Cuerpo promete al Congreso reactivar a la vuelta del verano la Autoridad del Cliente Financiero

El Proyecto de Ley de creación de la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero (expediente 121/000018, XV Legislatura) se encuentra hoy todavía en el Congreso de los Diputados, en fase de Comisión, tras haberse cerrado el plazo de enmiendas al articulado y publicarse dichas enmiendas. No se ha aprobado todavía ni informe de ponencia ni dictamen de Comisión, y la votación final en el Pleno del Congreso, aunque ya ha sido avocada, aún no se ha celebrado. En consecuencia, el texto no ha pasado al Senado y la tramitación en la Cámara Alta está íntegramente pendiente. Hasta su aprobación definitiva como ley quedan por completarse todas las fases posteriores: ponencia y Comisión en el Congreso, Pleno del Congreso, paso por el Senado, posible segunda lectura en el Congreso, y finalmente sanción, promulgación y publicación en el BOE.

Situación actual del proyecto en el Congreso

El Proyecto de Ley 121/000018, por el que se crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero para la resolución extrajudicial de conflictos entre entidades financieras y clientes, fue remitido por el Gobierno y registrado en el Congreso el 21‑03‑2024. La Mesa del Congreso lo calificó y admitió a trámite el 02‑04‑2024, y el texto inicial se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Serie A (BOCG 15‑A‑18‑1) el 05‑04‑2024 (Congreso de los Diputados). Previamente, el Ministerio de Economía, Comercio y Empresa había sometido a audiencia pública el anteproyecto entre el 23‑11‑2023 y el 26‑12‑2023 (Ministerio de Economía), y el Consejo de Ministros había aprobado el proyecto el 19‑03‑2024 (La Moncloa).

En el Congreso se abrió el plazo de enmiendas al articulado, que fue prorrogado de manera sucesiva en numerosas ocasiones entre abril y noviembre de 2024, reflejándose en distintas ampliaciones del plazo en el BOCG. El 04‑12‑2024 se dio por cerrado formalmente el periodo de presentación de enmiendas al articulado, según la anotación de “cierre del periodo de aportación de enmiendas” (Congreso de los Diputados). El 13‑12‑2024 se publicaron las enmiendas al articulado presentadas por los grupos en el BOCG 15‑A‑18‑4, donde constan numeradas y con identificación de sus autores (BOCG 15‑A‑18‑4).

Debate de totalidad y avocación al Pleno

Además de las enmiendas al articulado, varios grupos presentaron enmiendas a la totalidad de devolución, que se recogieron en el BOCG 15‑A‑18‑2, publicado el 06‑11‑2024 (BOCG 15‑A‑18‑2). Estas enmiendas se debatieron en el Pleno del Congreso el 21‑11‑2024. En la votación sobre la enmienda a la totalidad, el resultado fue de 170 votos a favor, 178 en contra y 1 abstención, por lo que la enmienda fue rechazada y el proyecto prosiguió su tramitación parlamentaria.

Ese mismo día se sometió a votación la solicitud del Grupo Parlamentario Popular para que la deliberación y votación final del proyecto fuera avocada al Pleno, es decir, que la aprobación definitiva no se produjera solo en Comisión. Esta avocación fue aprobada por 342 votos a favor, 7 en contra y 0 abstenciones, lo que obliga a que, una vez exista dictamen de Comisión, el texto se someta a debate y votación final en sesión plenaria (Congreso de los Diputados – Votaciones 21‑11‑2024). La avocación quedó formalmente reflejada en el BOCG 15‑A‑18‑3, publicado el 02‑12‑2024, con estado “Pendiente (avocación a pleno)” (BOCG 15‑A‑18‑3).

Desde la publicación de las enmiendas al articulado el 13‑12‑2024 no constan actuaciones posteriores: no se ha registrado informe de ponencia ni dictamen de la Comisión competente para este expediente. Tampoco hay constancia de remisión al Senado ni de apertura de plazo de enmiendas en la Cámara Alta. A fecha de junio de 2026, el proyecto permanece por tanto en fase de Comisión del Congreso, en el tramo de estudio y negociación de las enmiendas.

