Europa já decidiu quem defenderá os seus interesses nas negociações para pôr fim à guerra entre Rússia e Ucrânia, embora não o faça através de um único representante. Os líderes europeus reunidos esta sexta-feira em Dublim acordaram constituir uma equipa negocial integrada por França, Alemanha, Reino Unido, Itália e Polónia, juntamente com representantes das instituições da União Europeia. A decisão pretende resolver uma disputa diplomática que se arrastava há meses e que tinha gerado diferenças entre os governos do continente sobre quem devia sentar-se frente a Moscovo e Washington para abordar o futuro da Ucrânia e a segurança europeia.
O acordo, anunciado pelo presidente do Conselho Europeu, António Costa, representa a consolidação de um formato conhecido como E5, que alarga o grupo de França, Alemanha e Reino Unido com a incorporação de Itália e Polónia. A estes cinco países juntar-se-ão representantes da Comissão Europeia e do Conselho Europeu, enquanto a OTAN também participará nas conversações relacionadas com as garantias de segurança. O objetivo é que a Europa disponha de uma representação coordenada num processo diplomático impulsionado pelos Estados Unidos e em que as principais decisões afetam diretamente a estabilidade do continente.
"Os líderes acordaram que a nossa equipa europeia para as negociações sobre a paz na Ucrânia sejam as instituições da UE e o E5 da Coalizão de Voluntários", explicou Costa durante a sua declaração após a cimeira informal realizada na capital irlandesa. O dirigente português defendeu que a Europa deve falar com uma posição comum, apesar de a representação estar repartida entre vários governos e organismos comunitários.
"A Europa deve falar com uma voz clara e unida em todas as discussões que determinem o futuro da Ucrânia e a segurança do nosso continente", insistiu o presidente do Conselho Europeu, que também lembrou que apenas a Ucrânia tem legitimidade para decidir sobre o seu território e a sua soberania. Esta última precisão é especialmente relevante face à possibilidade de as conversações incluírem questões relacionadas com os territórios ocupados pela Rússia, as futuras relações de Kiev com a OTAN e as garantias internacionais necessárias para evitar uma nova ofensiva militar.
A decisão também deixa duas questões políticas em aberto. Por um lado, Espanha não figura entre os cinco países escolhidos, apesar de fazer parte da União Europeia e de ter participado em diferentes iniciativas de apoio à Ucrânia. Por outro, a alta representante comunitária para Assuntos Exteriores, Kaja Kallas, não conseguiu ser designada como interlocutora única da Europa, apesar de defender que seu cargo lhe atribui competências para representar os Vinte e Sete em matéria de política externa e segurança.
Os cinco países que negociarão pela Europa: França, Alemanha, Reino Unido, Itália e Polônia
A composição da equipe europeia reflete tanto o peso diplomático de seus integrantes quanto sua participação nas iniciativas de apoio militar e político à Ucrânia. A França, a Alemanha e o Reino Unido constituem o núcleo principal do grupo, denominado E3, um formato de cooperação utilizado anteriormente para abordar diferentes crises internacionais e que adquiriu uma importância especial desde o início da invasão russa da Ucrânia em fevereiro de 2022.
França, sob a presidência de Emmanuel Macron, tem desempenhado um papel relevante nos contatos diplomáticos com a Ucrânia e seus aliados ocidentais, além de impulsionar junto com o Reino Unido a chamada Coalizão dos Voluntários. Esta iniciativa reúne países dispostos a contribuir para a segurança da Ucrânia após um eventual acordo de paz, por meio de mecanismos de apoio militar, supervisão ou garantias que ainda estão sujeitos a negociação.
Alemanha, liderada pelo chanceler Friedrich Merz, também constitui um dos principais apoios europeus de Kiev e mantém uma posição relevante nas conversas por sua capacidade econômica, sua indústria de defesa e sua participação no fornecimento de armamentos e assistência financeira. Berlim defendeu a necessidade de preservar a participação europeia em qualquer acordo que afete a segurança do continente.
O terceiro integrante do núcleo original é Reino Unido, que continua a desempenhar um papel destacado na defesa europeia apesar de ter deixado a União Europeia. Sua inclusão na equipe de negociação responde tanto à sua participação na Coalizão dos Voluntários quanto à sua condição de potência nuclear, membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas e um dos aliados militares mais importantes da Ucrânia.
