Les cinq centrales et sept réacteurs nucléaires qui continuent de fonctionner en Espagne et quand ils devraient fermer

Modificar el calendario de cierre de las centrales nucleares en España no es un acto único, sino la combinación de decisiones políticas, cambios normativos y trámites administrativos sobre autorizaciones de explotación. A grandes rasgos, hay dos planos: el político-legislativo (definir el marco y el calendario) y el administrativo-técnico (adaptar las autorizaciones concretas de cada central con base en informes de seguridad).

1. Qué puede decidir solo el Gobierno y qué exige ley

• Decisiones gubernamentales sin rango de ley:
  • Aprobación de planes energéticos, estrategias de descarbonización o hojas de ruta que fijen objetivos indicativos de generación nuclear o fechas orientativas de cierre.
  • Negociación y firma de protocolos o acuerdos marco con las empresas titulares de las centrales sobre la ordenación del cierre, siempre dentro del marco legal vigente.
  • Aprobación o modificación de reglamentos y disposiciones de desarrollo (mediante reales decretos y órdenes ministeriales) sobre condiciones técnicas de explotación, supervisión y desmantelamiento, en la medida en que no alteren el contenido esencial de lo fijado por ley.
  • Tramitación y resolución de las autorizaciones administrativas de explotación de cada central, que son actos administrativos singulares.
• Cuándo es necesaria una norma con rango de ley:
  • Si se pretende modificar el marco básico del sector eléctrico o de la energía nuclear (por ejemplo, régimen jurídico de la explotación, principios del mix energético o límites legales generales a la vida útil).
  • Cuando el calendario de cierre se quiera convertir en un mandato normativo vinculante y general (no solo un acuerdo político o un plan), que condicione de manera directa los derechos y obligaciones de empresas y administraciones.
  • Si la modificación tiene impacto estructural en ingresos, fiscalidad o régimen económico del sistema eléctrico, lo que habitualmente se articula vía ley.

2. Vías legislativas habituales y su tramitación

La modificación del calendario puede incorporarse a distintas iniciativas con rango de ley:

• Ley ordinaria específica sobre energía o sobre planificación energética, tramitada como:
  • Proyecto de ley si lo impulsa el Gobierno.
  • Proposición de ley si parte de grupos parlamentarios u otros sujetos legitimados.
• Reforma de una ley sectorial ya existente (por ejemplo, la ley básica del sector eléctrico o una ley marco de cambio climático), introduciendo artículos que fijen o alteren el calendario de cierre.
• Inclusión de disposiciones en leyes anuales de carácter omnibus, como las leyes de Presupuestos Generales del Estado o leyes de acompañamiento, que a menudo contienen artículos adicionales sobre política energética.
• Utilización de un real decreto-ley cuando el Gobierno alegue extraordinaria y urgente necesidad. Este se aprueba en Consejo de Ministros, entra en vigor y después el Congreso debe convalidarlo o derogarlo en el plazo establecido, pudiendo además decidir su tramitación como proyecto de ley para introducir cambios.

En todos los casos de leyes ordinarias rige el procedimiento legislativo común descrito por el esquema clásico:

• Presentación de proyecto o proposición.
• Toma en consideración (si es proposición de ley).
• Asignación a comisión competente y apertura de plazo de enmiendas.
• Elaboración de dictamen en comisión.
• Debate y votación en el Pleno del Congreso.
• Remisión al Senado para aprobación, enmienda o veto.
• Eventual retorno al Congreso para ratificar, modificar o levantar veto.
• Sanción real, promulgación y publicación en el BOE.

3. Papel del regulador nuclear y los informes técnicos

En paralelo al plano legislativo, el regulador nuclear emite informes técnicos preceptivos sobre la seguridad de las instalaciones, tanto para prórrogas como para cierres. Estos informes, aunque son de naturaleza técnica y no política, condicionan las decisiones administrativas de autorización o revocación de la explotación. La autoridad política no puede ignorar un informe desfavorable en materia de seguridad; si lo hace, debe motivarlo de forma especialmente intensa y podría incurrir en vicios de legalidad.

