El voto exterior del 29N, pendiente del Supremo por la polémica de la Ley de Nietos

Para volver a modificar la Ley de Memoria Democrática o la regulación del voto exterior en la LOREG no hay “trámite pendiente” automático: habría que iniciar una nueva iniciativa legislativa y recorrer de nuevo el procedimiento legislativo. Lo que sí puede detallarse son los pasos que necesariamente tendría que seguir cualquier reforma y en qué momentos podrían introducirse o frenarse cambios.

1. Punto de partida: tipo de ley e iniciativa

a) Naturaleza de las normas

• Ley de Memoria Democrática: es una ley ordinaria, salvo que una reforma futura afectara a materias reservadas a ley orgánica (derechos fundamentales del Título I, por ejemplo).
• Normativa sobre voto exterior (LOREG): está en una ley orgánica. Toda modificación relevante del régimen de sufragio (incluido el exterior) exige ley orgánica y mayorías reforzadas.

b) Quién puede iniciar la reforma (art. 108 y ss. Reglamento del Congreso):

• El Gobierno, mediante proyecto de ley.
• Grupos o diputados del Congreso, mediante proposición de ley.
• El Senado o Parlamentos autonómicos, que remiten una proposición de ley al Congreso.
• En el caso de ley orgánica, la iniciativa debe respetar además los requisitos de la Constitución y de la LOREG, pero el cauce procedimental es el mismo.

2. Trámite en el Congreso de los Diputados

1) Calificación, publicación y toma en consideración

• La Mesa del Congreso califica el proyecto o proposición y ordena su publicación y envío a la Comisión competente (art. 109 y 124–127).
• En las proposiciones de ley se celebra un debate de toma en consideración en el Pleno. Ahí ya se puede bloquear la reforma si la mayoría rechaza la toma en consideración.
• En los proyectos de ley del Gobierno puede haber enmiendas a la totalidad con texto alternativo o devolución (art. 112), que también pueden frenar de raíz la reforma.

2) Enmiendas al articulado, Ponencia y Comisión

• Se abre un plazo de enmiendas al articulado (supresión, modificación o adición) que pueden reescribir por completo la reforma, siempre que respeten las reservas de ley orgánica cuando proceda.
• Una Ponencia elabora un informe integrando o rechazando enmiendas.
• La Comisión debate el informe, puede introducir nuevos ajustes y aprueba un dictamen. Aquí suelen fijarse gran parte de los cambios sustantivos.

3) Pleno del Congreso

• El Pleno debate el dictamen de Comisión, con posibilidad de defender enmiendas vivas de los grupos.
• Se votan artículos, disposiciones y, al final, el conjunto del texto.
• Para una ley ordinaria basta mayoría simple; para una ley orgánica (LOREG, voto exterior) se exige mayoría absoluta en la votación final de conjunto (art. 131).
• En cualquier momento anterior a la aprobación final, una mayoría suficiente puede bloquear la reforma votando en contra del dictamen o del conjunto del texto.

Alternativamente, el Pleno puede acordar tramitar el texto en lectura única (art. 150), concentrando el debate y una sola votación, o delegar la competencia legislativa plena en Comisión (arts. 148–149), salvo avocación del Pleno.

3. Trámite en el Senado

Una vez aprobado el texto en el Congreso, se remite al Senado:

• El Senado puede:
  • Dejar transcurrir el plazo sin pronunciarse (la ley queda aprobada en los términos del Congreso).
  • Aprobar enmiendas, que volverán al Congreso, donde pueden aceptarse o rechazarse por mayoría simple (o con las mayorías reforzadas que procedan en ley orgánica).
  • Aprobar un veto (rechazo) al conjunto del texto.
• Si hay veto, el Congreso puede:
  • Levantalo inicialmente con mayoría absoluta de sus miembros.
  • Si no se consigue, esperar dos meses y, en una nueva votación, levantarlo por mayoría simple (art. 122–123). Para leyes orgánicas, se proyectan además las exigencias de mayoría absoluta del art. 132.

