La négociation du prochain grand budget de l'Union européenne entre dans sa phase décisive avec 141 milliards d'euros de moins sur la table. L'Irlande, qui occupe ce semestre la présidence tournante du Conseil de l'UE, a présenté ce samedi un nouveau cadre de négociation pour la période 2028-2034 qui réduit d'environ 8% la proposition initiale de la Commission européenne. Les comptes passeraient de 1,76 billion d'euros à prix constants de 2025 à environ 1,62 billion, bien que le chiffre initial s'élevait à 1,98 billion lorsqu'il était exprimé à prix courants. Ce n'est pas encore le budget définitif : le document vise à rapprocher les positions des Vingt-Sept avant le sommet européen des 15 et 16 octobre.
L'ajustement répond à des mois de pression de plusieurs des pays qui réclament une plus grande discipline budgétaire, parmi lesquels l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède, l'Autriche, le Danemark et la Finlande. De l'autre côté se trouvent des gouvernements comme l'espagnol et l'italien, qui ont averti contre de nouvelles coupes dans des postes traditionnels comme la Politique agricole commune et les fonds de Cohésion. Le résultat présenté par Dublin tente de concilier deux objectifs difficiles à compatibiliser : contenir la taille des comptes et, en même temps, trouver de l'argent pour la défense, l'innovation, la compétitivité, l'Ukraine et de nouvelles crises, en plus de faire face au remboursement de la dette contractée pour financer le fonds européen de relance.
Compétitivité et sécurité, parmi les domaines qui perdraient le plus
Un des plus grands ajustements porterait sur les postes destinés à compétitivité et sécurité, qui seraient environ 13% en dessous de ce qui avait été initialement proposé par la Commission, selon le détail connu ce samedi. C'est une réduction particulièrement significative car Bruxelles avait présenté le prochain cadre financier comme une opportunité de combler l'écart technologique et industriel avec les États-Unis et la Chine, de renforcer l'industrie européenne et d'augmenter l'investissement dans la défense.
Dans ce bloc se trouvent des instruments liés à la recherche, à l'innovation, aux technologies stratégiques et à la sécurité, bien que la répartition définitive entre les programmes doive encore être négociée. Le futur Fonds Européen de Compétitivité est l'un des grands paris du nouveau budget et est conçu pour concentrer le financement dans des secteurs considérés comme stratégiques, des technologies propres à la numérisation et aux capacités industrielles. La paradoxe est que précisément certaines des priorités qui ont gagné le plus de protagonisme dans le discours européen sont celles qui font maintenant face à certains des plus grands ajustements par rapport à la proposition originale.
La politique extérieure et la coopération pourraient baisser d'environ 17%
L'autre grande victime serait l'action extérieure. Le nouveau cadre prévoit une réduction proche de 17% en politique extérieure et aide au développement par rapport aux chiffres initialement prévus, selon le décompte avancé sur le document irlandais. Cela affecterait la marge financière de l'UE pour la coopération internationale, l'aide aux pays tiers et différentes initiatives géopolitiques en dehors de ses frontières.
L'UE réorganise également une grande partie de ces politiques sous l'instrument Europe Globale, qui inclut un financement pour le voisinage européen, le Moyen-Orient, l'Afrique subsaharienne, l'Asie, l'Amérique Latine, l'élargissement de l'Union et des projets de Global Gateway. Le Conseil avait déjà défendu d'accorder plus de poids à l'élargissement, à la migration et au voisinage européen, de sorte que la réduction obligera à décider quelles priorités restent protégées et lesquelles disposeront de moins de marge.
L'agriculture et la Cohésion baisseraient aussi, mais moins
La présidence irlandaise tente de protéger partiellement les deux grandes politiques historiques du budget européen : l'agriculture et le développement régional. Avec la pêche, ce bloc subirait une réduction d'environ 3% par rapport à la proposition de la Commission, bien inférieure à l'ajustement prévu pour la compétitivité ou la politique extérieure. Dans l'ensemble, les politiques agricoles et régionales conserveraient environ 914 milliards d'euros, selon les calculs diffusés sur la proposition, un montant qui resterait supérieur à celui du cadre financier actuel.
La comparaison nécessite, néanmoins, une précision. Que ces postes augmentent par rapport au budget de 2021-2027 ne signifie pas qu'ils sortent intacts de la négociation : de l'argent est en train d'être coupé par rapport à ce que la Commission voulait leur consacrer à partir de 2028. De plus, le prochain cadre change l'architecture des dépenses et vise à intégrer la Cohésion, l'agriculture, la pêche, la migration, la sécurité et d'autres politiques dans des plans nationaux et régionaux plus larges, ce qui a suscité des inquiétudes parmi les régions et les municipalités en raison du risque d'une plus grande centralisation.
