Les cinc centrals i set reactors nuclears que segueixen funcionant a Espanya i quan haurien de tancar

Modificar el calendari de tancament de les centrals nuclears a Espanya no és un acte únic, sinó la combinació de decisions polítiques, canvis normatius i tràmits administratius sobre autoritzacions d'explotació. A grans trets, hi ha dos plans: el polític-legislatiu (definir el marc i el calendari) i l'administratiu-tècnic (adaptar les autoritzacions concretes de cada central amb base en informes de seguretat).

1. Què pot decidir només el Govern i què exigeix la llei

• Decisions governamentals sense rang de llei:
  • Aprovació de plans energètics, estratègies de descarbonització o fulls de ruta que fixin objectius indicatius de generació nuclear o dates orientatives de tancament.
  • Negociació i signatura de protocols o acords marc amb les empreses titulars de les centrals sobre l'ordenació del tancament, sempre dins del marc legal vigent.
  • Aprovació o modificació de reglaments i disposicions de desenvolupament (mitjançant reials decrets i ordres ministerials) sobre condicions tècniques d'explotació, supervisió i desmantellament, en la mesura que no alterin el contingut essencial del que fixa la llei.
  • Tramitació i resolució de les autoritzacions administratives d'explotació de cada central, que són actes administratius singulars.
• Quan és necessària una norma amb rang de llei:
  • Si es pretén modificar el marc bàsic del sector elèctric o de l'energia nuclear (per exemple, règim jurídic de l'explotació, principis del mix energètic o límits legals generals a la vida útil).
  • Quan el calendari de tancament es vulgui convertir en un mandat normatiu vinculant i general (no només un acord polític o un pla), que condiciona de manera directa els drets i obligacions d'empreses i administracions.
  • Si la modificació té impacte estructural en ingressos, fiscalitat o règim econòmic del sistema elèctric, cosa que habitualment s'articula via llei.

2. Vies legislatives habituals i la seva tramitació

La modificació del calendari pot incorporar-se a diferents iniciatives amb rang de llei:

• Llei ordinària específica sobre energia o sobre planificació energètica, tramitada com a:
  • Projecte de llei si el promou el Govern.
  • Proposició de llei si parteix de grups parlamentaris o altres subjectes legitimats.
• Reforma d'una llei sectorial ja existent (per exemple, la llei bàsica del sector elèctric o una llei marc de canvi climàtic), introduint articles que fixin o alterin el calendari de tancament.
• Inclusió de disposicions en lleis anuals de caràcter òmnibus, com les lleis de Pressupostos Generals de l'Estat o lleis d'acompanyament, que sovint contenen articles addicionals sobre política energètica.
• Utilització d'un reial decret-llei quan el Govern al·legui extraordinària i urgent necessitat. Aquest s'aprova en Consell de Ministres, entra en vigor i després el Congrés ha de convalidar-lo o derogar-lo en el termini establert, podent a més decidir la seva tramitació com a projecte de llei per introduir canvis.

En tots els casos de lleis ordinàries regeix el procediment legislatiu comú descrit per l'esquema clàssic:

• Presentació de projecte o proposició.
• Prendre en consideració (si és proposició de llei).
• Assignació a comissió competent i obertura de termini d'esmenes.
• Elaboració de dictamen en comissió.
• Debat i votació al Ple del Congrés.
• Remissió al Senat per a aprovació, esmena o veto.
• Eventual retorn al Congrés per ratificar, modificar o aixecar veto.
• Sanció real, promulgació i publicació al BOE.

3. Paper del regulador nuclear i els informes tècnics

En paral·lel al pla legislatiu, el regulador nuclear emet informes tècnics preceptius sobre la seguretat de les instal·lacions, tant per a pròrrogues com per a tancaments. Aquests informes, encara que són de naturalesa tècnica i no política, condicionen les decisions administratives d'autorització o revocació de l'explotació. L'autoritat política no pot ignorar un informe desfavorable en matèria de seguretat; si ho fa, ha de motivar-ho de forma especialment intensa i podria incórrer en vicis de legalitat.