Trámites pendientes en el Congreso

Dentro del Congreso de los Diputados, los pasos que faltan antes de enviar el proyecto al Senado son los siguientes:

En primer lugar, la ponencia debe constituirse efectivamente y elaborar un informe. A partir de las enmiendas al articulado ya presentadas y publicadas, los miembros de la ponencia deben analizar las propuestas de modificación, acordar qué enmiendas se incorporan, con qué redacción, y elevar un informe de ponencia que recoja un texto consolidado del proyecto.

En segundo lugar, sobre la base de ese informe, la Comisión competente ha de debatir el proyecto, pudiendo introducir nuevas modificaciones, y aprobar un dictamen. Ese dictamen recogerá el texto resultante tras la fase de Comisión e incluirá la relación de enmiendas aceptadas y rechazadas. En tercer lugar, dado que el Pleno ya acordó la avocación, el dictamen deberá debatirse y votarse en el Pleno del Congreso. En esa sesión se votará el texto definitivo y, en su caso, las enmiendas que los grupos mantengan para su defensa en Pleno.

Solo una vez aprobado el texto en Pleno el proyecto se considerará aprobado por el Congreso y podrá ser remitido al Senado para su segunda lectura.

Tramitación pendiente en el Senado y aprobación definitiva

En el Senado, que aún no ha recibido el proyecto, los trámites estándar que quedarían son: recepción y publicación del texto remitido por el Congreso; apertura de plazo de presentación de enmiendas y, en su caso, vetos; trabajo de ponencia y dictamen de la Comisión correspondiente; y debate y votación en el Pleno del Senado sobre eventuales vetos y enmiendas.

Si el Senado no formula veto ni introduce enmiendas, el texto del Congreso quedaría definitivamente aprobado y se remitiría directamente para su sanción. Si el Senado aprueba enmiendas pero no veta el proyecto, el texto deberá volver al Pleno del Congreso, que decidirá si acepta o rechaza tales enmiendas. Y si el Senado aprueba un veto, el Congreso deberá decidir si lo levanta (manteniendo su texto, con la mayoría requerida) o lo acepta, en cuyo caso el proyecto decaería.

Superada esta fase bicameral y aprobado definitivamente el texto por las Cortes Generales, restan los trámites constitucionales y reglamentarios finales: sanción y promulgación por el Rey y publicación de la Ley en el Boletín Oficial del Estado, donde se fijará la fecha de entrada en vigor. Ninguno de estos pasos finales se ha producido aún para la Autoridad de Defensa del Cliente Financiero, que a fecha de hoy sigue siendo solo un proyecto de ley en tramitación parlamentaria.

Las competencias y funciones del ministro de Economía, Comercio y Empresa se determinan, con carácter general, por la Ley del Gobierno y la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, y, con carácter específico, por los reales decretos de estructura orgánica del Gobierno y del propio Ministerio. Con la información disponible se puede perfilar con claridad el marco general del cargo (qué puede hacer cualquier ministro y cómo dirige su departamento), pero no detallar exhaustivamente las materias concretas que hoy se asignan a Economía, Comercio y Empresa, porque el real decreto vigente de estructura no figura en las fuentes accesibles. Aun así, es posible distinguir nítidamente entre las competencias del Ministerio como departamento administrativo y las del ministro como órgano superior y miembro del Gobierno. Lo que sigue ofrece un esquema útil para un análisis jurídico, basado en la Ley 50/1997 y la Ley 40/2015, aplicable al ministro de Economía, Comercio y Empresa.

1. Marco normativo general aplicable al ministro

El estatuto jurídico del ministro se asienta principalmente en dos normas:

a) Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (Ley 50/1997), que regula la figura de los ministros como miembros del Gobierno y titulares de departamento: funciones políticas, potestad reglamentaria, refrendo, principio departamental, responsabilidad solidaria, etc.

b) Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (Ley 40/2015), que organiza la Administración General del Estado y reordena competencias de órganos superiores y directivos de los ministerios (ministros, secretarios de Estado, subsecretarios, etc.).