4. Pasos administrativos para modificar autorizaciones de explotación

El ajuste concreto del calendario se materializa en modificaciones de las autorizaciones de explotación de cada central:

• Inicio:
  • Por solicitud de la empresa titular, que pide prórroga, reducción de vida útil o cierre en una determinada fecha, o
  • Por iniciativa del ministerio competente, que plantea la revisión de las condiciones de explotación para adecuarlas a una nueva política.
• Instrucción del expediente:
  • Requerimiento de informes técnicos sobre seguridad nuclear y protección radiológica.
  • Eventuales trámites de evaluación ambiental, cuando proceda.
  • Trámite de audiencia a la empresa titular y, en su caso, participación de otras administraciones interesadas.
• Resolución:
  • El ministerio competente dicta una resolución motivada que fija la nueva fecha de cese definitivo o modifica las condiciones de explotación.
  • Esa resolución debe ser coherente con la ley y con la planificación energética vigente, así como con los informes del regulador.
• Publicación y recursos:
  • La resolución se publica en el boletín oficial correspondiente y notifica a la empresa.
  • La empresa o terceros legitimados pueden interponer recursos administrativos y contencioso-administrativos.

5. Interacción entre Estado y comunidades autónomas

El Estado mantiene la competencia básica en energía nuclear, seguridad y régimen eléctrico general, de modo que el calendario de cierre y las autorizaciones de explotación son esencialmente estatales. Sin embargo, las comunidades autónomas ejercen competencias sobre ordenación del territorio, medio ambiente, industria y empleo, que se ven afectadas por el cierre de una central.

En la práctica, esto se traduce en:

• Participación autonómica en informes y consultas dentro de los expedientes administrativos.
• Actuaciones autonómicas en planes de transición justa, suelo, infraestructuras y políticas de desarrollo ligadas al cierre.
• Necesidad de coordinación política Estado-comunidades para que los cambios en el calendario de cierre sean viables social y territorialmente.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), a través fundamentalmente de la Secretaría de Estado de Energía y de la Dirección General de Política Energética y Minas, es la autoridad administrativa competente para autorizar la construcción, explotación y prórroga de las centrales nucleares en España. Sus competencias se apoyan en la Ley 25/1964, de energía nuclear, en el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas (aprobado originariamente por el Real Decreto 1836/1999) y en reglamentos específicos de seguridad y protección radiológica, en coordinación estrecha con el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), regulado por la Ley 15/1980.

Marco normativo básico

• Ley 25/1964, de 29 de abril, sobre energía nuclear (texto en BOE): establece el régimen de autorizaciones para instalaciones nucleares y radiactivas, desarrollable reglamentariamente.
• Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas, aprobado por Real Decreto 1836/1999 (hoy sustituido por nueva reglamentación): desarrolla el procedimiento y tipos de autorización (construcción, explotación, modificaciones, cese, etc.).
• Reglamento sobre seguridad nuclear en instalaciones nucleares, aprobado por el Real Decreto 1400/2018, que concreta obligaciones de seguridad de los titulares y el papel del MITECO, el Ministerio del Interior y el CSN.
• Reglamento sobre protección de la salud frente a radiaciones ionizantes, aprobado por el Real Decreto 1029/2022, que define “autoridades competentes” y mecanismos de autorización, declaración y control radiológico.
• Las instrucciones del CSN (por ejemplo IS‑22 sobre operación a largo plazo, IS‑32 sobre especificaciones técnicas de funcionamiento, IS‑44 sobre emergencias, entre otras) conforman el estándar técnico de referencia que el Ministerio tiene en cuenta al decidir sobre las licencias.

a) Otorgamiento de autorizaciones de explotación

Sobre la base de la Ley 25/1964 y del Reglamento de instalaciones nucleares y radiactivas, corresponde al ministerio competente en materia de energía —hoy MITECO—:

• Resolver las solicitudes de autorización de explotación de las centrales nucleares presentadas por los titulares.
• Comprobar que se cumplen los requisitos técnicos y de seguridad definidos en el Reglamento de instalaciones, en el Reglamento de seguridad nuclear del Real Decreto 1400/2018 y en las instrucciones del CSN.
• Dictar la resolución de autorización, fijando las condiciones de funcionamiento, los límites operativos y los programas de control y vigilancia a los que queda sometida la central.

b) Prórrogas o renovaciones de las autorizaciones

Las autorizaciones de explotación son temporales. La solicitud de prórroga o renovación se presenta por el titular con la antelación que determine el reglamento. En este ámbito, el MITECO:

• Recibe y tramita la documentación justificativa de la operación a largo plazo (gestión del envejecimiento, programas de inspección, experiencia operativa, etc.), aspectos regulados y supervisados en parte mediante instrucciones como la IS‑22 (operación a largo plazo) y la IS‑48 (experiencia operativa).
• Solicita y valora el informe del CSN, que evalúa en profundidad la seguridad de la instalación y las medidas propuestas.
• Decide si renueva, condiciona o no renueva la autorización de explotación, pudiendo reducir plazos o exigir actuaciones previas cuando lo aconseje la seguridad.

