El Gobierno impulsa dos enmiendas para penar la manipulación algorítmica y blindar el veto a menores en redes

El Proyecto de Ley Orgánica para la protección de las personas menores de edad en los entornos digitales (Congreso, expte. 121/000052) se encuentra actualmente en el Congreso en la fase de tramitación en Comisión, pendiente de ponencia. El último hito registrado es la publicación de las enmiendas al articulado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 12 de diciembre de 2025, por lo que el texto está ya completamente enmendado por los grupos. Los próximos pasos inmediatos son la designación de la ponencia en la Comisión de Justicia y la elaboración de su informe, que dará lugar al dictamen de la Comisión antes de volver al Pleno y, en su caso, pasar al Senado. A fecha de hoy, no consta en las fuentes oficiales consultadas ningún trámite posterior a la publicación de esas enmiendas.

Situación actual en el Congreso

El proyecto fue remitido por el Gobierno como proyecto de ley orgánica, tras su aprobación en el Consejo de Ministros el 25 de marzo de 2025, según la referencia oficial de La Moncloa (enlace). La iniciativa se registró en el Congreso el 27 de marzo de 2025 y se publicó el texto inicial en el BOCG el 11 de abril de 2025 (BOCG-15-A-52-1).

El Gobierno solicitó, además, que el proyecto se tramitara por el procedimiento de urgencia, acuerdo aprobado por el Consejo de Ministros el 8 de abril de 2025 (enlace), y cuya formalización en el Congreso consta en el BOCG (BOCG-15-A-52-2).

Durante la fase de enmiendas, se abrió y amplió en múltiples ocasiones el plazo para que los grupos registraran tanto enmiendas a la totalidad como al articulado. Las enmiendas a la totalidad se publicaron el 24 de junio de 2025 (BOCG-15-A-52-3) y se debatieron en el Pleno el 10 de septiembre de 2025, con un resultado de 33 votos a favor, 178 en contra y 137 abstenciones, lo que permitió que el proyecto continuara su tramitación.

Posteriormente se produjo un debate en la Comisión de Justicia (23 de octubre de 2025) y, una vez cerrado el plazo de enmiendas al articulado el 26 de noviembre de 2025, se publicaron todas ellas en el BOCG el 12 de diciembre de 2025 (BOCG-15-A-52-4). En ese momento, el estado oficial pasa a ser “pendiente (publicación de las enmiendas al articulado)” y, según la información del propio boletín, corresponde ahora a la ponencia estudiar esas enmiendas y elaborar un informe.

La ficha oficial de la iniciativa en el Congreso, disponible en la búsqueda de iniciativas (ficha 121/000052), refleja esta secuencia de actuaciones. No se recogen todavía actos posteriores a la publicación de las enmiendas al articulado.

Origen ejecutivo y fases previas

Antes de su llegada al Congreso, el texto siguió el cauce ordinario de los anteproyectos de ley. El 4 de junio de 2024 el Consejo de Ministros aprobó el anteproyecto, acompañado de un informe de diagnóstico, según la referencia oficial de La Moncloa (enlace). Ese mismo anteproyecto fue sometido a audiencia pública entre el 11 y el 28 de junio de 2024 a través del portal del Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes (consulta pública).

Además de las referencias anteriores, en el histórico de la iniciativa aparecen como documentos vinculados la referencia del Consejo de Ministros al proyecto de ley orgánica (aprobación del proyecto) y la propia decisión de impulsar su tramitación urgente (urgencia parlamentaria), así como enlaces adicionales del Congreso sobre la iniciativa, incluyendo una URL en el apartado de proposiciones de ley (enlace alternativo), aunque en este caso la naturaleza jurídica es de proyecto de ley del Gobierno.

Próximos pasos parlamentarios

En el Congreso de los Diputados

A partir de la situación actual (enmiendas al articulado ya publicadas), el procedimiento ordinario de proyectos de ley orgánica en el Congreso prevé los siguientes pasos:

En primer lugar, la Comisión de Justicia debe designar a los miembros de la ponencia, ya anunciados como “miembros de la ponencia” en la documentación interna del proceso. Esta ponencia estudiará todas las enmiendas al articulado presentadas por los grupos y elaborará un informe de ponencia, que propondrá un texto articulado integrado.

En segundo lugar, sobre la base de ese informe, la Comisión de Justicia debatirá y votará el conjunto del texto y las enmiendas que se mantengan vivas, para aprobar un dictamen de Comisión. Dependiendo de si la Comisión dispone o no de competencia legislativa plena para esta iniciativa, ese dictamen puede ser ya la aprobación definitiva en el Congreso, o bien un texto que deberá elevarse al Pleno para su debate y votación final en la Cámara baja.

