de la normativa d’estructura del propi Ministeri i dels acords internacionals en salut.

1. Marc general del Sistema Nacional de Salut

La Llei 14/1986, de 25 d’abril, General de Sanitat (parcialment modificada per lleis posteriors, segons indica la pròpia base legal consultada) configura el Sistema Nacional de Salut (SNS) i reparteix competències entre l’Estat i les comunitats autònomes. En aquest esquema:

• A l’Estat, a través del Ministeri de Sanitat, li corresponen les bases i la coordinació general de la sanitat, així com aquelles funcions que requereixen una visió de conjunt, especialment davant riscos que afecten diverses comunitats o el conjunt del país.
• Les comunitats autònomes assumeixen la gestió i prestació dels serveis sanitaris, inclosa l’execució de moltes mesures de salut pública.

La Llei 16/2003, de 28 de maig, de cohesió i qualitat del SNS, el preàmbul de la qual destaca el paper del Consell Interterritorial del Sistema Nacional de Salut com a òrgan de coordinació entre comunitats i Administració General de l’Estat, reforça aquesta funció de cohesió i cooperació. A través d’aquest òrgan, el Ministeri de Sanitat presideix i articula decisions conjuntes sobre plans, estratègies i mesures comunes davant amenaces sanitàries.

2. Competències de salut pública i vigilància epidemiològica

La Llei 33/2011, de 4 d’octubre, General de Salut Pública, és la norma troncal que actualitza el paper del Ministeri en salut pública. D’acord amb la informació consultada, aquesta llei:

• Deroga i modifica diversos preceptes de la Llei General de Sanitat i de la Llei 16/2003, precisament per reordenar la salut pública i la coordinació entre Estat i comunitats autònomes.
• Estableix un marc estatal de vigilància, prevenció i resposta davant riscos per a la salut, incloent els de caràcter epidèmic i les emergències de salut pública d’importància internacional.

En aquest context, el Ministeri de Sanitat exerceix, en la pràctica normativa, funcions de:

• Vigilància epidemiològica d’àmbit estatal, integrant la informació procedent de les comunitats autònomes i d’altres organismes (per exemple, l’Institut de Salut Carlos III).
• Planificació i coordinació d’estratègies de preparació i resposta davant amenaces per a la salut d’abast supraautonòmic o internacional.
• Sanitat exterior, com reflecteix, per exemple, la resolució de 2014 que designa ports i aeroports amb capacitat d’atenció a emergències de salut pública d’importància internacional, citant expressament la Llei 33/2011 i vinculant aquesta funció al Ministeri de Sanitat.
• Relació amb organismes internacionals en l’àmbit sanitari, en particular per a l’aplicació del Reglament Sanitari Internacional (RSI-2005) de l’OMS i la participació en mecanismes d’alerta i resposta de la Unió Europea.

3. Mesures davant pandèmies i coordinació durant la COVID‑19

L’experiència de la COVID‑19 va donar lloc a normativa específica. La Llei 2/2021, de 29 de març, sobre mesures urgents de prevenció, contenció i coordinació davant la crisi sanitària (parcialment derogada, segons la fitxa consultada), va consagrar legalment que:

• El Ministeri de Sanitat pot establir criteris comuns d’actuació a tot el territori per controlar la transmissió d’una malaltia pandèmica.
• Les comunitats autònomes estan obligades a cooperar i coordinar-se amb el Ministeri en l’aplicació d’aquestes mesures, a través del Consell Interterritorial i altres mecanismes.
• Es reforcen les funcions de recollida i tractament homogeni de la informació sanitària, en línia amb altres disposicions sobre dades de salut i sistemes d’informació del SNS.

A més, diversos reials decrets-llei dictats durant 2020‑2021, i les posteriors sentències del Tribunal Constitucional sobre els estats d’alarma per COVID‑19, posen de manifest que el Govern pot designar el ministre de Sanitat com a autoritat competent delegada per modular i aplicar, en la pràctica, mesures de restricció i contenció en un escenari d’emergència sanitària.

4. Estats d’alarma i seguretat nacional

La Llei Orgànica 4/1981, de 1 de juny, dels estats d’alarma, excepció i setge, regula el règim dels estats d’alarma, entre altres, per a crisis sanitàries. Tot i que la competència formal per declarar l’estat d’alarma correspon al Govern de la Nació, aquesta llei habilita l’Executiu per designar autoritats competents delegades i adoptar mesures extraordinàries, que en crisis sanitàries recents han recaigut en el Ministeri de Sanitat.

Per la seva banda, la Llei 36/2015, de 28 de setembre, de Seguretat Nacional, preveu que una emergència sanitària greu pugui ser qualificada com a situació d’interès per a la seguretat nacional. En tal cas:

• El Ministeri de Sanitat s’integra de forma prioritària en el Sistema de Seguretat Nacional com a òrgan responsable del sector salut.
• Participa en la direcció i coordinació de la resposta, en connexió amb la resta de ministeris i administracions, conforme a l’interpretació del Tribunal Constitucional en la sentència 184/2016 sobre aquesta llei.

5. Acords internacionals i cooperació exterior

Finalment, la base normativa consultada recull acords internacionals subscrits per Espanya en matèria de cooperació en salut pública per a la prevenció i resposta a malalties, com l’acord amb la República de Corea de 2021. Aquests instruments són tramitats i gestionats per l’Estat, i la seva execució tècnica i política correspon al Ministeri de Sanitat, especialment pel que fa a l’intercanvi d’informació, protocols conjunts i suport mutu en emergències sanitàries.