Los reales decretos de reestructuración de departamentos ministeriales y de estructura orgánica básica del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa concretan qué materias económicas, comerciales y empresariales gestiona el departamento, pero sus textos no están disponibles en las fuentes consultadas, de modo que no puede darse aquí su contenido artículo por artículo.

2. Competencias del Ministerio de Economía, Comercio y Empresa como departamento

Conforme a la Ley 40/2015, cada ministerio es un departamento de la Administración General del Estado dotado de una estructura típica:

La ley “regula los Ministerios y su organización interna, sobre la base de los siguientes órganos: Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios, Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales” (Ley 40/2015).

Aplicado al Ministerio de Economía, Comercio y Empresa, el departamento asume, en términos funcionales generales:

– La elaboración y ejecución de políticas públicas en su ámbito material (política económica, comercio, empresa, etc., según detalle del real decreto de estructura).
– La gestión de sus créditos presupuestarios y la administración de sus recursos humanos y materiales.
– La celebración de contratos y convenios en su sector, canalizada a través de su titular y de los órganos directivos competentes.
– La relación con otros ministerios y administraciones en materias económicas y comerciales, y la coordinación de los organismos públicos que se le adscriban.
– La rendición de la cuenta del departamento ante el Tribunal de Cuentas y su sometimiento a control financiero y de legalidad.

La Ley 40/2015 destaca que se integran en ella funciones que hasta entonces eran “inherentes” a los ministros, tales como “celebrar en el ámbito de su competencia, contratos y convenios; autorizar las modificaciones presupuestarias; decidir la representación del Ministerio en los órganos colegiados o grupos de trabajo; rendir la cuenta del departamento ante el Tribunal de Cuentas; y resolver los recursos administrativos” (Ley 40/2015). Aunque estas funciones se predican del ministro, definen también el núcleo funcional del departamento.

3. Competencias del ministro como miembro del Gobierno

La Ley 50/1997 dispone que los ministros, “como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación”, y les atribuye funciones como:

– Desarrollar la acción del Gobierno en el ámbito de su Departamento, conforme a los acuerdos del Consejo de Ministros y a las directrices del presidente del Gobierno.
– Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento.
– Ejercer “cuantas otras competencias les atribuyan las leyes” y disposiciones de organización.
– Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materias de su competencia (Ley 50/1997).

Como miembro del Consejo de Ministros, el titular de Economía, Comercio y Empresa participa en la deliberación y aprobación de proyectos de ley, reales decretos-ley, reglamentos y planes de política económica general, y asume la responsabilidad solidaria derivada del principio de colegialidad del Gobierno.

El preámbulo de la Ley 50/1997 subraya el principio departamental, que “otorga al titular de cada Departamento una amplia autonomía y responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión” (Ley 50/1997). De ahí que el ministro de Economía, Comercio y Empresa disponga de un margen relevante para definir y ejecutar la política económica, comercial y empresarial dentro de las orientaciones fijadas por el presidente y el propio Gobierno.

4. Competencias del ministro como jefe de su departamento

Combinando la Ley 50/1997 y la Ley 40/2015, pueden sistematizarse las funciones típicas del ministro de Economía, Comercio y Empresa como órgano superior del ministerio:

