Europa ya ha decidido quién defenderá sus intereses en las negociaciones para poner fin a la guerra entre Rusia y Ucrania, aunque no lo hará a través de un único representante. Los líderes europeos reunidos este viernes en Dublín han acordado constituir un equipo negociador integrado por Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y Polonia, junto a representantes de las instituciones de la Unión Europea. La decisión pretende resolver una disputa diplomática que se prolongaba desde hace meses y que había generado diferencias entre los gobiernos del continente sobre quién debía sentarse frente a Moscú y Washington para abordar el futuro de Ucrania y la seguridad europea.
El acuerdo, anunciado por el presidente del Consejo Europeo, António Costa, supone la consolidación de un formato conocido como E5, que amplía el grupo de Francia, Alemania y Reino Unido con la incorporación de Italia y Polonia. A estos cinco países se sumarán representantes de la Comisión Europea y del Consejo Europeo, mientras que la OTAN también participará en las conversaciones relacionadas con las garantías de seguridad. El objetivo es que Europa disponga de una representación coordinada en un proceso diplomático impulsado por Estados Unidos y en el que las principales decisiones afectan directamente a la estabilidad del continente.
"Los líderes han acordado que nuestro equipo europeo para las negociaciones sobre la paz en Ucrania sean las instituciones de la UE y el E5 de la Coalición de los Voluntarios", explicó Costa durante su comparecencia posterior a la cumbre informal celebrada en la capital irlandesa. El dirigente portugués defendió que Europa debe hablar con una posición común, pese a que la representación estará repartida entre varios gobiernos y organismos comunitarios.
"Europa debe hablar con una voz clara y unida en todas las discusiones que determinen el futuro de Ucrania y la seguridad de nuestro continente", insistió el presidente del Consejo Europeo, quien también recordó que solo Ucrania tiene legitimidad para decidir sobre su territorio y su soberanía. Esta última precisión resulta especialmente relevante ante la posibilidad de que las conversaciones incluyan cuestiones relacionadas con los territorios ocupados por Rusia, las futuras relaciones de Kiev con la OTAN y las garantías internacionales necesarias para evitar una nueva ofensiva militar.
La decisión también deja dos cuestiones políticas abiertas. Por un lado, España no figura entre los cinco países elegidos, a pesar de formar parte de la Unión Europea y de haber participado en distintas iniciativas de apoyo a Ucrania. Por otro, la alta representante comunitaria para Asuntos Exteriores, Kaja Kallas, no ha conseguido ser designada como interlocutora única de Europa, pese a defender que su cargo le atribuye competencias para representar a los Veintisiete en materia de política exterior y seguridad.
Los cinco países que negociarán por Europa: Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y Polonia
La composición del equipo europeo refleja tanto el peso diplomático de sus integrantes como su participación en las iniciativas de apoyo militar y político a Ucrania. Francia, Alemania y Reino Unido constituyen el núcleo principal del grupo, denominado E3, un formato de cooperación utilizado anteriormente para abordar diferentes crisis internacionales y que ha adquirido una especial importancia desde el inicio de la invasión rusa de Ucrania en febrero de 2022.
Francia, bajo la presidencia de Emmanuel Macron, ha desempeñado un papel relevante en los contactos diplomáticos con Ucrania y sus aliados occidentales, además de impulsar junto al Reino Unido la denominada Coalición de los Voluntarios. Esta iniciativa reúne a países dispuestos a contribuir a la seguridad de Ucrania después de un eventual acuerdo de paz, mediante mecanismos de apoyo militar, supervisión o garantías que todavía están sujetos a negociación.
Alemania, encabezada por el canciller Friedrich Merz, también constituye uno de los principales apoyos europeos de Kiev y mantiene una posición relevante en las conversaciones por su capacidad económica, su industria de defensa y su participación en el suministro de armamento y asistencia financiera. Berlín ha defendido la necesidad de preservar la participación europea en cualquier acuerdo que afecte a la seguridad del continente.
El tercer integrante del núcleo original es Reino Unido, que continúa desempeñando un papel destacado en la defensa europea a pesar de haber abandonado la Unión Europea. Su incorporación al equipo negociador responde tanto a su participación en la Coalición de los Voluntarios como a su condición de potencia nuclear, miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y uno de los aliados militares más importantes de Ucrania.
La principal novedad del acuerdo alcanzado en Dublín es la incorporación formal de Italia y Polonia. La primera ministra italiana, Giorgia Meloni, había reclamado una mayor coordinación entre los gobiernos europeos y advertido de los problemas que podía generar la existencia de diferentes interlocutores sin una representación claramente definida. Roma ya había participado en los contactos celebrados en Abu Dabi, pero ahora queda integrada expresamente en el grupo que representará al continente.
