Mobilitzacions per Ceuta del 2 de setembre: qui convoca, on hi haurà protestes i què reclama cadascun

La Federació Espanyola de Municipis i Províncies (FEMP) no forma part de les Corts Generals ni del Govern, sinó que és una associació d’entitats locals de caràcter representatiu i voluntari. Això condiciona molt què pot “convocar en nom de tots els municipis” i què no. Més que tràmits parlamentaris, el rellevant són els tràmits interns de la FEMP i els acords de cada ajuntament o dels òrgans de l’Estat quan es tracta de qüestions normatives o obligatòries.

1. Convocatòries basades només en acords interns de la FEMP

En el pla estrictament associatiu i polític (no jurídic-vinculant per a cada municipi), la FEMP pot adoptar convocatòries, crides o campanyes mitjançant els seus propis òrgans de govern. De forma general, l’esquema és:

• Òrgans interns: solen existir un Ple o Assemblea, una Junta de Govern i, si escau, òrgans executius o comissions sectorials. Cada un té competències diferents per aprovar resolucions, declaracions o convocatòries.
• Adopció de l’acord: la proposta de convocatòria (per exemple, una jornada de mobilització, un minut de silenci, una campanya institucional o una crida als municipis) es discuteix i s’aprova per l’òrgan competent de la FEMP segons els seus estatuts. Normalment n’hi ha prou amb la majoria prevista en aquests estatuts.
• Caràcter de l’acord: l’acord de la FEMP té naturalesa política i representativa, però no substitueix l’autonomia de cada ajuntament. És, en la pràctica, una “convocatòria recomanada” a tots els seus associats.
• Execució als municipis: perquè la convocatòria tingui efectes reals en cada entitat local (per exemple, tancar instal·lacions, declarar un dia de dol, comprometre recursos, adherir-se formalment a una campanya), sol requerir-se un acord propi de l’ajuntament (Ple, Junta de Govern Local, Alcaldia, segons el contingut).

Per tant, la FEMP pot emetre una convocatòria “en nom dels municipis” en sentit polític i representatiu, però la seva eficàcia pràctica depèn que cada municipi l’assumeixi amb els seus propis actes.

2. Convocatòries que requereixen suport normatiu o acord d’òrgans de l’Estat

Quan la convocatòria pretén efectes que afecten a drets, obligacions o recursos públics més enllà del simbòlic, entren en joc altres instàncies:

• Si implica regulació general o creació d’obligacions (subvencions, requisits per a projectes, condicionants per a l’ús de fons, etc.), la competència sol ser de l’Estat o de les comunitats autònomes. En aquests casos:
  • La FEMP pot negociar, proposar o impulsar un acord marc.
  • Però la convocatòria oficial amb força jurídica vindrà d’un acte normatiu o administratiu de l’Administració competent (per exemple, una ordre ministerial o una convocatòria autonòmica d’ajuts).
• Si el Parlament o el Govern volen donar suport polític a una convocatòria d’àmbit local (per exemple, un “dia nacional” impulsat des del món local), poden:
  • Aprovar proposicions no de llei o declaracions institucionals a les Corts.
  • Adoptar acords de Consell de Ministres o disposicions normatives que institucionalitzin la convocatòria.
• A nivell autonòmic, les federacions regionals de municipis o la pròpia FEMP poden impulsar convocatòries que després es formalitzen mitjançant decrets, ordres o resolucions dels governs autonòmics, sobretot quan afecten competències exclusives o compartides de la comunitat autònoma.

En aquests casos, la FEMP actua més com a interlocutor i catalitzador que com a òrgan que “convoca per si mateix” amb força obligatòria.

3. Límits competencials: què no pot fer la FEMP per si sola

Encara que representi un gran nombre d’entitats locals, la FEMP no pot:

• Imposar obligacions als ajuntaments (per exemple, aprovar taxes, modificar ordenances, adoptar declaracions oficials) sense un acord específic de cada corporació.
• Restringir drets de la ciutadania (circulació, horaris comercials, utilització d’espais públics, etc.). Això exigeix normes i actes emanats de les Administracions competents (Estat, comunitat autònoma o ajuntament).
• Comprometre pressupostos municipals (aportacions econòmiques, cofinançaments, despeses obligatòries) sense la preceptiva decisió de l’òrgan competent de cada entitat local (Ple, Junta de Govern, Alcaldia, segons la quantia i la matèria).
• Aprovar normativa local uniforme que substitueixi les ordenances i reglaments de cada municipi: només pot promoure models o recomanacions, que després cada Ple municipal decideix si adopta o adapta.

