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Modificar el Impuesto Especial sobre Hidrocarburos en España exige, en términos generales, seguir el mismo procedimiento que para cambiar cualquier impuesto estatal: hace falta una norma con rango de ley que modifique la Ley 38/1992, de Impuestos Especiales, y el cambio se tramita en las Cortes Generales. Esta modificación puede hacerse mediante una ley ordinaria específica, mediante la Ley de Presupuestos Generales del Estado o, en situaciones de extraordinaria y urgente necesidad, mediante real decreto-ley que después debe ser convalidado por el Congreso. Una vez aprobada por las Cortes, la ley se remite al Rey para su sanción y promulgación y entra en vigor tras su publicación en el BOE.

1. Marco legal del impuesto y necesidad de rango de ley

El Impuesto Especial sobre Hidrocarburos es uno de los impuestos especiales de fabricación regulados en la Ley 38/1992, de Impuestos Especiales, donde se establece que:

• Es un tributo estatal, de gestión fundamentalmente estatal, aunque con cesiones parciales a comunidades autónomas a través de las leyes de cesión de tributos.
• Forma parte del elenco de impuestos especiales de fabricación (junto a cerveza, alcohol, tabaco, etc.), como se recuerda en distintas actualizaciones de la Ley 38/1992.
• Su estructura básica (hecho imponible, base, tipos, exenciones) se ha ido modificando por múltiples leyes posteriores, entre ellas la Ley 28/2014, que introduce cambios relevantes en la Ley 38/1992, y la Ley 40/1995.

De la propia historia normativa se desprende que cualquier modificación sustantiva del impuesto requiere rango de ley. Por ejemplo, la Ley 8/2009 (Real Decreto-ley 8/2009) modifica expresamente los artículos 50 y 60 de la Ley 38/1992, y la Ley 51/2007 de Presupuestos altera, entre otros, el artículo 50.1 de la misma ley.

2. Quién puede iniciar la modificación

Para cambiar el Impuesto sobre Hidrocarburos se necesita una iniciativa legislativa que modifique la Ley 38/1992. Según el procedimiento legislativo general:

• Proyecto de ley: iniciativa del Gobierno, aprobada primero en el Consejo de Ministros. Es la vía típica cuando se trata de reformas tributarias de conjunto o de medidas incluidas en la política fiscal del Ejecutivo.
• Proposición de ley: puede ser presentada por diputados o grupos del Congreso, por el Senado, por asambleas legislativas autonómicas o por iniciativa legislativa popular. En este caso, el Pleno del Congreso debe primero decidir su toma en consideración.
• Ley de Presupuestos Generales del Estado: numerosas modificaciones de la Ley 38/1992 se han efectuado a través de leyes de presupuestos, como la ya citada Ley 51/2007 o la Ley 2/2012 de Presupuestos.
• Real decreto-ley: el Gobierno puede usar esta figura en casos de extraordinaria y urgente necesidad, como sucedió con el Real Decreto-ley 8/2009, que modificó preceptos concretos de la Ley 38/1992.

3. Tramitación parlamentaria ordinaria (ley o ley de presupuestos)

Una vez presentada la iniciativa (proyecto o proposición de ley) que contiene la modificación del impuesto, se sigue el esquema general de tramitación legislativa:

• Admisión y envío a comisión: La Mesa del Congreso admite la iniciativa y la envía a la comisión competente (habitualmente Hacienda y Función Pública).
• Fase de enmiendas: Los grupos parlamentarios pueden presentar enmiendas al articulado que regula el Impuesto sobre Hidrocarburos o al conjunto de la ley.
• Ponencia y comisión: Una ponencia elabora un texto, que se debate y vota en comisión, dando lugar a un dictamen.
• Pleno del Congreso: Se debate el dictamen y se vota el texto completo. Si se aprueba, se remite al Senado.
• Senado: Puede aprobar el texto tal cual, introducir enmiendas o plantear un veto. Si hay enmiendas o veto, el texto vuelve al Congreso, que decide en última instancia.

El texto final aprobado por las Cortes es remitido al Rey, que lo sanciona y promulga. La ley se publica en el BOE y entra en vigor en la fecha indicada en la propia norma o, en su defecto, a los 20 días.