4. Passos administratius per modificar autoritzacions d'explotació

L'ajust concret del calendari es materialitza en modificacions de les autoritzacions d'explotació de cada central:

• Inici:
  • Per sol·licitud de l'empresa titular, que demana pròrroga, reducció de vida útil o tancament en una determinada data, o
  • Per iniciativa del ministeri competent, que planteja la revisió de les condicions d'explotació per adequar-les a una nova política.
• Instrucció de l'expedient:
  • Requeriment d'informes tècnics sobre seguretat nuclear i protecció radiològica.
  • Eventuals tràmits d'avaluació ambiental, quan correspongui.
  • Tràmit d'audiència a l'empresa titular i, si escau, participació d'altres administracions interessades.
• Resolució:
  • El ministeri competent dicta una resolució motivada que fixa la nova data de cessament definitiu o modifica les condicions d'explotació.
  • Aquesta resolució ha de ser coherent amb la llei i amb la planificació energètica vigent, així com amb els informes del regulador.
• Publicació i recursos:
  • La resolució es publica al butlletí oficial corresponent i notifica a l'empresa.
  • L'empresa o tercers legitimats poden interposar recursos administratius i contenciós-administratius.

5. Interacció entre Estat i comunitats autònomes

L'Estat manté la competència bàsica en energia nuclear, seguretat i règim elèctric general, de manera que el calendari de tancament i les autoritzacions d'explotació són essencialment estatals. Tanmateix, les comunitats autònomes exerceixen competències sobre ordenació del territori, medi ambient, indústria i ocupació, que es veuen afectades pel tancament d'una central.

En la pràctica, això es tradueix en:

• Participació autonòmica en informes i consultes dins dels expedients administratius.
• Actuacions autonòmiques en plans de transició justa, sòl, infraestructures i polítiques de desenvolupament lligades al tancament.
• Necessitat de coordinació política Estat-comunitats perquè els canvis en el calendari de tancament siguin viables social i territorialment.

El Ministeri per a la Transició Ecològica i el Repte Demogràfic (MITECO), a través fonamentalment de la Secretaria d'Estat d'Energia i de la Direcció General de Política Energètica i Mines, és l'autoritat administrativa competent per autoritzar la construcció, explotació i pròrroga de les centrals nuclears a Espanya. Les seves competències es recolzen en la Llei 25/1964, d'energia nuclear, en el Reglament sobre instal·lacions nuclears i radioactives (aprobat originàriament pel Reial Decret 1836/1999) i en reglaments específics de seguretat i protecció radiològica, en estreta coordinació amb el Consell de Seguretat Nuclear (CSN), regulat per la Llei 15/1980.

Marc normatiu bàsic

• Llei 25/1964, de 29 d’abril, sobre energia nuclear (text al BOE): estableix el règim d’autoritzacions per a instal·lacions nuclears i radioactives, desenvolupable reglamentàriament.
• Reglament sobre instal·lacions nuclears i radioactives, aprovat pel Reial Decret 1836/1999 (avui substituït per nova reglamentació): desenvolupa el procediment i tipus d’autorització (construcció, explotació, modificacions, cessament, etc.).
• Reglament sobre seguretat nuclear en instal·lacions nuclears, aprovat pel Reial Decret 1400/2018, que concreta obligacions de seguretat dels titulars i el paper del MITECO, el Ministeri de l’Interior i el CSN.
• Reglament sobre protecció de la salut davant radiacions ionitzants, aprovat pel Reial Decret 1029/2022, que defineix “autoritats competents” i mecanismes d’autorització, declaració i control radiològic.
• Les instruccions del CSN (per exemple IS‑22 sobre operació a llarg termini, IS‑32 sobre especificacions tècniques de funcionament, IS‑44 sobre emergències, entre altres) conformen l’estàndard tècnic de referència que el Ministeri té en compte en decidir sobre les llicències.

a) Atorgament d’autoritzacions d’explotació

Sobre la base de la Llei 25/1964 i del Reglament d’instal·lacions nuclears i radioactives, correspon al ministeri competent en matèria d’energia —avui MITECO—:

• Resoldre les sol·licituds d’autorització d’explotació de les centrals nuclears presentades pels titulars.
• Comprovar que es compleixen els requisits tècnics i de seguretat definits en el Reglament d’instal·lacions, en el Reglament de seguretat nuclear del Reial Decret 1400/2018 i en les instruccions del CSN.
• Dictar la resolució d’autorització, fixant les condicions de funcionament, els límits operatius i els programes de control i vigilància als quals queda sotmesa la central.

b) Pròrrogues o renovacions de les autoritzacions

Les autoritzacions d’explotació són temporals. La sol·licitud de pròrroga o renovació es presenta pel titular amb l’antelació que determini el reglament. En aquest àmbit, el MITECO:

• Rep i tramita la documentació justificativa de l’operació a llarg termini (gestió de l’envelliment, programes d’inspecció, experiència operativa, etc.), aspectes regulats i supervisats en part mitjançant instruccions com la IS‑22 (operació a llarg termini) i la IS‑48 (experiència operativa).
• Sol·licita i valora l’informe del CSN, que avalua en profunditat la seguretat de la instal·lació i les mesures proposades.
• Decideix si renova, condiciona o no renova l’autorització d’explotació, podent reduir terminis o exigir actuacions prèvies quan ho aconselli la seguretat.