Des de 2022 la vigilància de la COVID‑19 a Europa ha passat de comptar casos diaris a models més selectius i integrats amb altres virus respiratoris. Espanya segueix aquest patró comú, però amb alguns trets propis davant d’altres països com França, Alemanya, Itàlia, Regne Unit o Portugal, tant en l’organització dels sistemes de notificació i testatge com en la seqüenciació de variants i l’ús d’aigües residuals.

Un marc europeu cada cop més homogeni

El Centre Europeu per a la Prevenció i el Control de Malalties (ECDC) i la Comissió Europea impulsen una estratègia de vigilància integrada de virus respiratoris (gripe, SARS‑CoV‑2, VRS), basada en xarxes sentinella d’atenció primària i hospitals, vigilància virològica i genòmica i sistemes complementaris com la monitorització de mortalitat i d’aigües residuals. La nova guia de l’ECDC sobre vigilància integrada de virus respiratoris, publicada el 2026, fixa aquest model com a referència per a tots els Estats membres de la UE/EEE, insistint en definicions sindròmiques estandarditzades (IRA, IRAG, síndrome gripal) i en mantenir la vigilància durant tot l’any, no només a l’hivern (enllaç).

En paral·lel, la UE ha llançat un quadre d’indicadors europeu de vigilància en aigües residuals per a SARS‑CoV‑2, grip i VRS en diversos països, com a eina de senyal primerenca complementària a les dades clíniques i de laboratori (enllaç) i prepara normes que obliguen a vigilar determinats virus en depuradores urbanes (enllaç). Això tendeix a reduir diferències estructurals, tot i que persisteixen matisos nacionals.

Trets del model espanyol de vigilància de la COVID‑19

A Espanya, la vigilància de la COVID‑19 s’ha reconfigurat al voltant de sistemes integrats d’infeccions respiratòries:

• SiVIRA (Sistema de Vigilància d’Infecció Respiratòria Aguda) monitoritza de forma sentinella grip, SARS‑CoV‑2 i VRS en atenció primària i en 51 hospitals distribuïts en 18 comunitats autònomes, oferint dades setmanals d’incidència, hospitalització i virologia, que alimenten els protocols comuns de grip i altres infeccions respiratòries (enllaç, enllaç).
• Es manté SERLAB‑CoV, un sistema estatal de resultats de laboratori per a proves diagnòstiques de SARS‑CoV‑2, que centralitza la notificació de test des de laboratoris públics i privats a les comunitats i d’aquestes al Ministeri de Sanitat (enllaç).
• La vigilància inclou múltiples fonts d’indicadors: incidències d’IRA, hospitalitzacions per IRAG, positivitat de grip, COVID‑19 i VRS, ocupació de llits i UCI, mortalitat excessiva (MoMo) i dades de vacunació, utilitzats en protocols escalonats de risc (enllaç, enllaç).
• Espanya participa en projectes europeus de vigilància en aigües residuals com EU‑WISH, coordinat per l’Institut de Salut Carlos III, i prepara un reial decret específic de vigilància sanitària d’aigües residuals urbanes, derivat de la Directiva de la UE (enllaç, enllaç).
• La xarxa RELECOV de laboratoris de totes les comunitats autònomes, coordinada pel Centre Nacional de Microbiologia, reforça la seqüenciació genòmica de virus respiratoris des de la pandèmia, tot i que experts assenyalen reptes de coordinació i explotació de dades (enllaç, enllaç).

Comparació amb altres països europeus

A grans trets, França, Alemanya, Itàlia, Regne Unit i Portugal han seguit una transició similar: abandonament de la notificació exhaustiva de tots els casos lleus i pas a models basats en:

• Xarxes sentinella i hospitalàries per a grip i altres virus respiratoris, on la COVID‑19 es vigila com un més dels virus hivernals. La circulació de variants de grip (com la variant K de H3N2) i els seus efectes sobre la càrrega assistencial s’han descrit en aquests països de forma comparable a Espanya (enllaç).
• Seqüenciació genòmica: l’article comparatiu citat subratlla que el Regne Unit manté un dels sistemes de seqüenciació massiva i vigilància molecular més potents d’Europa, capaç de detectar ràpidament brots i canvis en variants, mentre que a Espanya persisteixen problemes d’integració i coordinació de dades entre laboratoris autonòmics i un centre nacional (enllaç). Això suggereix que, tot i que tots els països seqüencien SARS‑CoV‑2, el Regne Unit destaca per la robustesa i centralització del seu sistema.
• Aigües residuals: diversos països europeus (no només Espanya) alimenten el quadre de comandament europeu de vigilància d’aigües residuals per a SARS‑CoV‑2, grip i VRS (enllaç). Espanya ha desenvolupat experiències pròpies (com el sistema Vigia de la Comunitat de Madrid exportat al Perú enllaç), mentre que altres Estats es recolzen més en la coordinació directa de l’ECDC i la Comissió. La diferència no és tant de principi —tots convergeixen a usar el clavegueram com a radar— com de grau de desplegament i d’integració amb els sistemes nacionals.

En síntesi, les polítiques de vigilància de la COVID‑19 a Espanya no s’aparten de l’estàndard europeu: sentinella integrada amb grip, indicadors clínics i assistencials, reforç de la genòmica i expansió de la vigilància en aigües residuals. Les diferències amb França, Alemanya, Itàlia, Regne Unit o Portugal s’observen sobretot en el nivell d’automatització de dades, la potència de les xarxes de seqüenciació i la rapidesa amb què s’integren totes aquestes fonts en un únic sistema operatiu; en aquest terreny, el Regne Unit apareix com a referència, mentre que Espanya segueix reforçant la coordinació entre els seus múltiples nodes de vigilància.