Europa ja ha decidit qui defensarà els seus interessos a les negociacions per posar fi a la guerra entre Rússia i Ucraïna, tot i que no ho farà a través d’un únic representant. Els líders europeus reunits aquest divendres a Dublín han acordat constituir un equip negociador integrat per França, Alemanya, Regne Unit, Itàlia i Polònia, juntament amb representants de les institucions de la Unió Europea. La decisió pretén resoldre una disputa diplomàtica que s’allargava des de feia mesos i que havia generat diferències entre els governs del continent sobre qui s’havia de seure davant de Moscou i Washington per abordar el futur d’Ucraïna i la seguretat europea.
L’acord, anunciat pel president del Consell Europeu, António Costa, suposa la consolidació d’un format conegut com E5, que amplia el grup de França, Alemanya i el Regne Unit amb la incorporació d’Itàlia i Polònia. A aquests cinc països s’hi afegiran representants de la Comissió Europea i del Consell Europeu, mentre que l’OTAN també participarà en les converses relacionades amb les garanties de seguretat. L’objectiu és que Europa disposi d’una representació coordinada en un procés diplomàtic impulsat pels Estats Units i en el qual les principals decisions afecten directament l’estabilitat del continent.
"Els líders han acordat que el nostre equip europeu per a les negociacions sobre la pau a Ucraïna siguin les institucions de la UE i l’E5 de la Coalició de Voluntaris", va explicar Costa durant la seva compareixença posterior a la cimera informal celebrada a la capital irlandesa. El dirigent portuguès va defensar que Europa ha de parlar amb una posició comuna, tot i que la representació estarà repartida entre diversos governs i organismes comunitaris.
"Europa ha de parlar amb una veu clara i unida en totes les discussions que determinin el futur d’Ucraïna i la seguretat del nostre continent", va insistir el president del Consell Europeu, que també va recordar que només Ucraïna té legitimitat per decidir sobre el seu territori i la seva sobirania. Aquesta darrera precisió resulta especialment rellevant davant la possibilitat que les converses incloguin qüestions relacionades amb els territoris ocupats per Rússia, les futures relacions de Kíiv amb l’OTAN i les garanties internacionals necessàries per evitar una nova ofensiva militar.
La decisió també deixa dues qüestions polítiques obertes. D’una banda, Espanya no figura entre els cinc països elegits, tot i formar part de la Unió Europea i d’haver participat en diverses iniciatives de suport a Ucraïna. D’una altra banda, l’alta representant comunitària per als Afers Exteriors, Kaja Kallas, no ha aconseguit ser designada com a interlocutora única d’Europa, tot i defensar que el seu càrrec li atribueix competències per representar els Vint-i-set en matèria de política exterior i seguretat.
Els cinc països que negociaran per Europa: França, Alemanya, Regne Unit, Itàlia i Polònia
La composició de l’equip europeu reflecteix tant el pes diplomàtic dels seus integrants com la seva participació en les iniciatives de suport militar i polític a Ucraïna. França, Alemanya i Regne Unit constitueixen el nucli principal del grup, denominat E3, un format de cooperació utilitzat anteriorment per abordar diferents crisis internacionals i que ha adquirit una importància especial des de l’inici de la invasió russa d’Ucraïna al febrer de 2022.
França, sota la presidència de Emmanuel Macron, ha exercit un paper rellevant en els contactes diplomàtics amb Ucraïna i els seus aliats occidentals, a més d’impulsar juntament amb el Regne Unit la denominada Coalició dels Voluntaris. Aquesta iniciativa aplega països disposats a contribuir a la seguretat d’Ucraïna després d’un eventual acord de pau, mitjançant mecanismes de suport militar, supervisió o garanties que encara estan subjectes a negociació.
Alemanya, encapçalada pel canceller Friedrich Merz, també constitueix un dels principals suports europeus de Kíiv i manté una posició rellevant en les converses per la seva capacitat econòmica, la seva indústria de defensa i la seva participació en el subministrament d’armament i assistència financera. Berlín ha defensat la necessitat de preservar la participació europea en qualsevol acord que afecti la seguretat del continent.
El tercer integrant del nucli original és Regne Unit, que continua exercint un paper destacat en la defensa europea tot i haver abandonat la Unió Europea. La seva incorporació a l’equip negociador respon tant a la seva participació a la Coalició dels Voluntaris com a la seva condició de potència nuclear, membre permanent del Consell de Seguretat de Nacions Unides i un dels aliats militars més importants d’Ucraïna.