4. Encaix institucional d’una “convocatòria en nom de tots”

En resum:

• La FEMP pot emetre crides i convocatòries polítiques o simbòliques basades en els seus acords interns; són representatives però no directament vinculants.
• Perquè una convocatòria tingui efectes jurídics o obligatoris, ha d’estar recolzada en:
  • Un acte de l’Estat o de la comunitat autònoma (norma, resolució, convocatòria), o
  • Un acord exprés de cada ajuntament que assumeixi aquesta convocatòria i l’apliqui en el seu àmbit.
• L’autonomia local i la separació de competències impedeixen que la FEMP substitueixi la voluntat dels òrgans municipals o de les institucions de l’Estat, encara que pugui coordinar-la i impulsar-la.

Amb la informació consultada no apareix el text íntegre dels Estatuts de la FEMP, per la qual cosa no és possible reproduir de forma literal i exhaustiva el llistat de competències i funcions de la Presidència tal com figuren a cada article. Sí que es poden extreure, no obstant això, alguns elements rellevants sobre la distribució de funcions internes que permeten delimitar què pot i què no pot fer la presidenta, María José García‑Pelayo, conforme a aquests Estatuts.

En primer lloc, dels documents oficials localitzats es dedueix que la FEMP es regeix per uns Estatuts aprovats al XII Ple Ordinari celebrat a Madrid el 21 de setembre de 2019 (així es recorda en diversos convenis publicats al BOE amb la Federació). En aquests convenis es cita expressament l’article 39.2 dels Estatuts, que atribueix determinades funcions al Secretari General i l’habilita per signar acords “en nom i representació” de la FEMP, cosa que ja dóna una primera pista: la Presidència no concentra tota la capacitat de representació jurídic-formal de la Federació, sinó que aquesta s’exerceix de forma distribuïda a través dels òrgans que els Estatuts designen (Presidència, Secretaria General, Junta de Govern, etc.).

En segon lloc, un comunicat del Grup Socialista a la FEMP aporta una dada molt concreta sobre els límits competencials de la Presidència segons els Estatuts. En aquest text s’afirma que:

• La presidenta ha presentat un recurs davant l’Audiència Nacional “sense acord de la Junta de Govern i al marge dels Estatuts”.
• S’emfatitza que “la Junta de Govern [és] única competent per acordar la interposició d’accions legals”.
• I es conclou que “la presidenta de la FEMP no ostenta la competència per interposar una acció legal” per si sola.

Això permet afirmar, amb base estatutària indirecta, que una de les funcions que els Estatuts no atribueixen a la Presidència és la de decidir unilateralment la interposició de recursos o accions judicials en nom de la Federació: aquesta competència correspon col·legiadament a la Junta de Govern. La presidenta, per tant, està obligada a sotmetre aquest tipus de decisions als òrgans interns i a actuar dins del marc d’acords adoptats per ells.

Un tercer document, una nota de l’Ajuntament de Múrcia sobre la Junta de Govern de la FEMP, descriu amb cert detall les funcions d’aquest òrgan col·legiat:

• És l’òrgan encarregat de executar els acords del Ple i del Consell Territorial.
• Està integrat per la Presidència, dues Vicepresidències i 22 vocals.
• Entre les seves funcions estratègiques figuren:
  • La representació de les entitats locals en diversos organismes.
  • La defensa dels interessos municipals.
  • l’administració del patrimoni de la Federació.
  • L’aprovació d’actuacions de l’organització.

D’aquí s’infereix que la Presidència de la FEMP és, sobretot, l’òrgan polític de màxima responsabilitat dins d’una estructura fortament col·legiada. La presidenta:

• Ostenta la Presidència de la Junta de Govern (forma part d’ella i la encapçala).
• Desempenya un paper central en la representació política i institucional de la Federació davant el Govern, les Corts, altres nivells territorials i organismes nacionals i internacionals, com revelen les seves constants compareixences al Senat i en fòrums institucionals.
• Impulsa i coordina la posició de la FEMP en matèries clau (finançament local, habitatge, gestió de romanents, taxa de residus, etc.), sempre dins del marc dels acords dels òrgans col·legiats.

Tanmateix, els documents disponibles no reprodueixen la literalitat dels articles estatutaris sobre la Presidència (número d’article, llistat detallat de funcions, possibles clàusules de delegació o substitució, durada del mandat, causes de cessament, règim d’incompatibilitats, etc.). Només permeten afirmar amb seguretat que:

• La Presidència no pot atribuir-se competències que els Estatuts reserven expressament a la Junta de Govern, com acordar accions judicials.
• Les funcions de representació jurídic-formal de la FEMP es comparteixen amb altres òrgans, en particular amb la Secretaria General, d’acord amb l’esmentat article 39.2.
• L’actuació de la presidenta ha d’emmarcar-se en els acords del Ple, del Consell Territorial i de la Junta de Govern, que són qui fixen la posició institucional i les grans línies d’acció de la Federació.

Per obtenir una relació exacta, article per article, de les competències i funcions de la Presidència segons els Estatuts de la FEMP, és imprescindible consultar directament el text estatutari vigent (aprobat al XII Ple de 2019), que la pròpia Federació sol publicar al seu web corporatiu i que també pot estar en poder de les entitats locals associades. Amb la informació disponible a les fonts consultades no és possible anar més enllà d’aquesta reconstrucció parcial sense incórrer en conjectures.