Pourquoi l'Espagne regarde particulièrement la PAC et les fonds de Cohésion
L'Espagne a un intérêt particulier à protéger ces deux postes en raison de son statut de réceptrice importante de financement agricole et régional. Le gouvernement espagnol s'est allié avec d'autres États pour réclamer que la PAC et la Cohésion ne subissent pas de coupes supplémentaires, arguant qu'elles doivent coexister avec les nouvelles priorités européennes plutôt que de devenir la source de financement pour la défense ou la compétitivité.
Madrid a également tenté d'élargir la marge budgétaire par un autre moyen : restructurer le calendrier de remboursement de la dette du fonds Next Generation. La proposition espagnole estimait que répartir différemment le paiement des intérêts pourrait libérer environ 70 milliards d'euros pendant le prochain cadre financier, mais l'Allemagne et d'autres pays ont montré des réticences et les services de la Commission ont averti que prolonger la dette pourrait également augmenter son coût total.
Jusqu'à 9 milliards de moins pour l'administration européenne
L'ajustement ne se limiterait pas aux programmes d'investissement. La proposition prévoit également environ 9 milliards d'euros de moins en dépenses administratives par rapport à la conception initiale de la Commission. Ce poste couvre le fonctionnement des institutions européennes et une partie de leurs coûts de personnel et de structure.
Irlande défend que son document constitue un engagement capable de répondre aux "réalités fiscales" des États membres sans démonter les grandes priorités communautaires. Son ministre des Affaires européennes, Thomas Byrne, a souligné que, même après les 141 milliards d'ajustement, pratiquement tous les grands programmes disposeraient de plus de ressources que dans le cadre financier actuel et le budget total continuerait d'être plus de 30 % supérieur à celui de 2021-2027 en termes comparables.
L'Allemagne et les pays frugaux veulent aller encore plus loin
Le problème pour l'Irlande est que la coupe peut s'avérer trop grande pour certains et trop petite pour d'autres. La Suède et les Pays-Bas ont déjà considéré l'ajustement comme insuffisant et continuent de réclamer un budget plus réduit. Le bloc partisan de contenir les dépenses soutient que les gouvernements nationaux traversent également des difficultés fiscales et que Bruxelles ne peut pas augmenter son budget au rythme initialement prévu.
À l'extrême opposé, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a averti ces derniers jours contre "de grandes coupes", tandis que le Parlement européen a averti qu'il ne donnera pas son consentement à des comptes qui, à son avis, affaiblissent la capacité d'action de l'Union. Les négociateurs de l'Eurocamara ont même défendu un budget encore plus ambitieux que celui initialement présenté par la Commission.
Nouveaux impôts européens pour équilibrer les comptes
L'autre pilier de la négociation concerne les revenus. Le document irlandais envisage de nouvelles sources de financement communautaire liées, entre autres éléments, à des droits de douane, une partie des revenus obtenus par la vente de permis d'émissions de CO2 et une contribution de grandes entreprises opérant dans l'UE. L'objectif est de réduire le montant que les budgets nationaux doivent transférer directement à Bruxelles pour soutenir l'augmentation des dépenses.
La Commission défend depuis des mois que l'augmentation des dits "ressources propres" permettrait de financer les nouvelles priorités sans obliger les États à élever dans la même proportion leurs contributions nationales. Mais il n'existe pas non plus de consensus sur ces instruments : certains gouvernements rejettent que l'UE acquière une plus grande capacité fiscale propre et considèrent que, même si on les appelle ressources européennes, elles représentent toujours de l'argent obtenu des citoyens et des entreprises des États membres.
Les 141 milliards sont le début de la négociation, pas la fin
Le nouveau cadre sera discuté par les dirigeants européens lors du sommet des 15 et 16 octobre prochains. L'objectif politique est de conclure un accord avant la fin de 2026 afin que toute la législation nécessaire puisse être approuvée en 2027 et que le nouveau budget entre en vigueur le 1er janvier 2028. La tâche ne sera pas simple : le Cadre Financier Pluriannuel nécessite l'unanimité des 27 États membres et ensuite le consentement du Parlement européen.
Pour cela, les 141 milliards d'euros ne constituent pas encore une coupe approuvée, mais la nouvelle base sur laquelle les gouvernements commenceront à négocier. Si le document irlandais survivait sans grands changements, les postes les plus exposés par rapport au plan original seraient la politique extérieure et la coopération, avec un ajustement proche de 17 %, et la compétitivité et la sécurité, avec environ 13 %. L'agriculture, la pêche et le développement régional seraient plus protégés, bien qu'ils perdent également environ 3 %. Le pouls des prochaines semaines décidera si ces pourcentages se maintiennent ou si la pression de l'Allemagne et des pays les plus austères oblige à chercher encore plus d'économies.