La principal novetat de l’acord assolit a Dublín és la incorporació formal de Itàlia i Polònia. La primera ministra italiana, Giorgia Meloni, havia reclamat una coordinació més gran entre els governs europeus i havia advertit dels problemes que podia generar l’existència de diferents interlocutors sense una representació clarament definida. Roma ja havia participat en els contactes celebrats a Abu Dabi, però ara queda integrat expressament en el grup que representarà el continent.
En el cas de Polònia, la seva inclusió respon a la importància estratègica dels països d’Europa oriental, especialment aquells que comparteixen frontera amb Ucraïna o que mantenen una major proximitat geogràfica amb Rússia. El Govern de Donald Tusk havia defensat que les negociacions sobre la seguretat europea no podien quedar exclusivament a les mans de les grans capitals occidentals, tenint en compte que qualsevol acord amb Moscou tindria conseqüències directes per als Estats del flanc oriental de l’OTAN.
D’aquesta manera, l’E5 combina les principals potències diplomàtiques i militars d’Europa occidental amb la representació d’un dels països que més directament perceben l’amenaça russa. Tanmateix, aquest grup no constitueix una nova institució de la Unió Europea ni substitueix les competències dels Vint-i-set, sinó que actuarà de manera coordinada amb els organismes comunitaris i els socis de la Coalició dels Voluntaris.
Kaja Kallas reivindica el seu paper, però Europa descarta nomenar-la enviada única
Un dels principals debats de la cimera de Dublín ha girat al voltant de Kaja Kallas, alta representant de la Unió Europea per als Afers Exteriors i la Política de Seguretat i vicepresidenta de la Comissió Europea. L’ex primera ministra d’Estònia havia defensat públicament que la seva posició institucional li atorgava legitimitat per convertir-se en la veu europea durant les converses de pau.
Abans de la reunió de líders, Kallas va recordar que havia estat designada per representar els Estats membres en política exterior i seguretat, una responsabilitat que considera especialment rellevant quan es negocia un conflicte que afecta directament la Unió. "Sóc qui representa Europa en política exterior i de seguretat", va assegurar, tot preguntant-se si Rússia podia condicionar l’elecció dels interlocutors europeus.
La dirigent estoniana va reconèixer que Moscou manté una posició especialment crítica envers ella per les seves declaracions i per la seva defensa d’una política ferma davant del Kremlin. "Sé que els russos no em volen, però és que nosaltres decidim qui representa Rússia?", es va preguntar, insistint que Europa havia d’escollir els seus representants d’acord amb les seves pròpies normes institucionals i no segons les preferències del Govern de Vladímir Putin.
Kallas també va argumentar que no actua en nom propi, sinó en representació dels estats membres. "No em represento a mi mateixa. Represento els 27, com he fet durant dos anys", va assenyalar durant les seves declaracions a Dublín. La seva postura compta amb el suport de qui considera que la política exterior europea s’ha de canalitzar principalment a través de les institucions comunitàries, per evitar que les decisions fonamentals quedin concentrades en un grup reduït de governs nacionals.
No obstant això, els líders europeus han optat finalment per una solució col·lectiva. L’acord no contempla el nomenament de Kallas com a enviada especial ni li reserva expressament un lloc propi en l’equip negociador, tot i que tampoc no suposa que l’alta representant perdi les seves competències institucionals o que qued i necessàriament exclosa de totes les converses futures.
La representació comunitària recaurà en les institucions de la UE, fonamentalment la Comissió Europea, presidida per Ursula von der Leyen, i el Consell Europeu, encapçalat per António Costa. En funció del nivell de les reunions, podrien intervenir responsables polítics, assessors diplomàtics i representants tècnics, de manera que la composició concreta de cada delegació encara està pendent de determinar.
El canceller alemany, Friedrich Merz, va defensar la continuïtat del format de cooperació entre França, Alemanya i el Regne Unit, al qual s’incorporen Itàlia i Polònia, i va recordar que la Unió ja disposa d’estructures institucionals per a la representació exterior. La seva postura reflecteix la preferència de diversos governs per mantenir una presència directa dels estats amb més implicació en les iniciatives militars i diplomàtiques relacionades amb Ucraïna.
La decisió representa, per tant, un equilibri entre la representació institucional de Brussel·les i el protagonisme de les principals capitals europees, però també posa en evidència les dificultats per articular una política exterior comuna quan hi intervenen interessos nacionals, responsabilitats militars i organismes internacionals diferents.
Espanya queda fora de l’E5: quin paper hi tindrà en les converses
La composició del grup negociador també té conseqüències per a Espanya, que no figura entre els cinc països seleccionats per participar directament en les converses. L’absència contrasta amb la presència de les altres grans economies europees i amb el paper que el Govern espanyol ha reivindicat durant els últims anys en el suport polític, financer i militar a Ucraïna.