L’adhesió formal d’un Ajuntament a una concentració promoguda per la FEMP (per exemple, un minut de silenci o una concentració silenciosa davant la casa consistorial) es situa a la frontera entre la representació institucional i la presa de posició política. No existeix, en general, un procediment únic i tancat, sinó que s’aplica el règim general del Dret local (Llei de Bases de Règim Local, normativa autonòmica i Reglament Orgànic Municipal –ROM–) sobre competències dels òrgans, adopció d’acords i neutralitat institucional.

1. Òrgan competent

• Alcaldia: sol ser l’òrgan competent quan es tracta d’un acte de representació institucional ordinària i d’adhesió a iniciatives de caràcter general, especialment si la FEMP dirigeix la invitació a les alcaldies o a la “corporació” en abstracte. L’Alcaldia pot assumir que es tracta d’una manifestació institucional de dol, rebuig o solidaritat i ordenar la celebració de l’acte.
• Junta de Govern Local: pot intervenir quan el ROM o els acords d’organització interna li atribueixen funcions de coordinació i programació d’actes institucionals, però habitualment no és imprescindible un acord específic, tret que es vulguin aprovar mesures organitzatives o de despesa vinculades.
• Ple: entra en joc quan l’adhesió implica una presa de posició política formal de l’Ajuntament (per exemple, una declaració institucional extensa, un text de condemna o un posicionament sobre qüestions controvertides). En molts municipis, les declaracions institucionals i les mocions de contingut polític corresponen al Ple.

2. Cal acord exprés del Ple?

• Per a actes simbòlics i reiterats (concentracions silencioses de dol, rebuig davant atemptats, etc.) sol bastar un decret o resolució d’Alcaldia que es recolza en la competència general de representació del municipi i en la costum institucional.
• Si l’adhesió inclou l’aprovació d’un text polític (manifest, declaració, adhesió a un pronunciament de la FEMP) o pretén “parlar en nom del municipi” sobre un tema polèmic, és prudent articular-ho mitjançant:
  • Declaració institucional del Ple, normalment aprovada per unanimitat o ampli consens, o
  • Moció debatuda i votada, que fixa la postura oficial de la corporació.

3. Instruments i majories

• Decret/Resolució d’Alcaldia: decisió unilateral de l’Alcaldia convocant la corporació a sumar-se a la crida de la FEMP i ordenant la celebració de l’acte. No requereix votació, però ha de quedar formalitzada per escrit i comunicada als grups.
• Declaració institucional: sol requerir l’acord unànime dels grups municipals o, almenys, un ampli consens, d’acord amb el que estableixi el ROM. És la via més “neutral” per a actes de condemna o solidaritat.
• Moció: si hi ha discrepàncies polítiques, la qüestió pot vehicular-se com a moció. Es debateix i vota conforme a les regles generals del Ple; com a regla, n’hi ha prou amb majoria simple, tret que el ROM prevegi una altra cosa per a aquest tipus de pronunciacions.

4. Límits legals i de neutralitat institucional

• Neutralitat i objectivitat: l’adhesió no pot convertir-se en un acte de propaganda partidista. Ha d’estar clarament vinculada a l’interès general (per exemple, defensa dels drets humans, rebuig de la violència, suport a víctimes).
• Respecte als drets fonamentals: l’acte ha de ser voluntari per al personal i la ciutadania; no es pot imposar l’assistència obligatòria ni condicionar drets laborals o polítics.
• Absència de discriminació: la convocatòria no pot excloure col·lectius per raó ideològica, religiosa o de qualsevol altra condició; ha de tenir un caràcter obert.
• Ús de mitjans públics: es poden emprar mitjans materials municipals (espais, megafonia bàsica, web, xarxes institucionals) sempre que el missatge sigui institucional i no partidista.

5. Obligacions jurídiques i responsabilitats

• En la majoria de casos, l’adhesió a una concentració FEMP no genera obligacions jurídiques addicionals més enllà de l’organització logística mínima i la comunicació pública de l’acte.
• Pot haver-hi petits despeses (personal, seguretat, cartelleria, so, difusió), que han de tramitar-se conforme a les normes de contractació i despesa de l’Ajuntament, si són significatives.
• El municipi manté les seves obligacions generals de garantir la seguretat, l’ús adequat de l’espai públic i el respecte a la normativa sobre reunions i manifestacions, encara que en aquestes concentracions institucionals solen ser molt limitades.

En síntesi, la via més habitual i jurídicament segura és que l’Alcaldia convoqui l’acte per decret quan es tracti de concentracions simbòliques i pacífiques proposades per la FEMP, i que el Ple adopti, si s’estima oportú, una declaració institucional o moció que expressi amb més detall la posició política de l’Ajuntament, respectant sempre la neutralitat institucional i els drets fonamentals.