4. Uso del real decreto-ley en materia de hidrocarburos

En cuanto a decretos-ley, un precedente claro es el Real Decreto-ley 8/2009, que “modifica determinados preceptos de la Ley 38/1992” (entre ellos, los artículos 50 y 60, relacionados con el Impuesto sobre Hidrocarburos). El procedimiento es:

• Aprobación por el Consejo de Ministros y publicación inmediata en el BOE.
• Convalidación en el Congreso dentro de los 30 días siguientes, mediante debate y votación en Pleno.
• El Congreso puede acordar su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, lo que permitiría introducir enmiendas adicionales.

5. Normativa de desarrollo y límites

Aunque el núcleo del impuesto solo puede cambiarse por ley, su gestión y aspectos técnicos se desarrollan por reglamento y orden ministerial, como muestra el Reglamento de Impuestos Especiales aprobado por Real Decreto 1165/1995 (modificado, entre otros, por el Real Decreto 1041/2013) y órdenes como la Orden PJC/1318/2023 sobre trazadores y marcadores o la Orden HFP/941/2022 sobre devolución parcial del impuesto. Estas normas solo pueden concretar o ejecutar lo previsto en la Ley 38/1992; no pueden alterar sus elementos esenciales, que exigen siempre un nuevo paso por el procedimiento parlamentario descrito.

El Ministerio de Hacienda tiene un papel central en la regulación de los impuestos que gravan los carburantes en España, tanto en su diseño normativo básico como en la gestión estatal y en la coordinación con las comunidades autónomas. A través de los impuestos especiales (en particular el Impuesto sobre Hidrocarburos) y del IVA, Hacienda define el marco general de tipos y exenciones, organiza la administración tributaria estatal y calcula la participación autonómica en su recaudación. Al mismo tiempo, comparte parte del rendimiento de estos tributos con las comunidades autónomas y coordina la gestión a través de los mecanismos previstos en la legislación de financiación autonómica.

Marco constitucional de competencias

La Constitución reconoce que la potestad originaria para establecer tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley, mientras que comunidades autónomas y entidades locales solo pueden establecer y exigir tributos de acuerdo con la Constitución y las leyes estatales, y con prohibición de obstaculizar la libre circulación de bienes y servicios. Así se recoge en la Constitución Española, donde:

• Artículo 133: atribuye al Estado la potestad originaria para crear tributos y reserva la ley para cualquier prestación patrimonial de carácter público.
• Preceptos sobre haciendas autonómicas: reconocen la autonomía financiera de las comunidades y su posible actuación como delegadas o colaboradoras del Estado para la gestión y recaudación de recursos estatales, incluyendo tributos cedidos parcial o totalmente.

Este marco explica que los impuestos sobre carburantes (impuestos especiales e IVA) sean tributos estatales, aunque una parte de su rendimiento se ceda a las comunidades autónomas.

Potestad normativa sobre impuestos de carburantes

Impuesto sobre Hidrocarburos y otros impuestos especiales

El Impuesto sobre Hidrocarburos se regula en la Ley de Impuestos Especiales, Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, disponible en el BOE como Ley 38/1992. De esta norma se desprende que:

• Se trata de un impuesto especial estatal que grava determinados productos energéticos (carburantes y combustibles), estableciendo hechos imponibles, devengo, sujetos pasivos, tipos y exenciones.
• Corresponde al Estado –y, en la práctica, al Ministerio de Hacienda a través del Gobierno y las Cortes– fijar el diseño básico del impuesto (estructura, tipos estatales, beneficios fiscales).

Además, la Ley 38/1992 se ha ido modificando por diversas leyes (leyes de medidas fiscales y presupuestos), lo que refuerza el papel del Ministerio de Hacienda en la propuesta y actualización de la normativa aplicable a carburantes.

IVA sobre carburantes

El IVA es también un tributo estatal cuyo marco se desarrolla en la Ley del IVA, aunque su texto no se detalla en las trazas. La Ley 22/2009 incluye el IVA entre los tributos cuyo rendimiento se cede parcialmente a las comunidades autónomas, lo que confirma que:

• El diseño normativo del IVA (tipos, exenciones, reglas de devengo) corresponde al Estado, esto es, al Ministerio de Hacienda y al Gobierno, en coordinación con la normativa de la Unión Europea.