En el Senado y fase final

Una vez aprobado por el Pleno del Congreso (o, en su caso, por la Comisión con competencia legislativa plena si así se acordara), el proyecto se remite al Senado, donde puede ser objeto de enmiendas parciales o de un veto. Si el Senado introduce enmiendas, el texto vuelve al Congreso, que decide si las acepta o las rechaza. Si formula un veto, el Congreso puede levantarlo con la mayoría requerida.

Superadas estas fases, la ley orgánica quedaría lista para su promulgación y publicación en el BOE. Hasta el momento, y según la información oficial disponible, el proyecto sigue aún en la fase intermedia del Congreso, entre la publicación de las enmiendas al articulado y la elaboración del informe de ponencia, sin que conste su envío al Senado.

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) es el regulador y supervisor independiente de los mercados de comunicaciones electrónicas y audiovisuales en España, y por esa vía ejerce el grueso de sus competencias sobre servicios digitales. Sus funciones básicas se definen en la Ley 3/2013, de creación de la CNMC (Ley 3/2013) y se desarrollan, para el ámbito digital, principalmente en la Ley 11/2022, General de Telecomunicaciones (Ley 11/2022). A partir de estas normas, puede distinguirse entre potestad de desarrollo regulatorio limitado, funciones de supervisión ex ante y ex post de mercados digitales, potestad sancionadora y un papel relevante de cooperación con otras autoridades nacionales y europeas. Sobre el nuevo marco DSA/DMA, en las fuentes consultadas no consta todavía una atribución específica y detallada a la CNMC.

Marco general de competencias

La Ley 3/2013 configura a la CNMC como autoridad única encargada de “garantizar, preservar y promover el correcto funcionamiento, la transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores productivos”. Entre sus funciones generales están la supervisión y control de mercados, la aplicación de la Ley 15/2007, de Defensa de la Competencia (Ley 15/2007), y el control de concentraciones, lo que incluye a los grandes operadores digitales cuando su actividad afecta a España. Para los mercados de comunicaciones electrónicas y audiovisual, la propia Ley 3/2013 remite a un bloque específico de funciones sectoriales, que después concreta la Ley 11/2022.

(1) Potestad normativa y desarrollo regulatorio

La CNMC no legisla, pero sí dispone de capacidad de desarrollo regulatorio técnico y económico en el ámbito digital, en el marco de las leyes y del derecho de la UE. La Ley 3/2013 prevé que el Consejo de la CNMC apruebe circulares y resoluciones de carácter general en los sectores regulados, y las fuentes del BOE muestran el uso de esta potestad, por ejemplo mediante circulares y resoluciones sobre procedimientos y obligaciones de operadores (p. ej., la Circular 1/2023 sobre el art. 66.1.b) de la Ley 11/2022: BOE-A-2023-15071, o la Circular 4/2025 sobre datos de abonados: BOE-A-2025-12202).

La Ley 11/2022 le reconoce expresamente el papel de “Autoridad Nacional de Reglamentación independiente” en telecomunicaciones, con capacidad para definir mercados relevantes, identificar operadores con poder significativo y fijar obligaciones ex ante (acceso, control de precios, transparencia, etc.), lo que afecta de lleno a infraestructuras y servicios digitales de conectividad sobre los que se apoyan plataformas y servicios en línea.

(2) Supervisión y control de mercado en servicios digitales

Desde la perspectiva sectorial, la Ley 11/2022 atribuye a la CNMC funciones clave:

– Gestión del Registro de operadores de comunicaciones electrónicas, dependiente de la CNMC, donde deben inscribirse quienes suministren redes públicas o presten servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público (articulado sobre Registro de operadores). – Imposición de obligaciones específicas a operadores con “peso significativo de mercado” en el marco de la regulación ex ante, incluyendo condiciones de acceso, interconexión y uso de recursos de red. – Resolución de conflictos entre operadores de redes y servicios, incluidos los relativos a interconexión, acceso a infraestructuras o numeración.

En materia de información y control, la Ley 11/2022 faculta a la CNMC, junto con el Ministerio competente, a requerir datos a quienes suministren redes o presten servicios de comunicaciones electrónicas y a “infraestructuras digitales, incluyendo los puntos de intercambio de internet (IXP) y centros de proceso de datos (CPD), así como a otros agentes que intervengan en este mercado (…) incluyendo los proveedores de contenidos y de servicios digitales”. Todo ello con fines de análisis, definición de mercados, comprobación del cumplimiento de obligaciones de servicio público, seguridad de redes y calidad de servicio.