c) Condiciones de seguridad y requisitos técnicos

El Real Decreto 1400/2018 señala que corresponde al MITECO, al Ministerio del Interior y al CSN “asegurar el cumplimiento” del Reglamento, y habilita expresamente a la Ministra para la Transición Ecológica para el desarrollo y aplicación de sus disposiciones. En la práctica, esto implica que el Ministerio puede:

• Imponer condiciones técnicas y de explotación en las autorizaciones (programas de mantenimiento, límites de vertido, requisitos de gestión del combustible y residuos, etc.).
• Actualizar, mediante órdenes ministeriales, aspectos técnicos o procedimentales cuando sea necesario adaptar la regulación a directivas Euratom o a recomendaciones del CSN, algo que también prevé el Real Decreto 1029/2022 para los anexos técnicos.

d) Coordinación con el Consejo de Seguridad Nuclear

La Ley 15/1980 atribuye al CSN la función de velar por la seguridad de las instalaciones nucleares y por la protección radiológica. Los reglamentos recientes (RD 1400/2018 y RD 1029/2022) reflejan esta coordinación de varias formas:

• Las normas se aprueban “habiendo sido informado favorablemente por el CSN”, lo que evidencia su papel en el diseño del marco regulador.
• El CSN dicta instrucciones técnicas, circulares y guías para facilitar la aplicación de los reglamentos, que el MITECO debe integrar en sus decisiones de autorización y control.
• Determinados conceptos clave (licencias de personal, servicios de protección radiológica, niveles de dosis, etc.) son definidos por el CSN, y el Ministerio actúa como autoridad competente a efectos de autorización y sanción.

e) Revocación, modificación y caducidad de autorizaciones

El régimen sancionador de la Ley 25/1964, interpretado por la jurisprudencia constitucional (por ejemplo, la STC 104/2009), tipifica como infracción el incumplimiento de los reglamentos o de las autorizaciones y documentos oficiales de explotación. Sobre esa base y la normativa reglamentaria, el MITECO puede:

• Iniciar expedientes sancionadores cuando se detectan incumplimientos, normalmente a partir de informes e inspecciones del CSN.
• Modificar, suspender o dejar sin efecto autorizaciones, total o parcialmente, cuando el titular no cumple las condiciones impuestas o cuando se ve comprometida la seguridad nuclear o radiológica.
• Declarar la caducidad de autorizaciones cuando no se ponen en marcha las instalaciones en los plazos previstos o cesa definitivamente la explotación.

En síntesis, el MITECO es la autoridad que formalmente otorga, renueva, condiciona y, en su caso, revoca las autorizaciones de explotación de las centrales nucleares, pero lo hace dentro de un marco muy reglado y en constante coordinación con el CSN, que es quien define y verifica en detalle los criterios de seguridad nuclear y protección radiológica.

La prórroga de la autorización de explotación de una central nuclear en España no es un trámite sencillo ni automático: exige demostrar ante la Administración y el Consejo de Seguridad Nuclear (CSN) que la instalación puede seguir operando con un nivel de seguridad al menos equivalente al exigido a una planta nueva y que cumple un amplio conjunto de requisitos legales, técnicos y organizativos.

1. Marco jurídico principal

La extensión de vida útil se apoya en un “bloque” normativo, entre el que destacan:

• Ley 25/1964, de Energía Nuclear, que define las instalaciones nucleares, el concepto de titular de la autorización y el régimen general de autorizaciones de instalaciones nucleares y radiactivas.
• Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas
• Real Decreto 1400/2018, por el que se aprueba el Reglamento sobre seguridad nuclear en instalaciones nucleares, que fija requisitos generales de seguridad para todo el ciclo de vida: diseño, construcción, explotación y desmantelamiento.
• Ley 21/2013, de evaluación ambiental, que se aplica cuando la operación a largo plazo o las modificaciones asociadas implican efectos significativos sobre el medio ambiente.
• Ley 12/2011, sobre responsabilidad civil por daños nucleares, y la Orden ETD/374/2022 de reaseguro, que obligan a mantener una cobertura financiera suficiente frente a accidentes nucleares.
• Otras normas sectoriales relevantes: Real Decreto 102/2014 sobre combustible gastado y residuos radiactivos, Real Decreto 1308/2011 sobre protección física de instalaciones y materiales nucleares y el Estatuto del CSN (Real Decreto 1440/2010).