c) Condicions de seguretat i requisits tècnics

El Reial Decret 1400/2018 assenyala que correspon al MITECO, al Ministeri de l’Interior i al CSN “assegurar el compliment” del Reglament, i habilita expressament a la Ministra per a la Transició Ecològica per al desenvolupament i aplicació de les seves disposicions. En la pràctica, això implica que el Ministeri pot:

• Imposar condicions tècniques i d’explotació en les autoritzacions (programes de manteniment, límits de vessament, requisits de gestió del combustible i residus, etc.).
• Actualitzar, mitjançant ordres ministerials, aspectes tècnics o procedimentals quan sigui necessari adaptar la regulació a directives Euratom o a recomanacions del CSN, cosa que també preveu el Reial Decret 1029/2022 per als annexos tècnics.

d) Coordinació amb el Consell de Seguretat Nuclear

La Llei 15/1980 atribueix al CSN la funció de vetllar per la seguretat de les instal·lacions nuclears i per la protecció radiològica. Els reglaments recents (RD 1400/2018 i RD 1029/2022) reflecteixen aquesta coordinació de diverses maneres:

• Les normes s’aproven “haver estat informades favorablement pel CSN”, cosa que evidencia el seu paper en el disseny del marc regulador.
• El CSN dicta instruccions tècniques, circulars i guies per facilitar l’aplicació dels reglaments, que el MITECO ha d’integrar en les seves decisions d’autorització i control.
• Determinats conceptes clau (llicències de personal, serveis de protecció radiològica, nivells de dosi, etc.) són definits pel CSN, i el Ministeri actua com a autoritat competent a efectes d’autorització i sanció.

e) Revocació, modificació i caducitat d’autoritzacions

El règim sancionador de la Llei 25/1964, interpretat per la jurisprudència constitucional (per exemple, la STC 104/2009), tipifica com a infracció el incompliment dels reglaments o de les autoritzacions i documents oficials d’explotació. Sobre aquesta base i la normativa reglamentària, el MITECO pot:

• Iniciar expedients sancionadors quan es detecten incompliments, normalment a partir d’informes i inspeccions del CSN.
• Modificar, suspendre o deixar sense efecte autoritzacions, total o parcialment, quan el titular no compleix les condicions imposades o quan es veu compromesa la seguretat nuclear o radiològica.
• Declarar la caducitat d’autoritzacions quan no es posen en marxa les instal·lacions en els terminis previstos o cessa definitivament l’explotació.

En síntesi, el MITECO és l’autoritat que formalment atorga, renova, condiciona i, si escau, revoca les autoritzacions d’explotació de les centrals nuclears, però ho fa dins d’un marc molt reglamentat i en constant coordinació amb el CSN, que és qui defineix i verifica en detall els criteris de seguretat nuclear i protecció radiològica.

La pròrroga de l’autorització d’explotació d’una central nuclear a Espanya no és un tràmit senzill ni automàtic: exigeix demostrar davant l’Administració i el Consell de Seguretat Nuclear (CSN) que la instal·lació pot continuar operant amb un nivell de seguretat almenys equivalent al requerit a una planta nova i que compleix un ampli conjunt de requisits legals, tècnics i organitzatius.

1. Marc jurídic principal

L’extensió de vida útil es recolza en un “bloc” normatiu, entre els quals destaquen:

• Llei 25/1964, d’Energia Nuclear, que defineix les instal·lacions nuclears, el concepte de titular de l’autorització i el règim general d’autoritzacions d’instal·lacions nuclears i radioactives.
• Reglament sobre Instal·lacions Nuclears i Radioactives (RINR), aprovat pel Reial Decret 1836/1999, citat en diverses instruccions del CSN com la norma bàsica que regula els aspectes administratius i de procediment de les autoritzacions (inclosa la renovació de l’autorització d’explotació).
• Reial Decret 1400/2018, pel qual s’aprova el Reglament sobre seguretat nuclear en instal·lacions nuclears, que fixa requisits generals de seguretat per a tot el cicle de vida: disseny, construcció, explotació i desmantellament.
• Llei 21/2013, d’avaluació ambiental, que s’aplica quan l’operació a llarg termini o les modificacions associades impliquen efectes significatius sobre el medi ambient.
• Llei 12/2011, sobre responsabilitat civil per danys nuclears, i l’Ordre ETD/374/2022 de reassegurança, que obliguen a mantenir una cobertura financera suficient davant d’accidents nuclears.
• Altres normes sectorials rellevants: Reial Decret 102/2014 sobre combustible gastat i residus radioactius, Reial Decret 1308/2011 sobre protecció física d’instal·lacions i materials nuclears i l’Estatut del CSN (Reial Decret 1440/2010).