– Dirección política y estratégica del departamento: fija prioridades, planes y programas en materia económica, comercial y empresarial, coordinando a las secretarías de Estado y demás órganos directivos.
– Potestad reglamentaria en su ámbito: dicta órdenes ministeriales y otras disposiciones generales en materias de su competencia que no requieran real decreto del Consejo de Ministros.
– Función de contratación y convenios: celebra, en nombre del Estado, contratos administrativos y convenios en el ámbito del ministerio, sin perjuicio de delegaciones.
– Gestión presupuestaria de alto nivel: autoriza determinadas modificaciones presupuestarias internas del departamento, conforme a la normativa presupuestaria.
– Representación institucional: decide quién representa al ministerio en órganos colegiados y grupos de trabajo y asume la representación política externa del departamento en su conjunto.
– Rendición de la cuenta del departamento ante el Tribunal de Cuentas, asumiendo la responsabilidad política por la gestión económico-financiera.
– Resolución de recursos administrativos contra actos de órganos superiores y directivos del ministerio, en los términos establecidos en la legislación de procedimiento administrativo y en las normas de atribución de competencias.
– Relaciones internas de jerarquía: dirige y coordina a secretarios de Estado, subsecretario, secretarios generales y directores generales, redistribuyendo funciones dentro del marco fijado por el real decreto de estructura.

5. Alcance de la precisión sobre materias económicas, comerciales y empresariales

Las materias concretas que hoy se adscriben al Ministerio de Economía, Comercio y Empresa (por ejemplo, el detalle de la política económica general, la regulación de comercio interior y exterior, la política de apoyo a la empresa, la supervisión de determinados organismos, etc.) se fijan en los reales decretos vigentes de reestructuración de departamentos ministeriales y de estructura orgánica básica del ministerio, que no constan en las fuentes utilizadas.

En consecuencia, puede afirmarse con seguridad el marco funcional general descrito por la Ley 50/1997 y la Ley 40/2015, pero no ofrecer aquí una enumeración cerrada y actualizada de todas las competencias materiales específicas del ministro de Economía, Comercio y Empresa sin acudir directamente al BOE para consultar dichos reales decretos.

En las dos últimas legislaturas en el Congreso de los Diputados se han identificado, con la información disponible, al menos 9 iniciativas parlamentarias cuyo objeto principal es la protección del consumidor financiero (clientes de banca, crédito, hipotecas, servicios de inversión o acceso a servicios bancarios). En la XIV Legislatura (2019‑2023) consta 1 proyecto de ley claramente centrado en este ámbito, que llegó a ser aprobado por el Congreso pero caducó antes de concluir su tramitación, de modo que no se convirtió en ley vigente. En la XV Legislatura (desde 2023) se han presentado al menos 8 iniciativas específicas de protección del cliente financiero, todas aún en tramitación, retiradas o rechazadas, sin que ninguna haya culminado todavía como ley aprobada y en vigor. A estas se suma una Ley Orgánica de acciones colectivas de consumidores que afecta también a los consumidores financieros, pero cuyo objeto es más amplio que el sector financiero.

XIV Legislatura (2019‑2023): recuento y resultado

En la XIV Legislatura, entre las iniciativas claramente enfocadas en la protección del cliente financiero destaca el Proyecto de Ley por la que se crea la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero, referencia 121/000134. Este proyecto buscaba establecer un sistema único de resolución extrajudicial de conflictos entre entidades financieras (bancos, aseguradoras, fondos de pensiones, empresas de servicios de inversión, etc.) y sus clientes, con un régimen de reclamaciones, resoluciones y sanciones. El texto fue aprobado por el Pleno del Congreso el 18‑05‑2023 (publicado el 25‑05‑2023) y puede consultarse en el Boletín Oficial del Congreso: texto aprobado 121/000134.

Sin embargo, este proyecto no llegó a convertirse en ley: la iniciativa caducó el 16‑06‑2023, según consta en la nota de caducidad del propio Congreso (nota de caducidad 121/000134). Con la información disponible, por tanto, en la XIV Legislatura se puede afirmar:

• Iniciativas con objeto principal de protección del cliente financiero identificadas: al menos 1.
• Leyes finalmente aprobadas y en vigor en este ámbito específico: 0 (el único proyecto detectado caducó).