2. Instrucciones técnicas del CSN ligadas a la operación a largo plazo

Además de las leyes y reglamentos, el CSN ha aprobado un conjunto de Instrucciones (IS), jurídicamente obligatorias, que concretan los requisitos para seguir operando más allá de la vida de diseño:

• Instrucción IS‑22, revisión 1 (2017), sobre requisitos de seguridad para la gestión del envejecimiento y la operación a largo plazo de centrales nucleares (BOE 2017-13982). Establece que, para renovar la autorización, la central debe disponer de:
  • Un Plan de Gestión de Vida (PGV) que cubra todo el periodo de diseño y el eventual periodo de operación a largo plazo (PGV‑LP).
  • Un Plan Integrado de Evaluación y Gestión del Envejecimiento (PIEGE), documento básico para evaluar la operación más allá de la vida de diseño.
  • Programas de gestión del envejecimiento (PGE) que controlen y mitiguen los mecanismos de degradación relevantes.
• Instrucción IS‑26 (2010), sobre requisitos básicos de seguridad nuclear aplicables a las instalaciones nucleares (BOE 2010-10881): define los objetivos de seguridad, el papel del titular, las referencias a la Directiva 2009/71/EURATOM y la necesidad de mantener y mejorar continuamente la seguridad durante todo el ciclo de vida.
• Instrucción IS‑32 (2011), sobre Especificaciones Técnicas de Funcionamiento (ETF) de centrales nucleares (BOE 2011-19172): las ETF son requisitos mínimos de operación segura; la solicitud de autorización de explotación –y su renovación– debe apoyarse en ETF aprobadas y actualizadas.
• Otras IS relevantes para la prórroga: IS‑19 (sistema de gestión de las instalaciones), IS‑15 (vigilancia de la eficacia del mantenimiento), IS‑37 (análisis de accidentes base de diseño), IS‑36 (procedimientos de emergencia y accidentes severos) o la reciente IS‑48 (experiencia operativa), entre otras.

3. Requisitos administrativos y de procedimiento

Con base en el RINR y en las normas anteriores, para obtener una prórroga el titular debe, en términos generales:

• Presentar una solicitud formal de renovación de la autorización de explotación antes de su caducidad, acompañada de la documentación exigida (informes de seguridad, estudios de impacto, programas de gestión del envejecimiento, etc.).
• Aportar la actualización del Informe de Seguridad y de las bases de licencia, reflejando la operación a largo plazo y las modificaciones introducidas en la planta.
• Demostrar el cumplimiento de las especificaciones técnicas de funcionamiento (IS‑32) y de los requisitos básicos de seguridad (IS‑26, RD 1400/2018).
• Justificar que el sistema de gestión y la organización mantienen la capacidad técnica y de recursos para operar de forma segura (IS‑19).
• Acreditar el cumplimiento de las obligaciones de responsabilidad civil y cobertura financiera (Ley 12/2011 y normativa de desarrollo).
• En su caso, tramitar la evaluación ambiental que proceda conforme a la Ley 21/2013, si la operación prolongada o las modificaciones asociadas tienen efectos significativos sobre el medio ambiente.

4. Requisitos técnicos sustantivos

Más allá de la “papelería”, la clave de la prórroga está en demostrar técnicamente que la central puede seguir funcionando con márgenes de seguridad adecuados:

• Gestión del envejecimiento: identificación de estructuras, sistemas y componentes importantes para la seguridad, sus mecanismos de envejecimiento y los programas específicos para controlarlos (IS‑22).
• Evaluación de seguridad: análisis deterministas y probabilistas que muestren que los accidentes base de diseño (IS‑26, IS‑37) y situaciones más allá de la base de diseño siguen controlados con la planta en estado envejecido.
• Mantenimiento y pruebas periódicas: demostración de que el programa de mantenimiento es eficaz (IS‑15) y se adapta a la operación a largo plazo.
• Protección radiológica y física: cumplimiento de los requisitos de protección radiológica y de protección física (RD 1308/2011, directrices del CSN y normativa de radiaciones ionizantes).
• Gestión de residuos y combustible gastado: coherencia con el marco de RD 102/2014 y el Plan General de Residuos Radiactivos.

Sobre esta base, el CSN emite un informe de seguridad y, si es favorable, la Administración competente puede conceder la prórroga fijando condiciones y plazos concretos de operación.