En el caso de Polonia, su inclusión responde a la importancia estratégica de los países de Europa oriental, especialmente aquellos que comparten frontera con Ucrania o que mantienen una mayor proximidad geográfica a Rusia. El Gobierno de Donald Tusk había defendido que las negociaciones sobre la seguridad europea no podían quedar exclusivamente en manos de las grandes capitales occidentales, teniendo en cuenta que cualquier acuerdo con Moscú tendría consecuencias directas para los Estados del flanco oriental de la OTAN.
De esta manera, el E5 combina a las principales potencias diplomáticas y militares de Europa occidental con la representación de uno de los países que más directamente perciben la amenaza rusa. Sin embargo, este grupo no constituye una nueva institución de la Unión Europea ni sustituye las competencias de los Veintisiete, sino que actuará coordinadamente con los organismos comunitarios y los socios de la Coalición de los Voluntarios.
Kaja Kallas reivindica su papel, pero Europa descarta nombrarla enviada única
Uno de los principales debates de la cumbre de Dublín ha girado alrededor de Kaja Kallas, alta representante de la Unión Europea para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidenta de la Comisión Europea. La ex primera ministra de Estonia había defendido públicamente que su posición institucional le otorgaba legitimidad para convertirse en la voz europea durante las conversaciones de paz.
Antes de la reunión de líderes, Kallas recordó que había sido designada para representar a los Estados miembros en política exterior y seguridad, una responsabilidad que considera especialmente relevante cuando se negocia un conflicto que afecta directamente a la Unión. "Soy quien representa a Europa en política exterior y de seguridad", aseguró, al tiempo que cuestionó que Rusia pudiera condicionar la elección de los interlocutores europeos.
La dirigente estonia reconoció que Moscú mantiene una posición especialmente crítica hacia ella por sus declaraciones y su defensa de una política firme frente al Kremlin. "Sé que los rusos no me quieren, pero ¿acaso nosotros decidimos quién representa a Rusia?", se preguntó, insistiendo en que Europa debía elegir a sus representantes conforme a sus propias normas institucionales y no a las preferencias del Gobierno de Vladímir Putin.
Kallas también argumentó que no actúa en nombre propio, sino en representación de los Estados miembros. "No me represento a mí misma. Represento a los 27, como he hecho durante dos años", señaló durante sus declaraciones en Dublín. Su postura cuenta con el respaldo de quienes consideran que la política exterior europea debe canalizarse principalmente a través de las instituciones comunitarias, para evitar que las decisiones fundamentales queden concentradas en un reducido grupo de gobiernos nacionales.
Sin embargo, los líderes europeos han optado finalmente por una solución colectiva. El acuerdo no contempla el nombramiento de Kallas como enviada especial ni le reserva expresamente un puesto propio en el equipo negociador, aunque tampoco supone que la alta representante pierda sus competencias institucionales o quede necesariamente excluida de todas las conversaciones futuras.
La representación comunitaria recaerá en las instituciones de la UE, fundamentalmente la Comisión Europea, presidida por Ursula von der Leyen, y el Consejo Europeo, encabezado por António Costa. En función del nivel de las reuniones, podrían intervenir responsables políticos, asesores diplomáticos y representantes técnicos, por lo que la composición concreta de cada delegación todavía está pendiente de determinar.
El canciller alemán, Friedrich Merz, defendió la continuidad del formato de cooperación entre Francia, Alemania y Reino Unido, al que se incorporan Italia y Polonia, y recordó que la Unión ya dispone de estructuras institucionales para la representación exterior. Su posición refleja la preferencia de varios gobiernos por mantener una presencia directa de los Estados con mayor implicación en las iniciativas militares y diplomáticas relacionadas con Ucrania.
La decisión representa, por tanto, un equilibrio entre la representación institucional de Bruselas y el protagonismo de las principales capitales europeas, pero también evidencia las dificultades para articular una política exterior común cuando intervienen intereses nacionales, responsabilidades militares y organismos internacionales distintos.
España queda fuera del E5: qué papel tendrá en las conversaciones
La composición del grupo negociador también tiene consecuencias para España, que no figura entre los cinco países seleccionados para participar directamente en las conversaciones. La ausencia contrasta con la presencia de las otras grandes economías europeas y con el papel que el Gobierno español ha reivindicado durante los últimos años en el apoyo político, financiero y militar a Ucrania.