(3) Potestad sancionadora

La potestad sancionadora se basa en la Ley 3/2013 y en las leyes sectoriales. Esta prevé que la CNMC tenga facultades de inspección y que pueda imponer sanciones de acuerdo, entre otras, con la Ley General de Telecomunicaciones (actualmente la Ley 11/2022). La ley exige separación entre la fase instructora (Direcciones de la CNMC) y la resolutoria (Consejo), y establece que las resoluciones sancionadoras agotan la vía administrativa, siendo recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

En el ámbito digital esto se traduce en la posibilidad de sancionar incumplimientos de obligaciones de servicio, condiciones de acceso, derechos de los usuarios finales, obligaciones de información y calidad de servicio, seguridad de redes o uso eficiente del espectro, entre otros aspectos ligados a servicios y mercados digitales.

(4) Cooperación nacional y europea (incluyendo marco DSA/DMA)

La Ley 3/2013 subraya que la CNMC debe cooperar con la Administración General del Estado, con los órganos de las Comunidades Autónomas y con los órganos jurisdiccionales, y que mantendrá una “colaboración regular y periódica” con las instituciones de la Unión Europea, en especial con la Comisión Europea y con otras autoridades de los Estados miembros. Menciona expresamente la cooperación con el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (BEREC) en el ámbito de redes y servicios de comunicaciones electrónicas.

En relación con el Reglamento de Servicios Digitales (DSA) y el Reglamento de Mercados Digitales (DMA), las fuentes legales consultadas no recogen aún de forma explícita la designación formal de la CNMC como autoridad competente para estos instrumentos. No obstante, por su papel como regulador sectorial de comunicaciones electrónicas y supervisor de competencia, la CNMC es un interlocutor natural en los foros europeos donde se implementan y coordinan las políticas sobre grandes plataformas y servicios digitales, en estrecha relación con la Comisión Europea y con otras autoridades españolas (por ejemplo, de consumo o protección de datos) que puedan ser designadas en ese marco.

En la normativa vigente no aparece un régimen único y detallado de “excepción al veto de acceso a menores” aplicable a todas las plataformas digitales. Lo que existe es un conjunto de obligaciones europeas y españolas que, combinadas, permiten levantar o modular ese veto cuando la plataforma demuestra que protege eficazmente a los menores (por ejemplo, con verificación de edad y diseño seguro). En España, el núcleo lo forman la Ley General de Comunicación Audiovisual, la normativa de servicios de la sociedad de la información y la protección de datos, completadas por la ley orgánica de protección de la infancia frente a la violencia. En el plano europeo, el Reglamento general de protección de datos (RGPD) y las reglas audiovisuales europeas marcan los principios, pero los requisitos concretos se fijan sobre todo a nivel nacional.

1. Marco español: audiovisuales y servicios online

Para plataformas que ofrecen contenidos audiovisuales (vídeo bajo demanda, plataformas de intercambio de vídeos, streaming, etc.), la referencia central es la Ley 13/2022, General de Comunicación Audiovisual (BOE-A-2022-11311). Esta ley transpone la Directiva europea de servicios de comunicación audiovisual y obliga a los prestadores a proteger a los menores frente a contenidos perjudiciales, incluidos los que solo deben ser accesibles a adultos. Entre las obligaciones relevantes para que pueda relajarse un veto general a menores destacan:

1) Sistemas eficaces de control de acceso a contenidos de adultos (por ejemplo, violencia extrema, pornografía, juegos de azar), que pueden incluir verificación de edad u otros mecanismos equivalentes. La ley no impone un método técnico cerrado, pero exige que el resultado sea que los menores “no puedan normalmente ver ni escuchar” esos contenidos.

2) Clasificación por edades y advertencias: los contenidos deben estar etiquetados y acompañados de avisos claros, de forma que tanto los sistemas técnicos como las familias puedan filtrar adecuadamente.

3) Deber general de diligencia

En el ámbito general de la economía digital, la Ley 34/2002, de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico (LSSI) (BOE-A-2002-13758) establece que España puede restringir la prestación de servicios procedentes de otros Estados del EEE cuando sea necesario para la protección de los menores. El “levantamiento” o la evitación de esas restricciones pasa nuevamente por demostrar que el servicio incorpora medidas suficientes de protección (incluida, en su caso, la verificación de edad). La Ley 56/2007 (BOE-A-2007-22440) refuerza la LSSI en varios puntos, aunque sin detallar sistemas técnicos específicos.