En esta fase, por tanto, el Senado puede introducir cambios mediante enmiendas o demorar/bloquear temporalmente la reforma con un veto, que el Congreso solo supera con las mayorías exigidas.

4. Aprobación definitiva y otros condicionantes

• Superado el trámite en ambas Cámaras, la ley pasa a sanción y promulgación por la Jefatura del Estado y se publica en el BOE.
• Cualquier reforma de la LOREG sobre voto exterior debe respetar también el marco constitucional del derecho de sufragio; reformas que lo vulnerasen podrían ser objeto de recurso de inconstitucionalidad.
• En todo el proceso, el Gobierno puede vetar o condicionar enmiendas que supongan aumento de gasto o disminución de ingresos, lo que también puede limitar ciertos cambios de contenido.

En resumen, para “volver a modificar” la Ley de Memoria Democrática o la normativa del voto exterior habría que iniciar una nueva iniciativa (proyecto o proposición de ley) y superar de nuevo todas las fases de Congreso y Senado, con posibilidades de introducir cambios en cada etapa de enmiendas y debate, y de bloqueo en las votaciones clave de toma en consideración, Pleno del Congreso y eventual veto del Senado.

La Junta Electoral Central (JEC) no “gestiona” directamente el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA), pero sí tiene un papel clave de dirección, supervisión y garantía sobre cómo se forma, revisa y utiliza ese censo en los procesos electorales. La gestión material y diaria recae en la Oficina del Censo Electoral (OCE), que actúa bajo la dirección de la JEC, y en la red consular en el exterior.

1. Qué sí hace la JEC respecto al CERA

• Alta dirección y supervisión: según la práctica y la doctrina electoral, la JEC es el órgano superior de la Administración electoral y:
  • “Supervisa y fija criterios” generales sobre el funcionamiento del CERA y el voto exterior.
  • Dicta instrucciones a la OCE, a los consulados y a las juntas electorales provinciales para asegurar una aplicación uniforme de la LOREG.
• Dirección de la OCE: la OCE “bajo su dirección, gestiona el censo y los envíos”. Esto significa que:
  • La OCE confecciona y rectifica el CERA, pero siguiendo las normas e instrucciones aprobadas por la JEC.
  • Cuando surge un problema (por ejemplo, cómo aplicar una reforma legal o una resolución judicial que afecta a muchos inscritos), la JEC fija el criterio y ordena a la OCE cómo proceder.
• Garantía del derecho de sufragio de los residentes ausentes:
  • Vigila que el calendario de cierre del censo, exposición de listas y resolución de reclamaciones permita efectivamente votar a los inscritos en el CERA.
  • Puede adoptar acuerdos para reforzar las garantías del voto exterior (por ejemplo, sobre presencia de representantes de partidos en consulados, custodia de sobres o recuentos en las oficinas consulares).
• Resolución de incidencias y reclamaciones de alcance general:
  • Resuelve consultas e incidencias que superan el ámbito de una mera corrección individual y afectan de forma masiva o interpretativa al CERA.
  • En el caso de las altas en el CERA derivadas de la llamada “ley de nietos”, la JEC se pronunció sobre el alcance de sus propias competencias y, tras el auto del Tribunal Supremo, acató la decisión y ordenó a la OCE y a los registros consulares identificar a los afectados, para ajustar el censo a lo que indicaba el tribunal.
• Relación con la jurisdicción:
  • Sus acuerdos sobre el CERA pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso‑administrativa o condicionados por decisiones del Tribunal Supremo.
  • Cuando un tribunal adopta medidas cautelares que afectan a inscripciones en el CERA, la JEC es el órgano que traduce esas órdenes en instrucciones operativas a la OCE y a los consulados.

