Presentar uns Pressupostos Generals de l'Estat no obliga al Congrés a tancar totes les seves comissions ni impedeix jurídicament que segueixi aprovant altres lleis. Però els comptes públics gaudeixen d'una preferència expressa en la tramitació parlamentària i absorbeixen durant setmanes una part substancial de l'activitat de la Cambra.
La diferència és especialment rellevant davant el proper curs polític. Pedro Sánchez manté el compromís de presentar uns nous Pressupostos i, si finalment arriben al Congrés, coincidirien amb una llarga llista de projectes que el Govern vol treure endavant abans del final de la legislatura.
Protecció de menors en entorns digitals, Llei del Cinema, reformes sanitàries, Llei de Famílies, Estatut del Becari o la reforma de la Llei de Seguretat Ciutadana són algunes de les iniciatives pendents.
Per què uns Pressupostos poden trastocar tots aquests plans?
Els Pressupostos tenen preferència per Reglament
La primera raó està escrita en les normes del Congrés.
El article 133.2 del Reglament de la Cambra estableix que el projecte de Llei de Pressupostos Generals de l'Estat "gaudirà de preferència en la tramitació respecte als altres treballs de la Cambra".
Això no significa que automàticament quedin suspesos tots els altres projectes i propostes de llei. El Congrés pot seguir tramitant-los.
El que estableix el Reglament és quines iniciatives tenen prioritat quan cal ordenar els treballs parlamentaris. I poques lleis exigeixen tanta activitat concentrada en tan poc temps com els Pressupostos.
Per això seria més precís parlar que els comptes ralentitzen, desplacen o poden deixar en espera altres iniciatives, i no d'una paralització jurídica automàtica.
Una llei que mobilitza pràcticament tot el Congrés
La tramitació pressupostària té a més una dimensió excepcional.
Un cop presentat el projecte, la Taula del Congrés ha d'establir un calendari específic de tramitació, que comprèn els terminis d'esmenes, les compareixences d'alts càrrecs per explicar els comptes dels diferents departaments, el debat de totalitat i les successives fases en Comissió i Ple.
Primer arriba un dels moments políticament més importants: el debat de totalitat.
Els grups poden presentar esmenes sol·licitant la devolució dels comptes al Govern. Si l'Executiu supera aquesta prova, el projecte passa immediatament a la Comissió de Pressupostos.
A partir d'aquí comença la feina sobre les diferents seccions i l'articulat. Finalment, els comptes tornen al Ple, on el debat diferencia l'articulat de cadascuna de les seccions pressupostàries.
Després encara queda el Senat. I si la Cambra Alta introdueix modificacions o veta els comptes, aquests tornen al Congrés per a una votació definitiva. Tot això ha d'encabir-se en un període relativament breu.
Compareixences, Comissió i diversos dies de Ple
Els Pressupostos tampoc ocupen únicament els membres de la Comissió corresponent.
Tradicionalment, després de la seva presentació comença una ronda de compareixences d'alts càrrecs de l'Administració per explicar les partides dels diferents ministeris i organismes públics.
Després arriben les reunions de la Comissió de Pressupostos i els debats plenaris.
La conseqüència pràctica és senzilla: durant setmanes, una part important dels recursos parlamentaris, polítics i negociadors es concentra en els comptes.
I el temps del Congrés és limitat. Cal distribuir plens, comissions, ponències i votacions entre totes les iniciatives pendents.
El veritable embús està també en les negociacions
Existeix a més un factor que no apareix escrit en el Reglament: la capacitat negociadora dels partits també és limitada.
El govern actual necessita buscar suports fora del PSOE i Sumar per tirar endavant les seves principals iniciatives. Aquesta situació ja s'aprecia, per exemple, en les converses sobre la Llei del Cinema o la protecció de menors en entorns digitals, on les posicions de Junts, ERC o PP poden resultar determinants.
El Govern hauria d'acordar amb els seus socis no només el sentit general dels comptes, sinó potencialment inversions territorials, polítiques socials, fiscalitat i partides destinades a nombrosos departaments, a més de gestionar les esmenes presentades durant la tramitació.
Els mateixos grups dels quals necessita Moncloa els vots per als Pressupostos són necessaris en moltes de les altres lleis. Així, el coll d'ampolla no és exclusivament parlamentari. També és polític.
Quant tarda en aprovar-se un Pressupost?