Gestión, inspección y recaudación

La Ley 58/2003, General Tributaria configura la Administración tributaria del Estado y los procedimientos de gestión, inspección, recaudación y revisión de los tributos estatales. Aunque la traza no enumera artículo por artículo las competencias del Ministerio, sí deja claro que:

• Existe una Administración tributaria estatal, dependiente del Ministerio de Hacienda, encargada de aplicar el sistema tributario estatal.
• Dentro de este esquema se integra el Consejo para la Defensa del Contribuyente, adscrito al Ministerio, que vela por los derechos de los obligados tributarios frente a la actuación de los órganos del Estado.

En la práctica, esto significa que el Ministerio de Hacienda, a través de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, asume la gestión, inspección y recaudación de los impuestos especiales sobre hidrocarburos y del IVA en todo el territorio de régimen común, sin perjuicio de las particularidades de los regímenes forales.

Cesión de tributos y coordinación con comunidades autónomas

La Ley 22/2009 regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y las ciudades con estatuto de autonomía, y en ella se detallan los tributos estatales cuyo rendimiento se cede en todo o en parte a las comunidades.

En el ámbito de los carburantes, la Ley 22/2009 dispone que se cede a las comunidades autónomas el rendimiento, total o parcial, de:

• Impuesto sobre Hidrocarburos.
• Impuesto sobre el Valor Añadido (que incluye el IVA repercutido sobre carburantes).
• El extinto Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos y otros impuestos especiales de fabricación relacionados (a efectos históricos y de ajustes).

La propia Ley indica que el Ministerio de Economía y Hacienda (hoy Ministerio de Hacienda) realiza los cálculos y ajustes necesarios para determinar el rendimiento cedido y revisar fondos como el de Suficiencia Global cuando varían los tipos de los impuestos especiales de fabricación o del IVA sobre estos productos.

Por tanto, las competencias del Ministerio de Hacienda en relación con los carburantes incluyen también:

• Calcular y liquidar periódicamente a cada comunidad autónoma la parte del rendimiento que le corresponde por Impuesto sobre Hidrocarburos e IVA.
• Revisar de oficio determinados fondos de financiación autonómica cuando cambian los tipos de estos impuestos.
• Coordinar la gestión tributaria con las administraciones autonómicas, que actúan como colaboradoras o delegadas en la gestión y control de tributos cedidos.

Síntesis competencial

En conjunto, puede resumirse así:

• Potestad normativa: el Ministerio de Hacienda impulsa y gestiona la normativa básica estatal de los impuestos sobre carburantes (impuestos especiales e IVA), en el marco de la Constitución y de la UE.
• Gestión, inspección y recaudación: la Administración tributaria estatal, dependiente de Hacienda, aplica, controla y recauda estos tributos en todo el territorio de régimen común.
• Coordinación y cesión: Hacienda determina el rendimiento cedido a las comunidades autónomas, realiza ajustes por cambios normativos y articula la cooperación entre administraciones tributarias.

Varios países europeos han modificado recientemente la fiscalidad de los carburantes, sobre todo desde 2023 y, muy especialmente, a raíz del repunte de precios ligado a la guerra en Oriente Medio. Destacan Portugal, Hungría, Croacia, Grecia, Italia, Alemania, Francia y Suecia, con combinaciones de rebajas de impuestos especiales, mecanismos automáticos de alivio fiscal, topes de precios y ventajas fiscales a combustibles alternativos. En paralelo, las instituciones de la UE empujan a retirar ayudas generalizadas a los combustibles fósiles y a orientar los incentivos hacia biocarburantes y energías renovables.

Países con rebajas directas de impuestos a carburantes fósiles

Portugal

El caso portugués es uno de los más citados en la prensa económica española. Según el periódico Demócrata, el Gobierno luso ha activado un mecanismo fiscal flexible que consiste en una reducción temporal del Impuesto sobre los Productos Petrolíferos y Energéticos (ISP) cuando los carburantes registran subidas bruscas, amortiguando así el precio final sin un gran coste recaudatorio, tal y como se explica en esta pieza. Otra información de Demócrata detalla que el Gobierno portugués ha aprobado además un descuento de 3,55 céntimos por litro en el gasóleo para vehículos de carretera, dejando claro que se trata de una devolución de la recaudación adicional derivada del encarecimiento del petróleo, según este análisis comparado.