2. Qué no hace directamente la JEC

• No confecciona ni mantiene la base de datos del CERA:
  • La elaboración, actualización y rectificación ordinaria del CERA corresponde a la Oficina del Censo Electoral (integrada en el INE), apoyada en la información de los registros consulares.
  • Son los consulados los que tramitan inscripciones, bajas y modificaciones de los residentes españoles en el exterior, y remiten esa información a la OCE.
• No tramita una a una las altas, bajas o cambios:
  • La JEC no examina expedientes individuales de nacionalidad o de inscripción; cuando actúa, lo hace sobre “bloques” de situaciones (por ejemplo, un colectivo concreto afectado por un cambio legal), fijando el criterio y ordenando a la OCE aplicar ese criterio.
• No controla el envío físico de la documentación electoral:
  • El envío de papeletas y documentación a los electores CERA es competencia de la OCE, junto con Correos y el Ministerio de Asuntos Exteriores.
  • La JEC supervisa el procedimiento y puede corregir disfunciones, pero no organiza ni ejecuta los envíos.
• No realiza el escrutinio de los votos CERA:
  • Los sobres se computan y cuentan en España por las Juntas Electorales Provinciales, una vez recibidos los envíos desde el exterior.
  • La JEC fija los criterios y resuelve dudas, pero el escrutinio material es provincial.
• No revisa la legalidad de las leyes que dan acceso al CERA:
  • La JEC aplica la legislación vigente; no puede anular una ley ni la instrucción de otro órgano con rango normativo.
  • Si una norma (por ejemplo, sobre adquisición de nacionalidad) es cuestionada, quien decide es el Tribunal Constitucional o los tribunales ordinarios; la JEC se limita a ajustar el censo a lo que éstos ordenen.

3. Diferencia entre periodos ordinarios y periodo electoral

• En periodo ordinario:
  • La JEC ejerce funciones más estructurales: aprobar instrucciones generales, fijar criterios sobre cómo debe elaborarse y depurarse el CERA, coordinarse con la OCE y resolver cuestiones interpretativas de fondo.
  • Su intervención directa en casos concretos es menor y suele producirse a través de acuerdos generales, no de decisiones “caso por caso”.
• En periodo electoral:
  • Su papel se intensifica: actúa en plazos muy breves para resolver reclamaciones, incidencias y quejas que afectan al derecho de voto de residentes ausentes.
  • Puede dictar acuerdos urgentes para adaptar calendarios, aclarar la validez de determinadas inscripciones o fijar cómo se aplican resoluciones judiciales que inciden en quién puede o no votar desde el exterior.
  • Supervisa que la exposición de listas en consulados, la resolución de reclamaciones por la OCE y el envío de documentación permitan efectivamente que los electores CERA ejerzan su derecho.

En síntesis: la JEC es el órgano que marca las reglas, vigila su cumplimiento y corrige las desviaciones en materia de CERA, mientras que la OCE y los consulados son quienes, bajo esa dirección, ejecutan la gestión material del censo y de los envíos de documentación.

Con la información accesible en los materiales consultados no se puede establecer un número exacto y completo de cuántas veces se han presentado recursos ante el Tribunal Supremo sobre el voto exterior en las últimas legislaturas. Lo que sí se puede documentar con seguridad es que en la legislatura actual existe al menos un gran procedimiento contencioso‑administrativo sobre el Censo Electoral de Residentes Ausentes (CERA) vinculado a la conocida como “ley de nietos”, en el que concurren varios recursos acumulados, y que no aparecen, en las fuentes revisadas, series históricas de recursos similares en legislaturas anteriores.