O principal novidade do acordo alcançado em Dublin é a incorporação formal de Itália e Polônia. A primeira-ministra italiana, Giorgia Meloni, havia reclamado uma maior coordenação entre os governos europeus e advertido sobre os problemas que a existência de diferentes interlocutores podia gerar sem uma representação claramente definida. Roma já havia participado dos contatos realizados em Abu Dhabi, mas agora fica integrada expressamente ao grupo que representará o continente.
No caso de Polônia, sua inclusão responde à importância estratégica dos países da Europa oriental, especialmente aqueles que compartilham fronteira com a Ucrânia ou que mantêm uma maior proximidade geográfica com a Rússia. O Governo de Donald Tusk havia defendido que as negociações sobre a segurança europeia não podiam ficar exclusivamente nas mãos das grandes capitais ocidentais, tendo em conta que qualquer acordo com Moscou teria consequências diretas para os Estados da ala oriental da OTAN.
Dessa maneira, o E5 combina as principais potências diplomáticas e militares da Europa ocidental com a representação de um dos países que mais diretamente percebem a ameaça russa. No entanto, esse grupo não constitui uma nova instituição da União Europeia nem substitui as competências dos Vinte e Sete, mas atuará de forma coordenada com os organismos comunitários e os parceiros da Coalizão de Voluntários.
Kaja Kallas reivindica seu papel, mas a Europa descarta nomeá-la enviada única
Um dos principais debates da cúpula de Dublin girou em torno de Kaja Kallas, alta representante da União Europeia para Assuntos Exteriores e Política de Segurança e vice-presidente da Comissão Europeia. A ex-primeira-ministra da Estônia havia defendido publicamente que sua posição institucional lhe dava legitimidade para se tornar a voz europeia durante as conversas de paz.
Antes da reunião de líderes, Kallas lembrou que havia sido designada para representar os Estados membros em política externa e segurança, uma responsabilidade que considera especialmente relevante quando se negocia um conflito que afeta diretamente a União. "Sou quem representa a Europa em política externa e de segurança", assegurou, ao mesmo tempo em que questionou que a Rússia pudesse condicionar a escolha dos interlocutores europeus.
A dirigente estónia reconheceu que Moscou mantém uma posição especialmente crítica em relação a ela, pelas suas declarações e pela sua defesa de uma política firme perante o Kremlin. "Sei que os russos não gostam de mim, mas afinal somos nós que decidimos quem representa a Rússia?", perguntou-se, insistindo em que a Europa devia escolher os seus representantes de acordo com as suas próprias normas institucionais e não com as preferências do Governo de Vladímir Putin.
Kallas também argumentou que não atua em nome próprio, mas em representação dos Estados-Membros. "Não me represento a mim mesma. Represento os 27, como tenho feito durante dois anos", afirmou durante as suas declarações em Dublin. A sua posição conta com o apoio de quem considera que a política externa europeia deve ser canalizada principalmente através das instituições comunitárias, para evitar que as decisões fundamentais fiquem concentradas num grupo reduzido de governos nacionais.
No entanto, os líderes europeus optaram finalmente por uma solução coletiva. O acordo não prevê a nomeação de Kallas como enviada especial nem lhe reserva expressamente um lugar próprio na equipa negocial, embora também não signifique que a alta representante perca as suas competências institucionais ou fique necessariamente excluída de todas as conversas futuras.
A representação comunitária recairá nas instituições da UE, fundamentalmente a Comissão Europeia, presidida por Ursula von der Leyen, e o Conselho Europeu, chefiado por António Costa. Dependendo do nível das reuniões, poderiam intervir responsáveis políticos, assessores diplomáticos e representantes técnicos, pelo que a composição concreta de cada delegação ainda está por determinar.
O chanceler alemão, Friedrich Merz, defendeu a continuidade do formato de cooperação entre França, Alemanha e Reino Unido, ao qual se juntam Itália e Polónia, e lembrou que a União já dispõe de estruturas institucionais para a representação externa. A sua posição reflete a preferência de vários governos por manter uma presença direta dos Estados com maior envolvimento nas iniciativas militares e diplomáticas relacionadas com a Ucrânia.
Assim, a decisão representa um equilíbrio entre a representação institucional de Bruxelas e o protagonismo das principais capitais europeias, mas também evidencia as dificuldades em articular uma política externa comum quando entram em jogo interesses nacionais, responsabilidades militares e organismos internacionais distintos.
Espanha fica de fora do E5: que papel terá nas conversações
A composição do grupo negociador também tem consequências para Espanha, que não figura entre os cinco países selecionados para participar diretamente das conversações. A ausência contrasta com a presença das outras grandes economias europeias e com o papel que o Governo espanhol reivindicou durante os últimos anos no apoio político, financeiro e militar à Ucrânia.