El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, no participó en la reunión informal del Consejo Europeo celebrada el viernes en Dublín, coincidiendo con el arranque de la campaña de las elecciones generales del 29 de noviembre. Su ausencia se produce en una cita en la que los dirigentes europeos han terminado adoptando una decisión importante sobre la representación del continente, aunque no puede establecerse que la falta de participación española haya sido por sí sola la causa de su exclusión.
La elección del E5 se apoya fundamentalmente en los países que ya venían colaborando en los formatos diplomáticos y de seguridad relacionados con Ucrania, especialmente a través del E3 y de la Coalición de los Voluntarios. España, aunque participa en las políticas comunes de apoyo a Kiev, no forma parte de ese núcleo de negociación.
No obstante, quedar fuera del E5 no significa que España pierda su capacidad de intervención en las decisiones de la Unión Europea. El Gobierno seguirá participando en el Consejo Europeo y en las reuniones de ministros de Exteriores, donde se abordan cuestiones como las sanciones contra Rusia, la financiación de Ucrania, las decisiones sobre su futura integración comunitaria y otras medidas que requieren acuerdos entre los Estados miembros.
La diferencia se encuentra en el acceso directo al proceso negociador. Mientras los representantes de Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y Polonia podrán participar en el equipo europeo, España tendrá que trasladar sus posiciones principalmente a través de los mecanismos institucionales y de coordinación existentes, salvo que posteriormente se modifique la composición de la delegación.
Este reparto vuelve a poner de manifiesto una de las dificultades de la política exterior comunitaria: aunque la UE está integrada por 27 países, no todos participan de la misma manera en las negociaciones internacionales, especialmente cuando estas afectan a cuestiones de defensa y seguridad en las que también intervienen aliados europeos que no pertenecen al bloque.
Estados Unidos impulsa las negociaciones mientras Rusia mantiene sus condiciones
El acuerdo alcanzado en Dublín se produce en un momento de intensificación de los contactos diplomáticos promovidos por la Administración de Donald Trump. Los enviados estadounidenses Steve Witkoff y Jared Kushner han protagonizado durante los últimos días una nueva ronda de conversaciones con representantes rusos y ucranianos para intentar avanzar hacia un acuerdo que permita poner fin a la guerra.
Uno de los principales escenarios de esta actividad diplomática ha sido Abu Dabi, donde el pasado 10 de noviembre se celebraron reuniones entre representantes de Estados Unidos, Ucrania, Francia, Alemania, Italia, Reino Unido, las instituciones europeas y la OTAN. Durante estos encuentros se abordaron las condiciones necesarias para alcanzar una paz duradera, especialmente las garantías de seguridad que recibiría Kiev y los mecanismos destinados a evitar que un eventual alto el fuego termine convirtiéndose en una pausa temporal antes de una nueva ofensiva.
Las conversaciones han permitido mantener abierto el diálogo entre las partes, aunque todavía no se ha alcanzado un acuerdo sobre las principales cuestiones territoriales. Rusia mantiene sus exigencias relacionadas con los territorios ucranianos que ocupa y con las condiciones de seguridad que pretende imponer, mientras que Ucrania insiste en la defensa de su soberanía y de su capacidad para decidir sus propias alianzas internacionales.
La participación directa de Europa continúa siendo otro de los obstáculos. Aunque los enviados estadounidenses han transmitido que Moscú estaría dispuesta a aceptar interlocutores europeos, el Kremlin ha introducido matices y todavía no ha confirmado de manera inequívoca que vaya a sentarse con la delegación acordada en Dublín.
El portavoz presidencial ruso, Dimitri Peskov, ha señalado que Moscú podría dialogar con representantes europeos si considera que existe una voluntad real de contribuir al proceso de paz. Sin embargo, Rusia insiste en que cualquier solución debería abordar cuestiones más amplias relacionadas con la arquitectura de seguridad del continente, una posición que ha generado preocupación entre varios gobiernos europeos.
El canciller alemán Friedrich Merz ha rechazado que las negociaciones sobre Ucrania se conviertan en una revisión general de la seguridad europea conforme a las exigencias rusas. En la misma línea, Kaja Kallas ha advertido de que abordar primero esas cuestiones puede desviar la atención del objetivo inmediato de conseguir un alto el fuego.
La alta representante defiende una secuencia clara para las conversaciones: primero debe alcanzarse el cese de las hostilidades, después negociar un acuerdo de paz y, posteriormente, abordar los mecanismos de seguridad necesarios. En su opinión, aceptar desde el principio las exigencias rusas sobre el futuro de la OTAN o el equilibrio militar en Europa podría debilitar la posición negociadora de Ucrania y de sus aliados.