1. Qué se ha podido identificar con certeza

Las piezas de Demócrata y otras fuentes periodísticas recogidas en la investigación describen un litigio contencioso‑administrativo en curso ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo sobre los efectos electorales de determinadas inscripciones en el CERA derivadas de la Ley de Memoria Democrática (la llamada ley de nietos). De ese litigio sabemos:

• Que se trata de un recurso contencioso‑administrativo contra un acuerdo de la Junta Electoral Central (JEC) sobre cómo aplicar la disposición adicional de la Ley de Memoria Democrática al censo exterior, y en particular sobre la formación del CERA con nuevos nacionalizados (artículos de Demócrata del 22 y 28 de julio de 2026).
• Que el procedimiento fue impulsado por Iustitia Europa, que recurrió el acuerdo de la JEC y pidió la suspensión cautelar de las nuevas altas en el CERA vinculadas a la ley de nietos (“Iustitia Europa lleva al Supremo el censo de la Ley de Nietos…”, 22/07/2026; “El Supremo convoca una vista sobre el censo de la Ley de Nietos”, 28/07/2026).
• Que a ese recurso se han sumado o vinculado las actuaciones de Vox, que también planteó solicitudes de suspensión y aparece mencionado como parte recurrente en las crónicas sobre el auto que frena cautelarmente el voto de estos nuevos inscritos (“El Supremo frena el voto de nacionalizados por la ley de nietos…”, 8/09/2026; “El Supremo detuvo la ley de nietos…”, 10/09/2026).
• Que el Supremo ha dictado al menos un auto de medidas cautelares con gran impacto político, suspendiendo provisionalmente el derecho de voto de los nacionalizados por esta vía ya inscritos en el CERA y las nuevas altas salvo acreditación del exilio familiar, y ordenando a la JEC y a los registros consulares recabar y verificar información.

Los textos hablan de “los recursos” (en plural) interpuestos por Vox e Iustitia Europa contra la actuación de la JEC, lo que permite afirmar que en la legislatura actual hay, como mínimo, dos recursos contencioso‑administrativos específicamente dirigidos al Supremo por esta cuestión, tramitados dentro de un mismo conflicto sobre el censo exterior.

2. ¿Podemos contar recursos similares en “las últimas legislaturas”?

Más allá de este bloque de recursos sobre la ley de nietos y el CERA, las fuentes consultadas no ofrecen:

• Ni un listado sistemático de todos los recursos contencioso‑electorales o contencioso‑administrativos ante el Supremo sobre voto exterior, voto rogado o residentes ausentes desde, por ejemplo, 2011 o 2015.
• Ni una estadística oficial del Tribunal Supremo que agrupe los asuntos por materia “voto exterior” o “CERA”.
• Ni menciones claras a otras sentencias o autos del Supremo en legislaturas anteriores que resolvieran recursos de fondo específicamente centrados en el sistema de voto rogado o en la validez del voto exterior, más allá de referencias genéricas al debate político sobre la reforma de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General en 2022.

Lo que sí aparece es que, históricamente, buena parte de la controversia sobre el voto exterior se ha canalizado por vía legislativa (reformas de la LOREG), o a través de decisiones e instrucciones de la Junta Electoral Central, más que en forma de numerosos litigios ante el Supremo. El análisis de Demócrata sobre el CERA y el fin del voto rogado explica el contexto político y normativo, pero no inventaría una sucesión de recursos judiciales previos.

3. Limitaciones y lectura prudente de la cifra

A partir de lo anterior, la única conclusión cuantitativa sólida es la siguiente:

• En la legislatura actual se han presentado al menos dos recursos contencioso‑administrativos “similares” (en el sentido de centrados en el voto exterior a través del CERA y sus efectos electorales), promovidos por Vox e Iustitia Europa contra un acuerdo de la JEC sobre la ley de nietos.
• No puede fijarse, con las fuentes manejadas, un número total fiable de recursos de ese tipo “en las últimas legislaturas” (anteriores), porque haría falta un vaciado exhaustivo de las resoluciones de la Sala Tercera del Supremo y de la documentación de la JEC, que no se refleja en los materiales disponibles.

En suma, puede afirmarse que el conflicto actual sobre la ley de nietos y el CERA ha generado un paquete relevante de recursos ante el Supremo, de los que conocemos al menos dos interpuestos por actores políticos distintos, pero no es posible convertirlo en una serie estadística histórica de todas las legislaturas recientes sin acudir a fuentes adicionales más especializadas (por ejemplo, una explotación sistemática de la base de datos del CENDOJ).