O presidente do Governo, Pedro Sánchez, não participou na reunião informal do Conselho Europeu realizada na sexta-feira em Dublin, coincidindo com o início da campanha das eleições gerais de 29 de novembro. A sua ausência ocorre num encontro em que os dirigentes europeus acabaram adotando uma decisão importante sobre a representação do continente, embora não possa ser estabelecido que a falta de participação espanhola tenha sido por si só a causa de sua exclusão.
A escolha do E5 se apoia fundamentalmente nos países que já vinham colaborando nos formatos diplomáticos e de segurança relacionados com a Ucrânia, especialmente por meio do E3 e da Coalizão dos Voluntários. Espanha, embora participe nas políticas comuns de apoio a Kiev, não faz parte desse núcleo de negociação.
No entanto, ficar de fora do E5 não significa que a Espanha perca sua capacidade de intervenção nas decisões da União Europeia. O Governo continuará participando no Conselho Europeu e nas reuniões dos ministros das Relações Exteriores, onde se tratam de questões como as sanções contra a Rússia, o financiamento da Ucrânia, as decisões sobre a sua futura integração comunitária e outras medidas que exigem acordos entre os Estados-Membros.
A diferença está no acesso direto ao processo negociador. Enquanto os representantes da França, Alemanha, Reino Unido, Itália e Polônia poderão participar da equipe europeia, a Espanha terá de levar suas posições principalmente por meio dos mecanismos institucionais e de coordenação existentes, salvo que posteriormente seja modificada a composição da delegação.
Este reparto volta a evidenciar uma das dificuldades da política externa comunitária: embora a UE seja composta por 27 países, nem todos participam da mesma maneira nas negociações internacionais, especialmente quando estas afetam questões de defesa e segurança nas quais também intervêm aliados europeus que não pertencem ao bloco.
Estados Unidos impulsiona as negociações enquanto a Rússia mantém suas condições
O acordo alcançado em Dublin ocorre num momento de intensificação dos contatos diplomáticos promovidos pela Administração de Donald Trump. Os enviados americanos Steve Witkoff e Jared Kushner protagonizaram, durante os últimos dias, uma nova rodada de conversas com representantes russos e ucranianos para tentar avançar rumo a um acordo que permita pôr fim à guerra.
Um dos principais cenários dessa atividade diplomática foi Abu Dabi, onde, no dia 10 de novembro passado, foram realizadas reuniões entre representantes dos Estados Unidos, Ucrânia, França, Alemanha, Itália, Reino Unido, as instituições europeias e a OTAN. Durante esses encontros, foram abordadas as condições necessárias para alcançar uma paz duradoura, especialmente as garantias de segurança que Kiev receberia e os mecanismos destinados a evitar que um eventual cessar-fogo termine se convertendo em uma pausa temporária antes de uma nova ofensiva.
As conversas têm permitido manter aberto o diálogo entre as partes, embora nenhum acordo ainda tenha sido alcançado sobre as principais questões territoriais. A Rússia mantém suas exigências relacionadas com os territórios ucranianos que ocupa e com as condições de segurança que pretende impor, enquanto a Ucrânia insiste na defesa de sua soberania e de sua capacidade para decidir suas próprias alianças internacionais.
A participação direta da Europa continua sendo outro dos obstáculos. Embora os enviados americanos tenham transmitido que Moscou estaria disposta a aceitar interlocutores europeus, o Kremlin introduziu nuances e ainda não confirmou de maneira inequívoca que vá se sentar com a delegação acordada em Dublin.
O porta-voz presidencial russo, Dimitri Peskov, afirmou que Moscovo poderia dialogar com representantes europeus se considerar que existe uma vontade real de contribuir para o processo de paz. No entanto, a Rússia insiste em que qualquer solução deve abordar questões mais amplas relacionadas com a arquitetura de segurança do continente, uma posição que gerou preocupação entre vários governos europeus.
O chanceler alemão Friedrich Merz rejeitou que as negociações sobre a Ucrânia se transformem numa revisão geral da segurança europeia em conformidade com as exigências russas. Na mesma linha, Kaja Kallas advertiu de que abordar primeiro essas questões pode desviar a atenção do objetivo imediato de conseguir um cessar-fogo.
A alta representante defende uma sequência clara para as conversas: primeiro deve ser alcançado o cessar das hostilidades, depois negociar um acordo de paz e, posteriormente, abordar os mecanismos de segurança necessários. Na sua opinião, aceitar desde o início as exigências russas sobre o futuro da OTAN ou o equilíbrio militar na Europa poderia enfraquecer a posição de negociação da Ucrânia e dos seus aliados.