El president del Govern, Pedro Sánchez, no va participar en la reunió informal del Consell Europeu celebrada divendres a Dublín, coincidint amb l’inici de la campanya de les eleccions generals de l’29 de novembre. La seva absència es produeix en una cita en què els dirigents europeus han acabat adoptant una decisió important sobre la representació del continent, tot i que no es pot establir que la falta de participació espanyola hagi estat per si sola la causa de la seva exclusió.
La tria de l’E5 es fonamenta sobretot en els països que ja col·laboraven en els formats diplomàtics i de seguretat relacionats amb Ucraïna, especialment a través de l’E3 i de la Coalició de Voluntaris. Espanya, tot i participar en les polítiques comunes de suport a Kíiv, no forma part d’aquest nucli de negociació.
No obstant, quedar fora de l’E5 no significa que Espanya perdi la seva capacitat d’intervenció en les decisions de la Unió Europea. El Govern continuarà participant en el Consell Europeu i en les reunions de ministres d’Afers Exteriors, on s’aborden qüestions com les sancions contra Rússia, el finançament d’Ucraïna, les decisions sobre la seva futura integració comunitària i altres mesures que requereixen acords entre els estats membres.
La diferència es troba en l’accés directe al procés negociador. Mentre que els representants de França, Alemanya, el Regne Unit, Itàlia i Polònia podran participar a l’equip europeu, Espanya haurà de traslladar els seus posicionaments principalment a través dels mecanismes institucionals i de coordinació existents, llevat que posteriorment es modifiqui la composició de la delegació.
Aquest repartiment torna a posar de manifest una de les dificultats de la política exterior comunitària: tot i que la UE està integrada per 27 països, no tots hi participen de la mateixa manera en les negociacions internacionals, especialment quan aquestes afecten qüestions de defensa i seguretat en què també intervenen aliats europeus que no pertanyen al bloc.
Els Estats Units impulsen les negociacions mentre Rússia manté les seves condicions
L’acord assolit a Dublín es produeix en un moment d’intensificació dels contactes diplomàtics impulsats per l’Administració de Donald Trump. Els enviats nord-americans Steve Witkoff i Jared Kushner han protagonitzat durant els últims dies una nova ronda de converses amb representants russos i ucraïnesos per intentar avançar cap a un acord que permeti posar fi a la guerra.
Un dels principals escenaris d’aquesta activitat diplomàtica ha estat Abu Dabi, on el passat 10 de novembre es van celebrar reunions entre representants dels Estats Units, Ucraïna, França, Alemanya, Itàlia, Regne Unit, les institucions europees i l’OTAN. Durant aquests trobades es van abordar les condicions necessàries per assolir una pau duradora, especialment les garanties de seguretat que rebria Kíiv i els mecanismes destinats a evitar que una eventual aturada de foc acabi convertint-se en una pausa temporal abans d’una nova ofensiva.
Les converses han permès mantenir obert el diàleg entre les parts, tot i que encara no s’ha assolit un acord sobre les principals qüestions territorials. Rússia manté les seves exigències relacionades amb els territoris ucraïnesos que ocupa i amb les condicions de seguretat que pretén imposar, mentre que Ucraïna insisteix en la defensa de la seva sobirania i de la seva capacitat per decidir les seves pròpies aliances internacionals.
La participació directa d’Europa continua essent un altre dels obstacles. Tot i que els enviats nord-americans han transmès que Moscou estaria disposat a acceptar interlocutors europeus, el Kremlin ha introduït matisos i encara no ha confirmat de manera inequívoca que vagi a seure amb la delegació acordada a Dublín.
El portaveu presidencial rus, Dimitri Peskov, ha assenyalat que Moscou podria dialogar amb representants europeus si considera que hi ha una voluntat real de contribuir al procés de pau. Tot i això, Rússia insisteix que qualsevol solució hauria d’abordar qüestions més àmplies relacionades amb l’arquitectura de seguretat del continent, una posició que ha generat preocupació entre diversos governs europeus.
El canceller alemany Friedrich Merz ha rebutjat que les negociacions sobre Ucraïna es converteixin en una revisió general de la seguretat europea d’acord amb les exigències russes. En la mateixa línia, Kaja Kallas ha advertit que abordar primer aquestes qüestions pot desviar l’atenció de l’objectiu immediat d’aconseguir un alto el foc.
L’alta representant defensa una seqüència clara per a les converses: primer ha d’aconseguir-se l’atur de les hostilitats, després negociar un acord de pau i, posteriorment, abordar els mecanismes de seguretat necessaris. Al seu parer, acceptar des del principi les exigències russes sobre el futur de l’OTAN o l’equilibri militar a Europa podria debilitar la posició negociadora d’Ucraïna i dels seus aliats.