2. Instruccions tècniques del CSN lligades a l’operació a llarg termini

A més de les lleis i reglaments, el CSN ha aprovat un conjunt d’Instruccions (IS), jurídicament obligatòries, que concreten els requisits per continuar operant més enllà de la vida de disseny:

• Instrucció IS‑22, revisió 1 (2017), sobre requisits de seguretat per a la gestió de l’envelliment i l’operació a llarg termini de centrals nuclears (BOE 2017-13982). Estableix que, per renovar l’autorització, la central ha de disposar de:
  • Un Pla de Gestió de Vida (PGV) que cobreixi tot el període de disseny i l’eventual període d’operació a llarg termini (PGV‑LP).
  • Un Pla Integrat d’Avaluació i Gestió de l’Envelliment (PIEGE), document bàsic per avaluar l’operació més enllà de la vida de disseny.
  • Programes de gestió de l’envelliment (PGE) que controlin i mitiguen els mecanismes de degradació rellevants.
• Instrucció IS‑26 (2010), sobre requisits bàsics de seguretat nuclear aplicables a les instal·lacions nuclears (BOE 2010-10881): defineix els objectius de seguretat, el paper del titular, les referències a la Directiva 2009/71/EURATOM i la necessitat de mantenir i millorar contínuament la seguretat durant tot el cicle de vida.
• Instrucció IS‑32 (2011), sobre Especificacions Tècniques de Funcionament (ETF) de centrals nuclears (BOE 2011-19172): les ETF són requisits mínims d’operació segura; la sol·licitud d’autorització d’explotació –i la seva renovació– ha d’estar recolzada en ETF aprovades i actualitzades.
• Altres IS rellevants per a la pròrroga: IS‑19 (sistema de gestió de les instal·lacions), IS‑15 (vigilància de l’eficàcia del manteniment), IS‑37 (anàlisi d’accidents base de disseny), IS‑36 (procediments d’emergència i accidents greus) o la recent IS‑48 (experiència operativa), entre altres.

3. Requisits administratius i de procediment

Amb base en el RINR i en les normes anteriors, per obtenir una pròrroga el titular ha de, en termes generals:

• Presentar una sol·licitud formal de renovació de l’autorització d’explotació abans de la seva caducitat, acompanyada de la documentació exigida (informes de seguretat, estudis d’impacte, programes de gestió de l’envelliment, etc.).
• Aportar l’actualització de l’Informe de Seguretat i de les bases de llicència, reflectint l’operació a llarg termini i les modificacions introduïdes a la planta.
• Demostrar el compliment de les especificacions tècniques de funcionament (IS‑32) i dels requisits bàsics de seguretat (IS‑26, RD 1400/2018).
• Justificar que el sistema de gestió i l’organització mantenen la capacitat tècnica i de recursos per operar de forma segura (IS‑19).
• Acreditar el compliment de les obligacions de responsabilitat civil i cobertura financera (Llei 12/2011 i normativa de desenvolupament).
• Si escau, tramitar l’avaluació ambiental que correspongui conforme a la Llei 21/2013, si l’operació prolongada o les modificacions associades tenen efectes significatius sobre el medi ambient.

4. Requisits tècnics substantius

Més enllà de la “paperassa”, la clau de la pròrroga està a demostrar tècnicament que la central pot continuar funcionant amb marges de seguretat adequats:

• Gestió de l’envelliment: identificació d’estructures, sistemes i components importants per a la seguretat, els seus mecanismes d’envelliment i els programes específics per controlar-los (IS‑22).
• Avaluació de seguretat: anàlisis deterministes i probabilistes que mostrin que els accidents base de disseny (IS‑26, IS‑37) i situacions més enllà de la base de disseny continuen controlats amb la planta en estat envellit.
• Manteniment i proves periòdiques: demostració que el programa de manteniment és eficaç (IS‑15) i s’adapta a l’operació a llarg termini.
• Protecció radiològica i física: compliment dels requisits de protecció radiològica i de protecció física (RD 1308/2011, directrius del CSN i normativa de radiacions ionitzants).
• Gestió de residus i combustible gastat: coherència amb el marc del RD 102/2014 i el Pla General de Residus Radioactius.

Sobre aquesta base, el CSN emet un informe de seguretat i, si és favorable, l’Administració competent pot concedir la pròrroga fixant condicions i terminis concrets d’operació.