Qué se negociará: territorios, garantías de seguridad y reconstrucción de Ucrania
El equipo europeo tendrá que intervenir en un proceso especialmente complejo, ya que las conversaciones no se limitan a establecer las condiciones para detener los combates. También afectan a la soberanía territorial de Ucrania, su futura relación con la Unión Europea, la reconstrucción económica del país y las garantías militares que podrían ofrecer sus aliados.
António Costa ha explicado que las instituciones comunitarias asumirán un papel central en las cuestiones relacionadas con el futuro europeo de Ucrania, su reconstrucción y su prosperidad económica. Estas materias dependen directamente de las competencias y de los instrumentos financieros de Bruselas, que durante la guerra ha destinado importantes recursos a sostener el funcionamiento del Estado ucraniano y apoyar sus necesidades militares y presupuestarias.
En cambio, las garantías de seguridad deberán abordarse principalmente a través de la Coalición de los Voluntarios, en coordinación con la OTAN. El objetivo es estudiar mecanismos que permitan proteger a Ucrania después de un eventual acuerdo de paz, aunque todavía no se ha determinado el alcance de esos compromisos ni las obligaciones concretas que asumiría cada país participante.
Las diferencias entre las partes siguen siendo importantes. Rusia ha reiterado su rechazo a determinados despliegues militares occidentales en territorio ucraniano y mantiene reivindicaciones sobre regiones ocupadas, mientras que Kiev reclama garantías suficientemente sólidas para evitar una repetición de la invasión.
La posición oficial de la Unión Europea continúa siendo que ningún acuerdo sobre las fronteras o la soberanía de Ucrania puede imponerse sin el consentimiento de sus autoridades. Del mismo modo, los dirigentes comunitarios sostienen que las decisiones sobre la seguridad del continente no pueden adoptarse exclusivamente entre Washington y Moscú, sin la participación de los países europeos directamente afectados.
La importancia de esta cuestión explica por qué la designación de los negociadores se había convertido en una prioridad política para la UE. Sin una representación definida, los gobiernos europeos corrían el riesgo de intervenir de manera fragmentada en conversaciones que podrían modificar durante décadas el equilibrio de seguridad del continente.
Las próximas reuniones europeas y las incógnitas del proceso de paz
Pese al acuerdo alcanzado este viernes, el equipo europeo todavía no dispone de un mandato negociador completamente definido ni está confirmada la fecha de la próxima reunión directa con Rusia. Las instituciones comunitarias y los cinco países seleccionados deberán coordinar sus posiciones, decidir qué representantes participarán en cada encuentro y determinar cómo se trasladarán las decisiones al conjunto de los Estados miembros.
Por el momento, los contactos diplomáticos se desarrollan principalmente mediante reuniones de asesores de seguridad nacional, representantes de las instituciones europeas y enviados de los gobiernos implicados. Esta estructura permite mantener conversaciones técnicas sin necesidad de que los jefes de Estado y de Gobierno participen personalmente en todas las negociaciones.
Mientras tanto, la Unión Europea mantiene otras prioridades relacionadas con la guerra. El próximo 26 y 27 de noviembre está prevista una nueva reunión del Consejo Europeo, en la que los líderes abordarán las necesidades de financiación de Ucrania para 2027 y los años posteriores, a partir de las propuestas que presente la Comisión Europea.
Bruselas también prepara un nuevo paquete de sanciones contra Rusia, el vigésimo segundo desde el inicio de la invasión a gran escala, y trabaja en nuevas medidas de apoyo energético ante la llegada del invierno. Entre las actuaciones anunciadas se encuentra la movilización de 500 generadores eléctricos procedentes de las reservas europeas de protección civil, además de otros suministros destinados a reforzar la capacidad de respuesta de las autoridades ucranianas.
Con este escenario, la cumbre de Dublín ha conseguido resolver parcialmente uno de los principales desacuerdos internos de Europa: quién debe ocupar su lugar en la mesa de negociación. Francia, Alemania, Reino Unido, Italia y Polonia asumirán esa función junto a las instituciones comunitarias, mientras que Kaja Kallas continuará ejerciendo sus responsabilidades como máxima responsable de la diplomacia europea, sin haber sido designada enviada especial para las conversaciones.
La incógnita principal pasa ahora por determinar si Moscú aceptará negociar directamente con este equipo y si los contactos promovidos por Estados Unidos permitirán avanzar hacia un alto el fuego. La composición de la delegación europea ya está acordada, pero su capacidad para influir en las decisiones dependerá del papel que consiga desempeñar en las próximas rondas diplomáticas y del grado de coordinación que mantengan los gobiernos del continente.