Què se negociarà: territoris, garanties de seguretat i reconstrucció d’Ucraïna
L’equip europeu haurà d’intervenir en un procés especialment complex, ja que les converses no es limiten a establir les condicions per aturar els combats. També afecten a la sobirania territorial d’Ucraïna, la seva futura relació amb la Unió Europea, la reconstrucció econòmica del país i les garanties militars que podrien oferir els seus aliats.
António Costa ha explicat que les institucions comunitàries assumiran un paper central en les qüestions relacionades amb el futur europeu d’Ucraïna, la seva reconstrucció i la seva prosperitat econòmica. Aquestes matèries depenen directament de les competències i dels instruments financers de Brussel·les, que durant la guerra ha destinat importants recursos a sostenir el funcionament de l’Estat ucraïnès i a donar suport a les seves necessitats militars i pressupostàries.
En canvi, les garanties de seguretat hauran d’abordar-se principalment a través de la Coalició dels Voluntaris, en coordinació amb l’OTAN. L’objectiu és estudiar mecanismes que permetin protegir Ucraïna després d’un eventual acord de pau, tot i que encara no s’ha determinat l’abast d’aquests compromisos ni les obligacions concretes que assumiria cada país participant.
Les diferències entre les parts encara són importants. Rússia ha reiterat el seu rebuig a determinats desplegaments militars occidentals al territori ucraïnès i manté reivindicacions sobre regions ocupades, mentre que Kíev reclama garanties prou sòlides per evitar una repetició de la invasió.
La posició oficial de la Unió Europea continua sent que cap acord sobre les fronteres o la sobirania d’Ucraïna no pot imposar-se sense el consentiment de les seves autoritats. De la mateixa manera, els dirigents comunitaris sostenen que les decisions sobre la seguretat del continent no es poden adoptar exclusivament entre Washington i Moscou, sense la participació dels països europeus directament afectats.
L’importància d’aquesta qüestió explica per què la designació dels negociadors s’havia convertit en una prioritat política per a la UE. Sense una representació ben definida, els governs europeus corrien el risc d’intervenir de manera fragmentada en converses que podrien modificar durant dècades l’equilibri de seguretat del continent.
Les properes reunions europees i les incògnites del procés de pau
Malgrat l’acord assolit aquest divendres, l’equip europeu encara no disposa d’un mandat negociador completament definit ni està confirmada la data de la propera reunió directa amb Rússia. Les institucions comunitàries i els cinc països seleccionats hauran de coordinar les seves posicions, decidir quins representants participaran en cada trobada i determinar com es traslladaran les decisions al conjunt dels Estats membres.
De moment, els contactes diplomàtics es desenvolupen principalment mitjançant reunions d’assessors de seguretat nacional, representants de les institucions europees i enviats dels governs implicats. Aquesta estructura permet mantenir converses tècniques sense necessitat que els caps d’Estat i de Govern participin personalment en totes les negociacions.
Mentrestant, la Unió Europea manté altres prioritats relacionades amb la guerra. El proper 26 i 27 de novembre està prevista una nova reunió del Consell Europeu, en què els líders abordaran les necessitats de finançament d’Ucraïna per al 2027 i els anys posteriors, a partir de les propostes que presenti la Comissió Europea.
Brussel·les també prepara un nou paquet de sancions contra Rússia, el vint-i-dosè des de l’inici de la invasió a gran escala, i treballa en noves mesures de suport energètic davant l’arribada de l’hivern. Entre les actuacions anunciades hi ha la mobilització de 500 generadors elèctrics procedents de les reserves europees de protecció civil, a més d’altres subministraments destinats a reforçar la capacitat de resposta de les autoritats ucraïneses.
Amb aquest escenari, la cimera de Dublín ha aconseguit resoldre parcialment un dels principals desacords interns d’Europa: qui ha d’ocupar el seu lloc a la taula de negociació. França, Alemanya, el Regne Unit, Itàlia i Polònia assumiran aquesta funció juntament amb les institucions comunitàries, mentre que Kaja Kallas continuarà exercint les seves responsabilitats com a màxima responsable de la diplomàcia europea, sense haver estat designada enviada especial per a les converses.
El principal dubte ara passa per determinar si Moscou acceptarà negociar directament amb aquest equip i si els contactes promoguts pels Estats Units permetran avançar cap a un alto el foc. La composició de la delegació europea ja està acordada, però la seva capacitat per influir en les decisions dependrà del paper que aconsegueixi fer en les properes rondes diplomàtiques i del grau de coordinació que mantinguin els governs del continent.