O que será negociado: territórios, garantias de segurança e reconstrução da Ucrânia
A equipa europeia terá de intervir num processo especialmente complexo, já que as conversas não se limitam a estabelecer as condições para parar os combates. Elas também afetam a soberania territorial da Ucrânia, a sua futura relação com a União Europeia, a reconstrução económica do país e as garantias militares que os seus aliados poderiam oferecer.
António Costa explicou que as instituições comunitárias assumirão um papel central nas questões relacionadas com o futuro europeu da Ucrânia, a sua reconstrução e a sua prosperidade económica. Estas matérias dependem diretamente das competências e dos instrumentos financeiros de Bruxelas, que durante a guerra alocou importantes recursos para sustentar o funcionamento do Estado ucraniano e apoiar as suas necessidades militares e orçamentárias.
Em contrapartida, as garantias de segurança deverão ser tratadas principalmente através da Coalizão de Voluntários, em coordenação com a OTAN. O objetivo é estudar mecanismos que permitam proteger a Ucrânia após um eventual acordo de paz, embora ainda não tenha sido determinado o alcance desses compromissos nem as obrigações concretas que assumiria cada país participante.
As diferenças entre as partes continuam sendo importantes. A Rússia reiterou sua recusa a determinados desdobramentos militares ocidentais em território ucraniano e mantém reivindicações sobre regiões ocupadas, enquanto Kiev reivindica garantias suficientemente sólidas para evitar uma repetição da invasão.
A posição oficial da União Europeia continua sendo que nenhum acordo sobre as fronteiras ou a soberania da Ucrânia pode ser imposto sem o consentimento de suas autoridades. Da mesma forma, os dirigentes comunitários sustentam que as decisões sobre a segurança do continente não podem ser adotadas exclusivamente entre Washington e Moscou, sem a participação dos países europeus diretamente afetados.
A importância dessa questão explica por que a designação dos negociadores tinha se tornado uma prioridade política para a UE. Sem uma representação definida, os governos europeus corriam o risco de intervir de maneira fragmentada em conversações que poderiam modificar durante décadas o equilíbrio de segurança do continente.
As próximas reuniões europeias e as incógnitas do processo de paz
Apesar do acordo alcançado nesta sexta-feira, a equipe europeia ainda não dispõe de um mandato negociador completamente definido e não está confirmada a data da próxima reunião direta com a Rússia. As instituições comunitárias e os cinco países selecionados deverão coordenar suas posições, decidir quais representantes participarão em cada encontro e determinar como as decisões serão levadas ao conjunto dos Estados membros.
Por ora, os contatos diplomáticos se desenvolvem principalmente por meio de reuniões de assessores de segurança nacional, representantes das instituições europeias e enviados dos governos envolvidos. Essa estrutura permite manter conversas técnicas sem a necessidade de que os chefes de Estado e de Governo participem pessoalmente de todas as negociações.
Enquanto isso, a União Europeia mantém outras prioridades relacionadas com a guerra. A próxima reunião do Conselho Europeu está prevista para 26 e 27 de novembro, na qual os líderes abordarão as necessidades de financiamento da Ucrânia para 2027 e os anos posteriores, a partir das propostas apresentadas pela Comissão Europeia.
Bruxelas também prepara um novo pacote de sanções contra a Rússia, o vigésimo segundo desde o início da invasão em grande escala, e trabalha em novas medidas de apoio energético diante da chegada do inverno. Entre as ações anunciadas está a mobilização de 500 geradores elétricos procedentes das reservas europeias de proteção civil, além de outros suprimentos destinados a reforçar a capacidade de resposta das autoridades ucranianas.
Com esse cenário, a cúpula de Dublin conseguiu resolver parcialmente uma das principais divergências internas da Europa: quem deve ocupar seu lugar à mesa de negociações. França, Alemanha, Reino Unido, Itália e Polônia assumirão essa função junto às instituições comunitárias, enquanto Kaja Kallas continuará exercendo suas responsabilidades como a máxima responsável pela diplomacia europeia, sem ter sido designada enviada especial para as conversas.
A principal incógnita agora passa por determinar se Moscou aceitará negociar diretamente com essa equipe e se os contatos promovidos pelos Estados Unidos permitirão avançar em direção a um cessar-fogo. A composição da delegação europeia já está acordada, mas sua capacidade de influenciar as decisões dependerá do papel que consiga desempenhar nas próximas rodadas diplomáticas e do grau de coordenação que os governos do continente mantenham.