XV Legislatura (desde 2023): iniciativas y su estado

En la XV Legislatura, el volumen de iniciativas directamente centradas en el consumidor financiero aumenta de forma notable. Con la información disponible se identifican al menos 8 iniciativas con foco principal en la protección del cliente de servicios financieros:

1. Proyecto de Ley de la Autoridad Administrativa Independiente de Defensa del Cliente Financiero (reintroducción del texto de la XIV), referencia 121/000018, publicado el 2‑04‑2024, en tramitación. Últimas enmiendas publicadas en: BOCG‑15‑A‑18‑4.
2. Proyecto de Ley de administradores y compradores de créditos, referencia 121/000049, publicado el 11‑03‑2025, que regula la gestión y compraventa de créditos dudosos con obligaciones de información y conducta frente al prestatario; sigue en tramitación (ficha 121/000049, publicación inicial).
3. Proposición de Ley de garantía del servicio de cajero automático en los municipios en riesgo de exclusión financiera y de garantía del acceso a los servicios bancarios, del Parlament de Catalunya, referencia 125/000002, publicada el 5‑09‑2023, en tramitación (ficha 125/000002, BOCG‑15‑B‑13‑1).
4. Proposición de Ley de garantía del servicio de cajero automático en los municipios en riesgo de exclusión financiera, del Grupo Junts, referencia 122/000022, admitida a trámite el 5‑12‑2023 y posteriormente retirada el 1‑03‑2024 (BOCG‑15‑B‑35‑1, nota de retirada).
5. Proposición de Ley para garantizar el retorno social del rescate bancario, referencia 125/000006, centrada en vivienda social derivada de activos bancarios y deudores hipotecarios; fue rechazada en la toma en consideración del 11‑03‑2025 (56 sí, 282 no, 1 abstención) (rechazo 125/000006, publicación inicial).
6. Proposición de Ley de limitación temporal de los tipos de interés de las hipotecas a tipo variable y de facilitación de la conversión a tipo fijo, referencia 122/000269, presentada por el Grupo Mixto (Podemos), admitida y pendiente de toma en consideración (ficha 122/000269, BOCG‑15‑B‑318‑1).
7. Proposición de Ley para una correcta imposición de los beneficios caídos del cielo de la gran banca, referencia 122/000264, que refuerza gravámenes a la gran banca para financiar vivienda social y alivio hipotecario; en tramitación y pendiente de toma en consideración (ficha 122/000264, BOCG‑15‑B‑315‑1).
8. Proposición de Ley relativa a la regulación de las cláusulas Rédito ad Libitum en la contratación de préstamos y créditos hipotecarios, referencia 122/000124, tomada en consideración el 22‑10‑2024 y en tramitación (ficha 122/000124).

En cuanto a aprobaciones efectivas, con los datos disponibles ninguna de estas 8 iniciativas específicas de protección del consumidor financiero consta aún como ley aprobada y en vigor: varias siguen en tramitación, una fue retirada (122/000022) y otra rechazada en la toma en consideración (125/000006). Sí aparece aprobada en la XV Legislatura una Ley Orgánica de medidas de eficiencia del Servicio Público de Justicia y de acciones colectivas de consumidores y usuarios, referencia 121/000016, con aprobación definitiva el 19‑12‑2024 (BOCG‑15‑A‑16‑9), que establece un nuevo marco de acciones colectivas que también puede ser utilizado por consumidores financieros, pero su ámbito excede el sector financiero y abarca a todos los consumidores y usuarios.

Conclusión agregada por legislaturas

Resumiendo, con estricto ajuste a la información disponible:

• XIV Legislatura (2019‑2023): al menos 1 iniciativa específica (121/000134); 0 leyes finalmente aprobadas sobre protección del consumidor financiero, al haber caducado el proyecto de ley.
• XV Legislatura (desde 2023): al menos 8 iniciativas específicas en el Congreso; ninguna de ellas aparece aún como ley aprobada y en vigor en el material disponible, si bien sí se ha aprobado la Ley Orgánica 121/000016 sobre acciones colectivas, con impacto también sobre litigios de consumidores financieros.

No se dispone de más información en las fuentes consultadas que permita identificar y cuantificar otras posibles iniciativas (por ejemplo, sobre cláusulas suelo o créditos revolving) más allá de las expresamente citadas.