No existeix un nombre obligatori de setmanes que hagi de consumir tota la tramitació, però el disseny constitucional estableix un calendari pensat perquè els comptes puguin estar aprovats abans de començar l'exercici.
El article 134 de la Constitució assenyala que correspon al Govern elaborar els Pressupostos i a les Corts examinar-los, esmenar-los i aprovar-los. També disposa que s'han de presentar davant el Congrés almenys tres mesos abans que expirin els anteriors.
De aquí procedeix la referència habitual del 30 de setembre/1 d'octubre per a la presentació dels comptes de l'any següent.
Si no estan aprovats quan comença el nou exercici, la pròpia Constitució contempla la solució: els Pressupostos anteriors queden automàticament prorrogats fins a l'aprovació dels nous.
Per tant, l'1 de gener no constitueix una data en la qual els comptes desapareguin si no s'han aprovat. Però políticament l'objectiu habitual és culminar el procediment abans.
Què passa amb les altres lleis mentrestant
Poden seguir avançant. Una ponència pot reunir-se, una comissió pot aprovar un dictamen i el Ple pot votar una altra norma mentre es tramiten els Pressupostos. No existeix una prohibició general que obligui a congelar tota la legislació ordinària.
El problema és de prioritat i calendari. Quantes més jornades de Ple i Comissió necessitin els comptes, menys buits queden per a altres iniciatives, especialment aquelles que encara estan en ponència, acumulant esmenes o necessiten negociacions complexes.
Una llei que ja estigui pràcticament acabada tindrà més possibilitats de trobar un buit. Una iniciativa que encara necessiti nombroses reunions, acords entre grups, Comissió, Ple, Senat i un eventual retorn al Congrés parteix amb molta més desavantatge.
El calendari importa encara més al final d'una legislatura
En circumstàncies normals, un retard de diverses setmanes pot significar simplement que una llei s'aprovi una mica més tard.
En els darrers mesos d'una legislatura, aquestes setmanes poden decidir si una norma arriba o no al BOE.
Quan es dissolen les Corts per convocar eleccions, la regla general és que els assumptes pendents d'examen i resolució per les Càmeres caduquen, amb les excepcions previstes constitucionalment.
Això significa que un projecte que no hagi acabat el seu recorregut parlamentari pot haver de començar de nou en la següent legislatura.
Aquesta circumstància explica la importància que adquireixen els pròxims mesos per a l'agenda del Govern. Segons la informació recopilada per DEMÒCRATA, PSOE i Sumar afronten el nou curs amb iniciatives com la Llei del Cinema, Protecció de Menors, Famílies, les reformes sanitàries, l'Estatut del Becari, Consum Sostenible o les reformes reclamades per Sumar en matèria de seguretat ciutadana i llibertat d'expressió encara pendents.
Els Pressupostos també poden desbloquejar polítiques
Tanmateix, els comptes no són únicament un obstacle per a altres iniciatives.
També poden ser el vehicle imprescindible per posar en marxa determinades polítiques que necessiten finançament.
És el cas, per exemple, de la prestació universal per criança que vol impulsar el Ministeri de Drets Socials. La intenció de Pablo Bustinduy és incorporar-la precisament als pròxims Pressupostos.
Els comptes determinen quant pot gastar cada ministeri i on es concentra una part substancial de les prioritats econòmiques de l'Executiu. Per això, per a alguns departaments, aprovar-los pot resultar fins i tot més important que culminar determinades lleis.
Un embut polític i parlamentari
La presentació dels Pressupostos convertiria així la tardor en un embut per a l'agenda legislativa del Govern.
No perquè el Congrés estigui obligat a deixar de tramitar qualsevol altra norma, sinó perquè el projecte pressupostari té preferència reglamentària, requereix un procediment especialment intens i concentra bona part de la negociació política durant diverses setmanes.
En una legislatura amb una majoria sòlida i molt temps per davant, l'efecte pot limitar-se a retardar algunes iniciatives.
En la situació actual, el càlcul és diferent. Cada setmana dedicada als comptes és una setmana menys per negociar i culminar les lleis pendents abans d'unes eventuals eleccions.
De manera que, si Sánchez presenta finalment els Pressupostos, Moncloa haurà de prendre una decisió que va molt més enllà de les xifres: quines lleis mereixen compartir amb els comptes l'escàs espai parlamentari disponible i quines poden quedar-se definitivament pel camí.