Hungría y Croacia

Varios artículos de Demócrata señalan que Hungría ha optado por una intervención directa fijando precios máximos para gasolina y diésel, un tope de 1,54 €/l para gasolina 95 y 1,59 €/l para diésel, según recoge este reportaje. Aunque el tope en sí es una medida de regulación de precios, los gobiernos húngaro y croata han complementado estos controles con recortes de impuestos especiales sobre los carburantes para frenar la escalada energética, tal y como resume el conseller Barrachina al comparar respuestas europeas en esta información.

Grecia

En Grecia, más que sobre el impuesto final, la actuación se ha centrado en la cadena de comercialización. El mismo artículo de Demócrata citado antes indica que el Gobierno griego ha fijado topes a los márgenes de comercialización de combustibles, es decir, limita lo que pueden añadir como margen las empresas distribuidoras para evitar que el alza del crudo se traslade íntegramente al consumidor.

Italia

Italia ha combinado recortes fiscales directos con ayudas sectoriales. Demócrata detalla que el Ejecutivo de Giorgia Meloni ha aprobado un recorte temporal de los impuestos al combustible, acompañado de créditos fiscales a transportistas por carretera y al sector pesquero para compensar el aumento de sus costes de gasóleo, según se recoge en este artículo. Aunque no se especifican las magnitudes exactas de la rebaja por litro, sí se subraya su carácter extraordinario y ligado a los meses de marzo, abril y mayo de 2026.

Países que han endurecido la fiscalidad o la han reorientado

Alemania: subida del impuesto al CO₂

Un reportaje de elDiario.es señala que, en Alemania, el impuesto al dióxido de carbono aplicado a los combustibles subió de 45 a 55 euros por tonelada en 2025, encareciendo así gasolina y diésel. No es una rebaja coyuntural, sino un paso más en la senda de gravar las emisiones, alineado con el mensaje general de la Comisión Europea de retirar subsidios a los combustibles fósiles “que no sean específicos y temporales”, como recuerda la Comisión en su documento de preguntas y respuestas del Semestre Europeo 2026 (Q&A del Semestre Europeo).

Francia y Suecia: ventajas fiscales a combustibles renovables

En paralelo a las medidas sobre carburantes fósiles, varios países están usando la fiscalidad para empujar biocarburantes. Un informe citado por McKinsey indica que Suecia y el Reino Unido han aplicado exenciones fiscales para productores de biocombustibles, y que Francia permite hasta un 80% de deducciones fiscales para determinados combustibles renovables, según se detalla en este análisis. La patronal española SERNAUTO recuerda, además, que el bioetanol en Francia goza de una exención fiscal que hace que la gasolina renovable tribute aproximadamente a la mitad que la gasolina E10 convencional (nota de Sernauto).

En Suecia, la Comisión Europea ha validado dos regímenes que eximen de los impuestos sobre la energía y el CO₂ al biogás y al biopropano usados tanto para calefacción como como combustible de motores, con vigencia hasta 2030, como recoge la nota oficial de la Comisión en esta decisión.

Contexto europeo y posición de la UE

A nivel comunitario, la Comisión insiste en que las medidas de alivio deben ser temporales y lo más focalizadas posible, preservando los incentivos de precio para reducir el uso de combustibles fósiles, según la misma Q&A del Semestre Europeo. Al mismo tiempo, autoriza esquemas de exención fiscal a biocarburantes como los suecos, lo que indica una tendencia clara: las rebajas generalizadas de impuestos a gasolina y diésel se toleran como respuesta de emergencia, pero el giro estructural va hacia trasladar los incentivos fiscales a combustibles de bajas emisiones.

Otros enlaces citados en el debate fiscal y energético

En España, la comparación con estas medidas europeas aparece de forma recurrente en el debate político y mediático, por ejemplo en artículos de Demócrata sobre precios de carburantes, rebajas y retiradas de IVA y especial de hidrocarburos (gasolina y rebaja fiscal, evolución reciente, claves de la bajada del IVA, posición de Gestha, comparativa Eurostat, entre otros). También intervienen organismos como la CNMC, que analiza el impacto de las rebajas fiscales en informes como “Dos meses de guerra: reducción fiscal y precios de los carburantes” y “La rebaja de impuestos redujo el precio de la gasolina”.